风险社会视角下的中缅边境安全治理研究.pdf

年 月第 卷第 期云南民族大学学报（哲学社会科学版）（），【作者简介】赵红娥，云南民族大学民族学与历史学学院博士研究生，昆明学院讲师。【基金项目】国家社会科学基金项目“中缅边境口岸社区的空间分布、结构性风险及其治理研究”（）、云南省哲学社会科学规划智库重点项目“统筹发展和安全视域下云南边境地区基层治理现代化研究”（）阶段成果。陈凡，蓝国华：治国必治边 治边先稳藏，中国共产党新闻网，（）：习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（年 月 日），中华人民共和国中央人民政府网，（）：共产党员网：习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（年 月 日），（）：风险社会视角下的中缅边境安全治理研究赵红娥，保跃平（云南民族大学 民族学与历史学学院，云南 昆明 ；昆明学院 学前与特殊教育学院，云南 昆明 ；云南师范大学 云南研究院，云南 昆明 ）摘要：中缅通道是中国连接印度洋的重要陆路通道之一，也是推进“一带一路”建设的重要节点。随着以互联网、人工智能等为标志的信息技术的快速发展，以及地缘政治格局的变化，中缅边境面临内生型安全风险与输入型安全风险并存的特殊形势，呈现出边民安全、经济安全、社会安全、文化安全和信息安全等多重安全风险交织叠加的状态。针对中缅边境地区多重安全风险的复杂情势，应坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，增强边境干部群众的风险意识，聚焦外部环境营造与内部机制建设，完善边境安全风险治理体系，提升边境安全风险治理能力，构建中缅命运共同体，为中缅印度洋新通道建设提供安全保障。关键词：风险社会；中缅边境安全；治理【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视边境安全问题。习近平总书记“治国必治边”的科学论断和战略思想，深刻阐明了治国与治边的理论逻辑和实践逻辑，为新时代边疆治理工作提供了根本遵循，为边疆治理和边境安全问题治理的研究与实践指明了方向。党的十九大报告指出国家安全是安邦定国的重要基石，提出了新时代“加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全”的要求，这是“边境安全”首次进入国家高层话语体系。党的二十大报告对“国家安全”进行了系统而深刻的阐释，将国家安全提升至事关“民族复兴的根基”的高度，并以专门章节系统阐释“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”的新论断和新要求，为社会各界深入理解和把握边境安全与国家安全的关系、边境安全的内涵特征、边境安全应对策略等理论和实践问题提供了清晰思路和明确方向。中缅两国山水相连，发展高度关联，地缘政治因素复杂。缅甸地处“两洋三亚”结合部，是我国“一带一路”倡议和云南“辐射中心”建设重要支点。但近年来，缅甸政局动荡和冲突加剧对中缅边境地区安全和发展带来深刻影响。本文以风险社会理论为视角，聚焦云南边境地区独特社会情景，系统梳理中缅边境的安全风险类型，结合总体国家安全观，提出云南边境安全治理的基本思路，旨在为边境安全治理体系和治理能力现代化、巩固祖国西南安全屏障提供学术支持。一、基于风险社会的边境安全认知（一）风险社会风险与人类一直相伴而行，而现代意义的风险和风险社会理论是学者们在对现代性的反思中提出的。世纪 年代，德国社会学家乌尔里希贝克在其著作 风险社会中首次使用了“风险社会”的概念来描述充满风险的后工业社会，并提出了风险社会理论，他认为，“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。”而现代社会成为反思性社会，本身即是结果又是问题。与大多数的现代社会理论不同，风险社会理论形象地描绘了现代化环境的偶然性、矛盾性，强调“人为的不确定性”作为风险产生的机制。“人为的不确定性”意味着风险成为我们生活中不可避免的一部分，每个人都面临着未知的和几乎不能预测的风险。不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。在现代社会，全球风险的一个主要效应就是它创造了一个“共同世界”（），一个我们无论如何都只能共同分享的世界，一个没有“外部”，没有“出口”，没有“他者”的世界。吉登斯曾指出，这一全球性社会风险主要有 种类型：外部风险和被制造出来的风险。所谓外部风险，指的是“来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险”，而被制造出来的风险，则是指“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。吉登斯分析了现代社会面临的各种风险，并指出了这些风险对全球范围内不同地区和社会层面的影响。他列举了核战争、突发事件增多、生态灾难、制度化风险和风险意识等多种风险，勾勒出一个充满不确定性和危险的未来图景。这些“被制造出来的大量新型风险”不断地向世界范围扩张，影响着不同地区、不同阶层的人。风险社会理论为我们研究边境安全问题提供了新视角，即跳出地域限制探讨地缘政治、社会结构、跨国流动等因素对边境安全实践和决策的影响。（二）边境与边境安全“边境”与“边疆”是高度关联概念，既有交叠，又有差异。“边疆”的使用范围更广、内涵更丰富。马大正认为，边疆是一个地理、历史、政治概念，常被解释为“一个国家比较边远的靠近国境的地区或地带”，边疆包括陆疆和海疆，陆疆的界定须具备 个条件：一是硬件条件，即这个地区必须有边界线；二是软件条件，即独特的历史、民族和文化特点。瑏瑠周平认为，边疆是国家疆域之边缘性部分，在国家整体发展格局和利益格局中需采取专门措施加以统治和治理。瑏瑡郝时远认为，边疆是国家领土的边缘地带。瑏瑢可见，边缘性是边疆的典型特征。边疆概念的内涵不断丰富和深化，一方面从平面陆地边疆概念发展到陆疆、海疆、空疆、天疆的立体概念体系；另一方面从边界接壤的“硬边疆”概念发展到利益边疆、文化边疆、信息边疆的多元化概念层次。瑏瑣边境所指称的地域范围比边疆要有所收缩，是指国家领土云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷瑏瑠瑏瑡瑏瑢瑏瑣 德乌尔里希贝克：风险社会，张文杰，何博闻译，南京：译林出版社，年版，第 页。德乌尔里希贝克：风险社会政治学，刘宁宁，沈天霄编译，载 马克思主义与现实 年第 期。德乌尔里希贝克：风险社会再思考，郗卫东译，载 马克思主义与现实 年第 期。德乌尔里希贝克：风险社会政治学，刘宁宁，沈天霄编译，载 马克思主义与现实 年第 期。德乌尔里希贝克：风险社会，张文杰，何博闻译，第 页。贝克，邓正来，沈国麟：风险社会与中国与德国社会学家乌尔里希贝克的对话，载 社会学研究 年第 期。英安东尼吉登斯：失控的世界，周红云译，南昌：江西人民出版社，年版，第 页。英安东尼吉登斯：现代性的后果，田禾译，南京：译林出版社，年版，第 页。马大正：中国边疆治理：从历史到现实，载 思想战线 年第 期。马大正：关于当代中国边疆研究中的几个问题，载 当代中国史研究 年第 期。周平：全球化时代的疆域与边疆，载 中国边疆史地研究 年第 期。郝时远：边疆史地研究与民族问题，载 中国边疆史地研究 年第 期。余潇枫，徐黎丽，李正元，等：边疆安全学引论，北京：中国社会科学出版社，年版，第 、页。的边缘地区，尤其指紧靠国境线向内方向一定宽度的地区，有陆地边境和沿海边境之分。边境地区因特殊的地理位置，既是国家领土的有机组成部分，又是国家管控的薄弱环节。由此，作为边界线两侧的特定地带，边境是国家为保卫边疆免遭侵犯、维护边界地区社会秩序、防止边界纠纷而在边界线附近纵深内划定的区域。无论边疆还是边境，都是安全研究关注的重要场域。一般认为，在国家安全、边疆安全、边境安全的关系中，边疆安全是国家安全的重要组成部分，而边疆安全又首先体现在以边界线为基线的边界的安全。边疆安全是国家安全体现的“窗口地区”，而边境安全（边界安全、边民安全）又是边疆安全的“前沿及核心地带”，边疆就具有地理位置意义上的“边缘地带”和安全问题意义上的“前沿及核心地带”的双重属性。换言之，边境在地理位置上处于国家的边缘地带，但从国家安全的重要性角度而言，具有明显的“外溢效应”，体现出双向辐射特征：一方面，边境安全问题由近及远向内地辐射，边境安全在国家安全中的重要性凸显；另一方面，边境安全问题具有明显的跨国性特征，在跨国界某一区域范围内产生广泛影响，构成区域性国际安全及国际关系问题。在国家总体安全的框架内，以边境为中心的边境安全治理实践，通过双向辐射，从空间维度上边境安全构成国家外部安全与内部安全重要联结点，同时将中国自身的安全与周边国家安全，乃至全球、全人类安全通过边境各种具体事务结合起来，在内容上边境安全将国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全相结合。（三）风险社会理论为边境安全研究提供新视角由于跨国交流与合作的增加，边境地区具有明显的流动性特征，导致边境地区安全风险多样复杂，呈现边民安全风险、经济安全风险、文化安全风险、社会安全风险等重叠共存状态。风险社会理论强调，风险是现代社会发展的一个固有特征，人类活动和技术进步导致了一系列新的风险与挑战。该理论为我们理解和思考边境安全问题提供了一种新的研究视角和方法：其一，风险社会理论强调不确定性，因此风险的识别和预防是边境安全治理的重要环节，有助于政府及社会各界提升边境安全风险防范意识、建立高效协同的边境安全应急管理机制。其二，风险社会理论强调风险的社会化，因此可以利用风险社会理论分析边境地区的特定风险，探讨这些风险如何被社会接受、认知和处理，理解边民的边境安全风险意识。其三，风险社会理论强调风险的平等性，明确每一个社会成员都有可能成为边境安全风险的关联者，甚至受害者，有助于建立边境安全风险应对的责任共担机制，引导社会力量参与风险决策和管理。其四，风险社会理论强调风险应对的系统性，因此在实践层面，边境安全风险治理的跨国、跨区域、跨部门协同应对尤为重要。二、中缅边境安全风险的主要类型（一）中缅边境的不确定性与风险位于中南半岛的缅甸是唯一连接东南亚和南亚的陆路通道，也是唯一与两个亚洲大国 中国和印度接壤相邻的东盟成员国，其战略地位日益凸显。缅族是缅甸最大的民族群体，约占总人口的 。掸族、克伦族、克钦族、孟族、佤族等少数民族也占有较大比重。缅甸的行政区划分为 个省、个邦和 个联邦区，其中省多为缅族主要聚居区，邦则多为少数民族聚居地。克钦邦和掸邦与中国接壤，是中缅边境的核心区域。缅甸社会高度复杂，这种复杂性不仅体现在地理环境、民族构成、历史文化等方面，还体现在其特殊的社会结构、政治生态、地缘政治以及独特的政治和社会转型过程中。自 年以来，缅甸经历了 次第 期赵红娥，保跃平风险社会视角下的中缅边境安全治理研究王亚宁：论我国边境安全战略应遵循的原则，载 社会科学论坛 年第 期。王亚宁：“一带一路”建设对传统边境安全观的冲击与思考，载 中国公共安全（学术版）年第 期。李丽，马振超：中越边民跨国流动的边境治理研究，载 贵州民族研究 年第 期。余潇枫，徐黎丽，李正元，等：边疆安全学引论，第 页。徐黎丽：论十九大报告中的“边境安全”，载 西部蒙古论坛 年第 期。周建新：缅甸各民族及中缅跨界民族，载 世界民族 年第 期。重大政治与社会转型：一是，年缅甸从奈温独裁政体向丹瑞新军人威权政体转型。新军人威权政体的建立，使得缅甸在一段时间内实现了政治稳定，但也带来了新的问题，如民主化进程的停滞和民众对政治的不满。二是，年以来，缅甸开始了新军人威权政体向民主政体的转型。这一转型过程中，缅甸政府进行了一系列改革，包括放宽媒体限制、释放政治犯、举行多党制选举等。这些改革使得缅甸的民主化进程取得了显著进展，也提高了缅甸在国际社会的地位。三是，年，民盟政府上台并推动了一系列民主化改革，加快了缅甸的民主化进程。在此阶段，缅甸政府致力于改善民生、推动经济发展、加强与国际社会的合作等。四是，年军人强制接管国家政权，打断了缅甸的民主化进程。缅甸 次政治变革均是围绕军方、民盟、“民地武”（少数民族武装组织）等多元社会力量之间的博弈主线展开的，呈现出缅甸社会的错综复杂性。与中老、中越边境地区相对稳定相比，中缅边境地区具有明显的不确定性。年 月 日，缅甸民主转型再遭波折，军方以涉嫌选举舞弊及企图非法篡夺国家主权为由，扣押时任国务资政昂山素季、总统吴温敏，宣布全国进入为期一年的紧急状态，大规模改组政府，成立国家管理委员会，由国防军总司令敏昂莱任委员会主席。自此，缅甸陷入了社会急剧动荡时期，缅甸政府军与边境地区民族武装，包括已签署全国停火协议（）的克伦民族联盟（）、克伦民族解放军（）、克钦独立组织（）、克钦独立军（）和“缅北联军三兄弟联盟”，爆发了持续而激烈的冲突，导致成千上万的缅甸避战边民流离失所，部分逃至泰国和印度。年 月，缅甸果敢民族民主同盟军、德昂民族解放军、若开军联合发起了一场“军事行动”，即“行动”，缅甸陷入了新的动荡局面之中。两次突发性的政局动荡，再次印证了缅甸社会局势的高度复杂性和中缅边境地区发展态势的不可预测性。在多元复杂、变幻莫测的“缅甸问题”中，缅北冲突问题最为棘手，同时又是对中国西南边境地区社会安全产生深刻影响的重大问题。边境线的延绵、国际情势的变化、跨国民族的存在以及缅甸内部动荡，加剧了中缅边境地区的不确定性，从而产生了多重安全风险，包括边民、经济、文化和社会等方面的风险。这些多重安全风险给边境地区的社会稳定和发展带来了巨大挑战，也对乡村振兴、民族团结、边境经济发展和边防工作等方面的顺利推进产生了影响。（二）中缅边境的独特性安全风险中缅边境地区既有与内地相似的共性安全风险，又有与国际局势、边境地缘形势高度关联的独特性安全风险。总体而言，云南边境地区的独特性安全风险主要表现在以下几个方面：一是边民安全风险。缅甸自 年独立以来，一直面临着与“民地武”的武装冲突。这些冲突主要发生在边境地区，长期给缅甸的和平稳定带来挑战。年至 年期间，缅甸政府和“民地武”举行了数轮和谈，最终共有 家“民地武”签署了 全国停火协议（）。该协议的签署为推动缅甸的和平进程奠定了基础。民盟政府时期，继续以全国停火协议为基础推动和平进程。年，参与签署全国停火协议的“民地武”数量从 支增加到 支，这是缅甸和解及和平进程的重要一步。缅北的“民地武”组织及其武装力量大部分分布在中缅边境境外一线，在复杂的缅甸政局中，这些组织与缅甸政府军冲突不断，持续危及中缅边境安全局势。首先，缅北冲突可能引发“避战边民”流入中国境内。中缅边境境外一侧流入中国境内躲避战火的缅方边民，主要集中在中缅边境中段的云南省德宏州、临沧市及邻近的保山市下辖边境沿线地带。大批“避战边民”涌入中国境内，对云南边境地区的社会治安管理提出新挑战。很多青壮年“避战边民”通过非法途径进入中国境内，“三非”（非法入境、非法居留、非法就业）问题屡禁不止，甚至发生多起缅籍人员在境内因少量财物而发生的恶性抢劫杀人案件。其次，缅甸政府曾多次出动军用飞机，在毗邻我国的缅北地区对少数民族地方武装进行轰炸，其间屡屡出现误入中国领空，将炸弹投入我国境内，造成人员伤亡等现象，威胁边民的生命安全。最后，“避战边民”涌入打云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷 ：，周灿，苏晓波：缅北难民救助现状及问题研究，载 学术探索 年第 期。戴永红，周禹鹏：缅北局势负向效应外溢下中缅边境治理研究，载 民族学刊 年第 期。乱了边民正常生产生活节奏。缅北战事先后导致约十万名缅甸避战边民滞留中缅边境地区，有的集中于临时滞留点，有的投亲靠友，有的搭盖临时住房居住，大量人力、物力资源被投入到维护秩序和为滞留边民服务工作上，严重影响中国边民的正常生产生活秩序。二是经济安全风险。缅北冲突不仅是缅甸内部问题，也是国际和地区热点问题。因缅北与中国接壤，以及该区域特殊的历史和文化背景，缅北冲突波及中缅边境沿线地区。缅北冲突持续不断，已成为缅甸历届政府所面临的重大挑战之一。缅北冲突给中国对外贸易、对外经济技术合作、境外罂粟替代种植等中缅经贸合作造成不利影响。一是缅北冲突导致边境地区的动荡局势，使部分跨境贸易通道受阻或关闭，影响了中缅边境地区正常的贸易往来，加大了贸易成本，口岸进出口额出现较大波动。缅北冲突对对外经贸企业也产生了直接的影响，一方面进出口企业的正常经营计划和经营秩序被打乱；另一方面企业从业人员担心自身安全，人心浮动，致使企业无法开展正常生产经营活动。二是境外替代种植项目受到巨大冲击，替代种植企业损失严重。邻国战事使得在缅北开展替代种植的环境、条件发生重大变化，替代种植项目受到巨大冲击。三是中缅水电、油气管道等重大合作项目安全实施难，企业经济损失大。中缅油气管道因缅北冲突受到安全威胁，尤其是在原油管道开通后，缅北冲突的威胁被无限放大。四是缅北战事阻断了边民互市交易，主要以边民互市为生的边民收入急剧减少，边民生计和家庭经济收入受到严重影响。此外，由于边境地区地理位置特殊，一些不法分子可能会趁机利用管理漏洞进行非法贸易和走私活动。这不仅扰乱了市场秩序，也给当地经济安全带来了严重威胁。同时，中缅边境地区资源丰富，资源开发过程中容易引发资源争端和非法开采行为，这些行为不仅破坏了生态环境，也产生了不同类型的经济安全风险。三是文化安全风险。我国边境地区的文化安全，具体而言就是边境地区的传统文化和意识形态受外来文化形态渗透和侵犯所带来的安全问题。其中，国家认同问题是边境文化安全的核心内容。中缅边境地区在一定区域范围内基于历史、民族、宗教、文化等因素而形成一个“跨疆界传统小社会”，也因此成为文化安全问题较为严重的地区。中缅边境的文化安全集中表现为宗教安全和教育安全问题。云南边境地区由于其特殊的地理位置和丰富的民族文化，一直以来都是宗教文化交流与融合的重要区域。然而，随着近年来开放力度的加大，这一地区也面临着许多新情况、新问题。以宗教文化安全问题为例，境外宗教势力和敌对势力利用各种手段进行宗教渗透活动，对云南边境地区的宗教文化安全构成了严重威胁。这些境外宗教势力和敌对势力往往打着“边疆工程”“播种计划”等看似正面和积极的宣传口号，实则进行宗教渗透宣传。他们通过传播极端思想、歪曲宗教教义、煽动民族仇恨等方式，企图破坏边境地区的民族团结和社会稳定。这些渗透活动不仅隐蔽性强，而且手段多样，给防范和打击工作带来了很大难度。教育安全是一个跨学科、跨文化的研究议题。近年来边境教育安全引起了学者的广泛重视，曹能秀等从相对宽泛的意义上讨论边境教育安全，认为云南边境地区的教育与边境经济社会发展和国家战略相脱节，边境教育难以赢得广泛的认同。在跨境教育安全问题上，何跃将跨境教育与文化安全结合起来讨论，认为跨境民族家庭对子女的教育缺乏国家观念，导致跨境民族学生国家认同弱化。梅英认为中缅边境地区教育主体流向随意，极易导致政治边界模糊。四是社会安全风险。由于境外世界主要毒源地“金三角”的存在，中缅边境地区一直是禁毒战争的前沿阵地和主战场。持续不断的武装冲突，使得民族地方武装陷入财政危机，而毒品能带来巨大的利益为其他产业所无法企及。因此，为了与政府军抗争，民族武装更加倚重毒品以扩充军备。年云南法院第 期赵红娥，保跃平风险社会视角下的中缅边境安全治理研究李萍：中国边境地区的文化安全隐患与应对策略，载 经济与社会发展 年第 期。万钰莹：云南边疆地区文化安全问题及其治理研究，载 中国应急管理科学 年第 期。曹能秀，王凌：边境教育安全：内涵、要素与研究视角，载 云南师范大学学报（哲学社会科学版）年第期。何跃，高红：文化安全视角下的云南跨境民族教育问题，载 云南师范大学学报（哲学社会科学版）年第期。梅英：中缅边境地区跨境教育安全研究，载 当代教育与文化 年第 期。吴金光，熊顺清：中缅跨界民族与缅北“民地武”问题，见王辉耀，苗绿主编：世界的中国 迁徙与交往 年 第三届全球人才流动和国际移民学术论坛论文集，北京，年，第 页。共受理毒品犯罪案件 件，重刑案件率达 。近年来国际毒品制贩呈现出新特征：毒源威胁更加突出，传统毒品种植出现反弹；境外新型毒品加工合成据点转向多、散、小，更加隐秘；贩毒手段依托客货运、新型物流等方式，毒品藏匿技术化程度更高，隐蔽性更强；贩毒数量、枪毒合一的特征突出。这些新特征和新趋势预示着云南边境地区禁毒工作的长期性和艰巨性。艾滋病问题也是云南边境地区的突出社会问题。经过近 年，特别是已开展的四轮禁毒防艾人民战争，云南省艾滋病疫情快速上升的总体势头已经得到有效遏制，从艾滋病流行“重灾区”变为艾滋病防控示范区。年，云南在全国率先实现“三个 ”和“两个消除”目标。尽管如此，云南省艾滋病防治的总体形势仍然严峻，在因静脉注射吸毒导致艾滋病感染的趋势得到有效控制的同时，性传播上升为主要的感染途径，而主要感染途径变化伴随的隐蔽性增加了艾滋病防治难度。中缅边境一直是打击电信网络诈骗和跨境赌博犯罪的前沿阵地。由于境外各国国情不同，虽然中国境内赌博现象日益减少，然而，在缅甸、老挝等国，赌博现象依然存在，有组织跨境赌博犯罪案件高居不下，一方面严重影响边境稳定以及民众人身和财产安全，另一方面造成大量人民币的无序外流，严重影响国家金融安全。此外，在国内立足空间受到挤压的情况下，电信诈骗团伙逐渐向境外尤其是东南亚国家转移。缅北“民地武”控制区出于发展经济的需要，为电信诈骗团伙提供专门的营业许可证，整个缅北有十几万人在从事电信诈骗。跨境婚姻和边民回流也给中缅边境地区安全治理带来了诸多挑战。自 世纪 年代以来，中缅边境地区居民跨境流动日益频繁。边境地区跨国婚姻的增加趋势在一定程度上反映了地区间交流与联系的加强。然而，跨国婚姻也可能带来一些挑战和问题，特别是在管理成本和社会稳定方面，大量跨国婚姻可能增加了边境地区基层治理的复杂性和难度，对边境社会的安全环境带来一些潜在的风险和不稳定因素。此外，世纪 年代至 年代由于各种原因外迁至缅北地区生产生活的我国边民，在改革开放以来境内外发展差距、社会稳定形势对比形成的推拉力作用下，回迁至中缅边境云南段境内生活，有的回迁边民无序流动，给社会治安管理带来负面影响；有的受生活所迫或利益驱使，利用边境暗道从事黄、赌、毒等犯罪活动，有的被“三股势力”渗透和利用，有的携带传染性疾病通过非法渠道入境，成为新的边境安全隐患。三、中缅边境安全风险治理路径边境安全对国家安全具有重要意义，它不只是局限于边境地区的地方性问题，也在一定程度上影响到整个国家的改革、发展和稳定。中缅边境地区由于其独特性，呈现出安全问题的多元化和复杂性，包括传统的战争引发的安全问题，以及民族、宗教、毒品贩运、非法人口流动、艾滋病传播、跨境婚姻、电信诈骗等非传统问题。因此，应对中缅边境安全风险需要以总体国家安全观为指导，注重外部环境创造和内部机制建设的结合。在应对中缅边境安全风险时，需要将外交实践与边境治理相结合，综合考虑传统安全和非传统安全问题，以确保边境地区的稳定和国家安全。（一）基于外部环境营造的中缅边境安全风险治理一是持续支持缅甸民族和解。中缅两国是友好邻邦，两国之间边境线延绵，双方的安全、稳定和发展云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷人民网：中国禁毒主战场云南：毒品案件出现新趋势，（）：“三个 ”，即 的患者能够被发现、的患者能够接受治疗、的患者能够达到治疗成功的目标。“两个消除”，即消除血液传播、消除母婴传播。刘思洁：缅北已成为电信诈骗者天堂，丘北县人民法院公众号，（）：尤伟琼：中缅边境地区中国外流边民回迁现象研究 以中缅边境地区怒江段为中心，载 云南师范大学学报（哲学社会科学版）年第 期。白晓明，刘文光：中缅边境地区回流边民治理研究述评，载 黑龙江社会科学 年第 期。钟贵锋：缅北民族冲突及其难民问题 从中国边疆治理的视角考察，载 和平与发展 年第 期。密不可分。因此，推进缅甸民族和解、确保缅北地区的和平与稳定是中缅两国的共同利益所在。首先，两国要通过外交渠道进行密切沟通和协商，就维护边境地区和平稳定达成共识，共同助推缅甸民族和解进程取得实质性进展。其次，落实好共建“一带一路”倡议，推动中缅经济走廊等重点合作项目的发展，在经济、发展等领域展开更广泛的合作，为地区带来实实在在的利益和发展机遇，增强双方的互信和依存度。第三，坚持国内对话与国际协调相结合，推进缅甸和平进程。国内对话是根本，要尊重缅甸人民意愿，鼓励各方通过对话协商以和平方式解决分歧；国际协调是辅助，要发挥建设性作用，持续推进劝和促谈，避免外部势力干涉加剧局势紧张。最后，建立缅甸问题解决的区域合作机制，通过组织中缅邻国及东盟成员国之间的高级别会议，向缅甸提供政治支持、发展援助和人道主义援助，建立信息交流机制等方式，与东盟等周边国家共同努力，推动缅甸的民族和解进程，维护地区和平稳定。二是推动缅甸少数民族地区的发展融入缅甸全国的发展进程。中国政府要以实现中缅边境持久和平稳定为目标，积极支持缅甸政府和未签字组织早日签署停火协议。既要支持缅甸联邦政府发展，又要支持与中国接壤的少数民族聚居地的发展，与缅甸联邦政府共同努力，促进与中国接壤的克钦邦、掸邦等缅甸少数民族地区全面搞好政治、经济、文化、社会及生态建设。支持缅甸政府建立一个支持民族和解、让缅甸所有公民参与、创新和充满韧性、积极向前发展的经济体系。在缅甸国家发展议程中，应充分利用地方精英和社区资源，在基础设施建设、基本公共服务和互联互通等方面培养主人翁意识和促进伙伴关系的形成。积极推动能够惠及缅甸民众的中缅种植业、养殖业合作，增加化肥出口，增加大米和谷类进口。加强中缅民间医疗卫生、体育和文化领域的交流合作。改革援助方式，拓展合作领域，促进中缅友好关系的全面发展，避免民间敌对情绪的产生，并逐步消除隔阂。基于地方性的生计选择，引导和支持缅甸民众深度参与到经济活动中来，提升缅甸民众的内在发展动力。关注社会脆弱群体，减轻缅甸社会发展进程中的“不平等”风险。三是将“劝谈促和”与缅甸民生改善和推动中缅民心相通结合起来。立足于中缅关系健康稳定发展的长远目标，关注缅甸民生问题，积极为缅甸民众解决一些切身利益问题，充分打造睦邻友好的外交形象。贸易方面，积极推进能够惠及缅甸民众的中缅农业合作，在农业贸易中加大对缅甸大米和玉米等农粮产品的进口量，多出口缅甸较为紧缺的农业设备和化肥等。宣传方面，一方面做好对内宣传，对出境经商、务工、项目开发的人员宣传缅甸体制、制度、法律、文化等内容。另一方面做好对外宣传，通过官方和民间的渠道在缅甸宣传中国文化和涉外法律法规，尤其是宣传出入境管理相关法规。同时，对中方在缅援助项目、民间友好交往活动进行广泛宣传，加深缅甸民众对中国的正面认识。加强与媒体、非政府组织、宗教组织的交往交流，让他们更加深入地了解中国，营造有利于中缅友好的舆论环境。加大对缅甸民生工程、民心项目的投入。一是加强中缅两国在文化、教育、卫生、体育和基础设施等方面的交流与合作，积极拓展渠道，为缅甸妇女、儿童等弱势群体提供帮助；二是继续开展以甘蔗、橡胶、核桃等为主的农业项目合作，带动缅甸民众发展生产，提高经济收入；三是有选择性和针对性地在缅甸部分重点区域开展工作。例如在与中国邻近的木姐、南坎，以及缅甸政要的家乡等“点”，输油管线、边境线等“线”以及湄公河流域等“面”推进小型民生工程。通过“以民对民、以民惠民”的方式，创新民间组织及企业“走出去”为切入点，将项目开发、文化交流、公益活动有机结合，构建全方位、多层次的民间交流机制和平台，增进中缅人民相互了解与理解，把新的历史条件下的中缅“胞波”之情推向新的高度和深度。四是主动应对域外大国势力对缅北地区的渗透。自美国实施重返亚太战略以来，一直在积极努力改善与缅甸的关系。美国试图将缅甸视为在遏制中国发展方面的战略工具，以实现所谓的“亚太再平衡”目标。与此同时，欧盟国家和日本、印度等国也竞相寻求与缅甸改善关系，通过经济援助、获取民心等多种途径影响缅甸的政治、经济和文化领域。这些国家的行动不仅是为了强化在该地区的地缘政治地位，更是第 期赵红娥，保跃平风险社会视角下的中缅边境安全治理研究德宏州民族宗教事务局课题组：德宏州边境民族社会问题调研报告成果集（），芒市：德宏民族出版社，年版，第 页。为了在缅甸这一关键国家塑造符合自身利益的影响力。缅北武装冲突的诸多细节和对外宣传显示，美国等西方国家试图使缅北问题复杂化和国际化。因此，应加强与缅甸等周边国家的安全合作和情报分享，建立有效的信息共享机制，共同应对域外势力对边境地区的渗透；通过文化交流与教育合作，增进两国民众之间的交流互动，减少误解和分歧；推动经济发展和提升民生水平，提高当地居民的获得感和归属感，压缩域外势力渗透的空间。五是加强调查研究，强化中缅边境安全风险信息搜集、识别、评估与风险预警。充分利用边境地缘和人缘优势，密切关注境外动态，及时掌握各种新情况、新问题，及时上报信息，确保信息通畅，争取各级政府和有关部门的关心和支持，开展中缅边境安全风险识别与评估工作，为双边经贸发展创造良好的环境。各县市边境乡镇政府、外事公安、商务等部门需了解中缅边境一线缅甸村寨、人口规模、民族构成等基本情况，科学预测、研判缅甸政局动向，制定处突预案，为各种应急预案做好准备。此外，中国驻缅甸的机构、企业和社会组织等在了解缅甸社会情势和政治经济社会发展趋势方面扮演着重要角色。通过搜集、分析和呈现缅甸的发展动向，这些力量可以为促进中缅友好关系和双边合作提供有益信息和见解。缅甸华侨华人群体在缅甸经济和社会发展中发挥着重要作用，他们对当地情况了解深入，有助于促进中缅两国之间的交流与合作。特别是云南籍华人在缅甸的社会影响力较大，拥有不可忽视的经济实力和社会影响力。侨务机构和其他相关部门应主动运用华侨华人联系网络，充分利用他们对缅甸社会的熟悉程度，鼓励缅甸华侨华人积极参与对缅甸局势的分析和评估。（二）基于内部机制建设的中缅边境安全风险治理一是强化组织强边机制。边疆党建是实现边疆治理现代化的组织基础和保障，边疆治理现代化的关键在于边疆党建的质量和水平，关键在于边疆党建治边功能的发挥。针对边境社会复杂局面，要围绕组织强边，通过党建引领构建边境安全治理新格局。完善“五级书记抓边防”和“五级段长”制度体系。将抵边村小组划分为若干网格，按照“五户联防”“十户联防”要求细分网格，由党支部书记、组长担任网格长，由党员、村民、界务员、民兵等担任网格员，精细化管人、管村、管通道、管证件、管边境。推动党的组织和工作“一张网”覆盖强边固防的各个角落，边境一线村寨党支部全覆盖。建立女子护村队、老年边境调解队、民兵联防队等群防力量。深入开展“党的光辉照边疆，边疆人民心向党”实践活动，建立党和边疆人民的良性互动关系，铸牢中华民族共同体意识。强化边境口岸“国门党建”，以及抵边乡镇、村寨基层党组织建设“党建联盟”，推进边境管控条块联动、力量整合。二是强化合力固边机制。以总体国家安全观为指导，持续优化边境安全治理体系，强化边境安全治理能力建设，切实增强边境地区军民的国土意识、国家意识、国民意识、国安意识、国防意识等，完善边境地区“党政军警民”五位一体边境安全防控机制，将各方力量统起来建、合起来训、联起来用，形成职责清晰、结构合理、精干过硬、整体联动的边境地区边防力量体系，构建党政军警民共管共治边防的良好格局。在国际合作层面，与周边国家在社会安全领域开展广泛合作，着眼云南整体及其与内地发展的关系，促进边疆社会跨越式发展，构建跨境民族乡村社会良性运行和协调发展的良好外部系统。依托澜湄合作（）、大湄公河次区域合作（）、孟中印缅地区合作（）等机制，与周边国家在打击跨国犯罪、环境保护、禁毒防艾、打击恐怖主义等非传统安全领域开展多层次、全方位合作。不断深化云南省政府和边境沿线境外地方政府与次区域地区周边国家的合作关系，发挥好“云南 泰北合作工作组”“云南 老北合作工作组”“滇越五省市经济协商会”“滇缅合作商务论坛”等合作机制，在打击毒品走私、缉毒警员培训、境外替代种植、情报交流等方面深度合作。云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷张晓伟，胡志丁，何有麟，等：缅北冲突对“一带一路”在缅推进的影响机理，载 世界地理研究 年第 期。陈书全，郝翰：风险治理视域下的公共卫生危机预警法治研究，载 云南民族大学学报（哲学社会科学版）年第 期。云南网：西双版纳强化边疆党建“三抓三促”取得新成效系列之二：抓党建促强边固防 守好神圣国土，（）：辛爱洪：推进军民融合发展 助力兴边富民行动，载 中国民族报 年 月 日第 版。三是强化富民兴边机制。制定集科学性、适应性、可行性于一体的边疆社会政策，促进边疆民族地区经济社会文化协调发展，加强各民族之间良性互动，构建边境社会动态平衡和有序运行的内部系统。持续推进兴边富民工程，围绕兴城镇、夯基础、强产业、惠民生、促开放、固边境等任务推进边境经济社会发展和民生改善。统筹推进现代化边境幸福村建设，着力改善边境地区基础设施和边民生产生活条件。通过“党组织 公司 基地 农户”等模式，实现农业经营主体和农户之间的利益共享和合作，促进边境地区农业生产的规模化和专业化发展。开展乡村旅游、电商、种植、养殖等农民职业化技能培训。通过村村联建、村企联建等方式把内地村与抵边村、抵边村与抵边村联结成发展联盟，合力建设边境幸福村，使现代化边境幸福村建设成为一项具有展示国门形象、守土固边功能的民生项目。四是强化和谐稳边机制。围绕和谐稳边，稳步推进民族团结进步示范区与和谐宗教建设。坚持以“不谋民族工作就不足以谋全局”的理念为指导，牢牢把握铸牢中华民族共同体意识这一主线，构建“党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作”的民族工作格局。健全铸牢中华民族共同体意识教育常态化机制，将民族团结进步教育纳入国民教育、干部教育、社会教育全过程，着力创建民族团结进步教育示范学校，全方位促进各民族交往交流交融。稳步推进少数民族高层次骨干人才培养计划，强化国家通用语言文字推广普及，扎实推进民族团结进步示范区建设。宗教问题始终是中国共产党治国理政必须处理好的重大问题。在云南这个多民族多宗教的边疆省份，多元宗教文化共生并存于一个区域内的现象不仅在全国范围内绝无仅有，在世界范围内也极为罕见。要按照中央关于处理宗教关系的最新精神，根据边境地区宗教关系新特点、新变化，建立州（市）、县、乡（镇）、村的层级化宗教管理网络，把宗教管理纳入党政干部实绩考核的重要内容，以科学数据为宗教活动规范化管理提供决策依据，按照“以疏导教育和化解矛盾为主”的方针做好对被邪教蒙蔽群众的引导工作，着力构建边境地区和谐宗教关系，引导宗教与社会主义社会相适应。通过政治关系上的边疆开发、文化关系上的吸纳融合、经济关系上的互利共赢、民族关系上的交流融通、日常生产生活上的交往互动、宗教生态上的平衡制约等机制，促成云南多元宗教和谐相处。五是强化开放活边机制。围绕开放活边，着力提升边境地区的对外开放水平。强化云南边境口岸建设，简化云南边境贸易手续，提高通关效率，降低贸易成本，促进边境贸易的便利化和畅通化。发展跨境经济合作区，吸引国内外企业到边境地区投资兴业，推动产业升级和经济发展。推动跨境电子商务，促进边境地区的跨境电子商务发展，拓展市场，壮大经济规模。发展边境地区的旅游业，推动中外旅游合作，提升旅游服务水平。加大基础设施建设投入，优化交通、通讯、水利等基础设施建设，提升边境地区的发展条件和对外联系能力。发展跨境物流，完善边境物流通道、关口和物流体系，提高物流效率，推动边境贸易的发展。完善边境地区的相关法律法规体系，为对外开放提供法律保障，规范市场秩序，提升投资环境，提升中缅边境地区的投资吸引力和竞争力。四、结语边境安全在国家安全中具有不可替代的重要作用，维护边境安全是国家安全的基础保障，也是国家发展、安定和繁荣的重要前提。边境安全构成了国家疆域安全的重要方面及典型形态，对于国家疆域安全则有突出的安全屏障意义和外部安全意义。当今世界局势复杂多变，是一个全球性风险社会，面临地缘冲突、政治动荡、经济放缓、气候变化、技术冲击、恐怖主义和极端主义、传染病和健康危机等诸多全球性风险和挑战。中缅边境因其独特的地理位置、历史传统以及政治和社会结构，面临的风险挑战更加多元复杂，对云南边境社会发展和稳定造成负面影响，也严重制约了面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的大通第 期赵红娥，保跃平风险社会视角下的中缅边境安全治理研究中共国家宗教事务局党组理论学习中心组：党的十八大以来宗教工作理论和实践