地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对——以X区经验为例.pdf

云南行政学院学报2024 年第 2 期86地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对*以 X 区经验为例潘鑫，周云摘要：自 2019 年全国开展法治督察工作以来，X 区结合法治督察制度与量化评估方法，形成一种法治督察量化评估机制，其融合“定量分析”“定性评估”与“定期督察”的方法优势，在指标设计方式、评估主体的设定模式以及多元评估手段方面业已形成一套切实可行的试点经验。结合相关试点经验发现，地方法治督察量化评估的功能异化反映在地方政府督察的单方主导性、自上而下评估方式的局限以及评估内容的形式化倾向方面。然而，地方法治督察量化评估的真正功能，一方面，应聚焦于反映地方法治政府建设的实施问题，而非将结果作为衡量地方“法治 GDP”的竞争性指标，直接同地方政府工作绩效关联；另一方面，要具备对地方法治建设的纠错功能，以便调整不同阶段的法治政府建设任务。据此，未来理应正确理解法治督察量化评估对地方法治状况的反馈作用，逐步剥离量化评估结果与业绩考核之间的利益关联。宜兼顾形式法治与实质法治之要求，保持法治督察量化评估结果的相对中立，反映法治督察的地方化元素。重视法治督察的公众参与，关注社会反馈效果。关键词：法治督察；地方法治；功能异化；量化评估中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1671-0681（2024）02-086-013作者简介：潘鑫，四川大学法学院博士研究生，主要研究方向为法社会学与诉讼法学研究；周云，贵州省毕节市人民检察院检察官助理，主要研究方向为刑法学与诉讼法学研究。一、引言：问题、材料与方法2019 年，全国开展法治政府建设与责任落实督察工作a。使用科学、合理及精确的考核指标反映地方政府法治建设成果，并建构有效的“法治督察”体系逐渐成为监督地方法治建设的主要举措。既有理论研究成果与法治评估实践经验主要呈现两种研究路径：一方面，对地方法治评估目标、评估功能、评估方法与评估标准等内容进行理论探讨b。此类理论成果致力于利用“定量测算+定性分析”相结合的标准设定方法，制定地方法治评估机制，意图用法治评估为改造地方收稿日期：2023-03-28*基金项目：四川省高等学校人文社会科学重点研究基地项目“基层员额法官司法责任制改革实证研究”（JCSF2022-14）；四川网络文化研究中心课题“电信网络诈骗犯罪应对机制研究”（WLWH22-23）。a 根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定、法治政府建设实施纲要（2015 2020 年）和其他有关规定，2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了法治政府建设与责任落实督察工作规定。b 黄辉.法治评估的范畴：内涵、价值和类型J.江西社会科学，2018（4）：169-176.87潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对政府权力结构提供更清晰的改革蓝图a。另一方面，归纳地方政府法治建设与法治评估的试点经验b。这类经验研究表明：各地法治建设水平的衡量标准在基本目标、指标设计、计算方法、评估主体等方面具有共性，但是指标权重、评估方法等方面又存在差异。这可能造成法治指标精确度、指标结构合理性以及评估中立性等方面的缺陷。申言之，我国地方法治政府建设评估、考核相关标准虽然在理论与实践方面虽然已初具规模，主要评估指标设置业已初步形成实践共识，但是地方法治政府建设的考核目标设定初衷以及评估指标范围、权重赋值仍然是未尽的理论话题。对于地方法治建设实践而言，采取何种法治督察工作机制决定了地方法治政府建设的整体改进方向，法治评估指标中各类指标的权重机制是形成科学评估机制的关键一环，特别是地方法治督察机制更是全面建设法治社会的重要保证。因此，我国部分地区党委、政府正在实施“量化评估方法”与”法治督察”机制相结合的地方法治督察量化评估工作可以成为未来地方法治评估试点的一类重要经验。笔者以 A 省 Y 市 X 区的相关试点经验为例，探索与归纳 X 区的法治监督量化评估试点经验。二、实证考察：X 区地方法治督察量化评估的试点经验梳理“法律的生命是经验而不是逻辑”，地方法治督察与法治评估机制结合的试点经验有赖于实践效果的检验。X 区的地方法治督察量化评估的主要实践经验分为三方面内容：其一，在年终目标绩效考核中设定若干指标和权重指数，使用定量分析的方法测量地方法治的建设成果。其二，使用一套独立于目标绩效考核的法治督察机制，主要采用定性测量的“法治督察”机制，实现对地方法治建设资料和“硬件”建设条件的督察c。其三，成立若干督察小组，集中定时、定点随机抽查地对被督察单位及其负责人法治建设情况开展动态督察。（一）法治督察量化评估中权重指数的考核标准地方法治督察量化评估是一种对地方法治政府建设理想类型的多元表达，评估主体的指标设置和权重赋值反映出各地对地方法治政府建设的最高追求，评估中的考核结果更是对地方法治建设成果的检验d。X 区的地方法治督察量化评估将若干与法治相关的定量考核指标纳入全区年终目标绩效考核之内，主要采取定量评估的方法。对于园区、街道、镇的考核，主要由重点工作、改革工作和保障工作等 6 项一级指标以及 127 项三级指标组成。其中，同地方法治理直接相关的定量考核一级指标有 2 项，二级指标 2 项，三级指标 13 项。法治相关的考核指标与分值权重占比如表 1 所示。a 季卫东.秩序与混沌的临界M，北京：法律出版社，2008：56.b 易卫中.地方法治建设评价体系实证分析以余杭、昆明两地为例J.政治与法律，2015（5）：26-32.c 根据笔者获取的相关调研资料，X 区法治督察中的定性督察指标的方式主要是查阅资料和实地调研，其中督察之内容也主要集中于“法治述职报告”、“法治政府建设的工作任务清单”以及“法治政府建设年度报告公示情况”等客观要件的督察。d 杜维超，钱弘道.大数据方法在法治评估中的应用：理论前景及技术架构J.社会科学战线，2018（12）：191-196.88潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对表 1X 区园区、街道、镇年终目标绩效考核中地方法治部分的考核指标设计一级指标二级指标三级指标分值权重（满分）考核单位保障工作法治 X 与社会环境的建设“诉源治理”工作1区法院信访工作1/2/3区信访局维护稳定、综合治理及扫黑除恶专项斗争工作2/3/5/7区委政法委社会治安安全（含智慧平安小区建设）1/2/3/6区公安分局户籍人口城镇化增长率，反恐怖工作，禁毒工作1/3/4区公安分局食品安全“党政同责，一岗双责”工作，药品安全工作4区市场监管局道路交通安全综合治理1区政府办依法治区工作1区司法局法治政府建设1区司法局“七五”普法工作1区司法局共同目标公益诉讼工作倒扣分每项最多 2 分区检察院社会信用体系建设区发改局社区矫正和安置帮教工作区司法局资料来源：Y 市 X 区目标绩效管理委员会关于下达 2020 年目标绩效综合考评指标体系的通知。从表 1 中示的各项考核指标可以发现，X 区的地方法治定量考核在满分 220 分的年终绩效考核中，最少占有 14 分的权重占比，至多则占有 29 分的权重。a从内容设置而言，X 区的地方法治督察量化评估中的定量考核标准具有如下创新举措：第一，内容设置上涵盖范围相对全面。将维护稳定、综合治理及扫黑除恶专项斗争工作、社会治安、反恐与禁毒、食品安全以及社会信用体系等基层社会治理的关键内容纳入年终绩效考核的标准，使得法治督察的相关结果同政府年终工作绩效关联，利用历年考核的分值对比变化可以客观反映本地区实施法律的社会治理效果。第二，将辖区部分综合性的司法工作任务纳入考核范围，实现对立法、司法与执法工作的全面考核。定量考核标准中的“诉源治理”工作、公益诉讼工作以及社区矫正和安置帮教工作看似隶属司法机关的职责范围，但是三类工作需要属地人民政府、社区居委会、村民委员会等基层群众团体积极配合方能顺利开展，将这种考核指标纳入园区、乡镇和街道的目标考核范围，可以督促落实属地单位的地方法治建设责任，对于今后相关司法工作之开展也具有积极的引导意义。第三，结合各园区、街道和乡镇法治政府建设特点，确立不同权重、不同分值的任务考核标准。例如，X 区结合辖区内人口分布、治安状况、反恐与禁毒斗争形势的差异，制定了不同权重的法治考评分数占比。在考核总分不变（220 分）的情况下，年终绩效考核中赋予不同分数的权重占比，使得不同考核a X 区在目标考核中采取总分不变（220 分），根据辖区内各园区、乡镇和街道的实际情况和工作任务压力赋予不同的权重考核指标分数。兼顾了考核标准的统一性与考核对象的实际差异性，能够相对客观地反映出不同园区、乡镇和街道的地方法治建设情况。相关资料获取来源：Y 市 X 区目标绩效管理委员会关于下达 2020 年目标绩效综合考评指标体系的通知以及笔者 2021 年 9 月 29 日的对相关负责同志的调研访谈。89潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对权重的项目成为下一阶段此类园区、乡镇和街道党委、政府的工作重点，让年终目标绩效考核成为衡量地区法治工作的“晴雨表”，方便不同地区党委、政府及时调整不同阶段的法治建设任务。同时，X 区根据政府组成部门的职能分工不同，分别授予了不同建设主体单位若干配合任务，并根据各部门配合任务的完成情况纳入年终地方绩效考核。对区直部门的目标考核共由 4 项一级指标，71项二、三级合并指标构成。较之园区、乡镇与街道的法治考核主要以绩效加分为主所不同，对区直部门的考核则主要采取“倒扣分”制度，兼顾部分的绩效考分加分。具体法治相关的考核指标与分值权重占比如表 2 所示：表 2X 区直部门年终目标绩效考核中地方法治部分的考核指标设计一级指标二级指标三级指标分支权重（满分220分）考核单位配合工作目标依法治区2区司法局法治政府建设2区司法局“七五”普法工作2区司法局反恐怖及禁毒工作2区公安分局维护稳定、综合治理、扫黑除恶专项斗争4区委政法委信访工作1区信访局共同目标“诉源治理”工作倒扣分（每项最多 2 分）区法院行政首长出庭率和司法建议采纳率区法院公益诉讼工作区检察院社会信用体系建设区发改局社区矫正和帮教工作区司法局相关资料来源：Y 市 X 区目标绩效管理委员会关于下达 2020 年目标绩效综合考评指标体系的通知。对比表 1 与表 2 所示的各项考核内容可以发现，X 区对园区、乡镇和街道考核内容与区直部门的考核指标大致相同，但相关指标被划分成配合工作目标与共同目标。相比而言，X 区直部门年终目标绩效考核中的法治考核指标具有三种经验：其一，园区、乡镇和街道落实地方法治建设的属地责任，区直部门根据责任分工履行地方法治建设配合任务。X 区在计量考核中率先将法治建设的属地责任划分给各园区、乡镇和街道，但是又要求区直属部门履行积极的配合义务，从而既督促辖区内的园区、乡镇和街道落实法治政府建设的属地责任，又可以及时督促区直部门根据职责分工配合完成法治政府建设任务，可以防止地方法治建设中的责任推诿与部门利益制约。其二，根据区直部门所属法治政府建设的任务不同、履职责任的大小差异，制定不同的分值权重占比。其实是将定量考核的结果直接兑换量化指标，这种“量化评估”的意义是使原本主观理解的法治维度有了客观向度和真实界面，能够找出制约法治建设的短板，为及时调整地方法治建设方向提供指引a。通过使用不同权重的分值考核不同类型的责任部门，有助于寻找地方法治任务建设中的配合短板，使得各部门责任相对客观且易于分析。其三，将园区、乡镇和街道与区直部门具有同通性质的法治建设任务设定为“共同目标”，有效促进不同单位和不同责任主体之间形成法治政府的建设合力。例如，“诉源治理”工作、公益诉讼工作以及社区矫正和帮教工作原本分别隶a 张德淼、康兰平.地方法治指数的理论维度及实践走向J.理论与改革，2014（）：131-135.90潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对属于人民法院、人民检察院和司法行政机关的专项法治任务，但是此类工作任务的完成又依赖所属地域内地方党委、政府的配合，设定为年终绩效考核“共同目标”可以监督此类工作是否按期完成，计量考核的方式更能够评价此类完成的质量。（二）法治督察量化评估中定性材料的计算标准在评价一个地区法治政府建设状况时，始终存在着“定性评估”与“定量分析”的分野，“定性评估”主要是根据评价者的主观确定评价标准。当下我国各地现有的评估体系大多采用主观评估与客观评估相结合的方式a。但是无论是客观指标，抑或是主观指标都离不开定性资料的介入b，单纯的数据指标与地区法治水平关联程度尚需定性分析方可确定。根据调研获取的相关资料，X 区法治督察工作主要将定性考核的结果直接赋予对应分值，实现定性资料的量化评价。其中，法治指数的专项共由 5 项一级指标，17 项二级指标，53 项三级指标构成。主要考核指标可以归纳如下：表 3X 区法治指数中的定性考核主要标准一级指标二级指标评价方式与标准三级指标依法执政（30 分）党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责佐证资料，未落实、开展的相应扣分4 项法治建设工作机构设置日常工作情况，未明确工作机构的扣分，无专门工作人员的扣分1 项法治建设年度重点任务佐证资料、工作报告，未落实扣分3 项履行推进法治政府建设主体职责佐证资料、未及时公开和报告，相应扣分4 项依法全面履行政府职能佐证资料、日常资料督察，相应扣分4 项重大行政决策科学民主合法佐证资料、未聘用法律顾问，作用未有效发挥的相应扣分2 项行政规范性文件制定和备案检查日常工作，网络检索文件公开情况2 项严格规范公正文明执法检查执法案件卷宗、日常工作，相应的扣分4 项依法有效化解社会矛盾纠纷检查日常工作情况，未落实的相应扣分3 项司法公正（10 分）司法权规范运行佐证资料，未落实相应扣分5 项推进司法体制综合配套改革佐证资料，未落实相应扣分6 项加强司法监督日常工作情况，未落实的相应扣分2 项依法治理（30 分）防范化解重大社会风险佐证资料，未落实相应扣分3 项社会治理体系和治理能力现代化佐证资料，未落实相应扣分3 项守法普法佐证资料，未落实相应扣分4 项附加项加分项获得省部级荣誉表彰或推广法治成果可加分2 项扣分项违规违纪、重大治安案件和负面报道等扣分5 项对于定性考核标准部分，笔者主要考察的是评价方式、标准与分值换算内容。相反，具体考核项目累计53项，从二级指标中足以获取基本考核的价值取向。因此，笔者主要整理考核的一级、二级指标以及评价方式与标准。资料来源：中共 Y 市 X 区委全面依法治区委员会办公室关于印发X 区法治考核指数（试行）的通知。a 周尚君，彭浩.可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告J.法学评论，2014（2）：117-128.b 韩旭，钟凯.地方法治量化评估若干理论与实践问题研究以 S 省依法行政第三方评估为例J.河南大学学报（社会科学版），2016（2）：58-66.91潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对如表 3 所示，X 区法治指数的主要考核内容集中在依法执政、依法行政、司法公正与依法治理方面。首先，法治量化评估的分值占比充分彰显地方法治建设的主要价值取向。从分值占比的分布而言，依法执政、依法行政和依法治理三部分的分值占比最高，这也说明了法治督察数设计的主要初衷是检验地方党委和政府的主要法治化水平。对于司法公正内容的考核则主要集中于行政关负责人按规定出庭应诉、司法建议落实以及社会矫正等方面的内容a。这种法治督察的指标设计既反映了地方法治督察指标考核的主要价值取向，又可以保证法治评估中司法机关的相对“独立性”，仅纳入部分司法机关与地方党委、政府的共同法治责任计入考核指标，避免了地方法治指标考核对司法机关所带来的消极影响。其次，法治督察指标考核内容分布兼具形式法治与实质法治之要求，涉及地方法治政府建设的关键内容。从定性指标的内容来讲，主要法治指标涉及地方党委、政府内部法治运行程序。例如依法执政就包括地方党委（党组）会前讲纪学法，主要负责人年度述法考核，定期听取和研究推进法治建设工作等内容。这类法治指标可以有效监督地方党委、政府学法、遵法及守法状况，并反映地方党委、政府内部的法治建设成果。此外，法治督察还对系统外的社会经济、环境产生影响及反馈。例如，法治考核所涉及的舆情预警、重大舆情会商以及社会稳定风险评估等内容，主要用于反映地方法治建设外部实施效果。应用党委、政府内部法治考核评估与社会系统外部法治考核评估相结合的办法，可以实现对法治政府建设过程中内部制度要素之间的调整和配置b。最后，法治指标的评价主要采取佐证资料核验、日常工作检查的定性评价模式。定性考核结果直接兑换为量化分值，实现定性考核结果与定量考核分数的转换。从相关指标的评估方式而言，X 区采取资料检查与工作检查的方式评估。相比表 1、表 2 中年终绩效考核中法治部分的定量评分标准，此种评价方式具有两方面优势：一方面，将定性评价结果直接换算为定量分值权重占比，避免人为因素“打分”导致的评价结果差异，相对更具可操作性和客观性；另一方面，这类评价方式更侧重对地方法治建设的“硬件条件”评判，地方党委、政府内部组织制度的建设成果将是地方法治的重要前提。诸如主要负责人年度述法考核制度，行政机关负责人按规定出庭应诉制度，地方重大行政决策事项目录清单制度等法律制度通过地方法治“评估考核”机制的监测，其实均能够快速建立、健全地方党委、政府的法治化水平。（三）法治督察量化评估中定期督察程序X 区除采取年终目标绩效之外，还创新性地应用定期督察制度，创新性地使用多元化的法治督察方法，监督地方法治的单位主体责任和党政主要负责人的法治建设责任c。法治督察的方式主要有三类：其一是书面督察，由被督察单位对照督察内容进行全面自查，并限期提交书面报告。这类督察方式为被督察单位自觉主动接受法治督察，主要督察事项也主要依靠单位“自查自纠”。其二是实地督察，即组建专项督察组，采取听取汇报、查阅资料、开展座谈、实地走访、暗访等形式，了解被督察单位实际情况。此种督察方式可以实地评估地方法治政府建设成果，预防法治督察中的弄虚作假现象。其三是网络督察，建立法治动态监控机制，通过网络对法治日常工作进行监控，a 从司法公正的考核内容来看，主要考核的指标是司法机关与地方党委、政府具有共通性的职责。资料来源：中共 Y 市 X 区委全面依法治区委员会办公室关于印发X 区法治考核指数（试行）的通知。b 黄辉.法治评估的范畴：内涵、价值和类型J.江西社会科学，2018（4）：169-176.c 资料来源：中共 Y 市 X 区委全面依法治区委员会办公室关于印发法治督察工作实施办法的通知。92潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对对重点工作任务进行跟踪督办，定期通报工作办理和完成情况a。此类法治督察主要借助网络进行，通过网络方式及时获取民众关于地方法治建设状况的反馈与建议，检验法治建设成效。同时，在定期督察方式上又可分为全面督察与专项督察两种，前者主要是每年对辖区内地方法治建设重点工作的全面督察，后者则是根据地方党委、政府的实际完成工作任务情况，开展法治督察活动。如以 2020 年为例，X 区的法治督察工作内容如表 4 所示：表 42020 年 X 区法治督察计划清单督察项目督察类别督察内容督察对象督察方式依法防疫工作情况专项督察疫情防控期间是否依法科学有序防控，有无违法违规行为发生区级各部门、各镇街网络督察法律顾问制度落实情况专项督察党政机关、村（社区）法律顾问聘请和使用情况区级各部门、各镇街书面督察行政执法“三项制度”推行情况专项督察推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核“三项制度”情况各行政执法部门实地督察（抽查）普法依法治理工作情况综合督察“七五”普法实施情况及终期迎检准备情况区级各部门、各镇街书面督察实地督察营造法治化营商环境工作情况专项督察深化“放管服”改革，优化营商环境工作推进情况区级各部门、各镇街实地督察（暗访）其他法治建设重点工作完成情况综合督察全面依法治区、法治政府建设等年度重点工作完成情况区级各部门、各镇街书面督察（报告）2020 年 X 区已经根据法治督察计划完成相关法治督察任务。资料来源：中共 Y 市 X 区委全面依法治区委员会办公室关于印发X 区 2020 年法治督察工作方案的通知。从表 4 所示 2020 年 X 区定期法治督察的开展情况可以发现，使用法治督察制度突出的优势集中有三类：其一，法治督察制度开展定期全面督察与不定期专项督察的方式，可以有效克服法治评估中因单一维度定量评估形成“数据失真”的传统缺陷，也可避免因定性评估中书面资料检查导致法治评估逐渐陷入形式化的窠臼。综合定量评估、定性评估与专项督察的地方法治督察更能确保地方法治量化评估的真实性与客观性；其二，法治督察制度更贴近地方党委、政府的工作实际，如对依法防疫工作、营造法治化营商环境落实情况等重点执法领域和关键法治建设领域实施的法治督察活动，相比传统的法治评估方式更能检验出特定地域的地方法治状况；其三，法治督察工作还采取诸如书面督察、实地督察（抽查、暗访）等多种法治督察方式，对于检验地方法治建设成果以及发现地方法治建设中的潜藏问题与隐蔽问题更具有针对性，能够克服传统指标化法治评估体系的全面性不足b。a 相关督察方式的说明与资料来源：中共 Y 市 X 区委全面依法治区委员会办公室关于印发X 区 2021 年法治督察工作方案的通知。b 在笔者看来，传统诸如余杭区法治指数、昆明法治指数相对均未采取法治督察相似的专项制度，对一个地区法治水平的评估主要依据可以量化或能够相对转化的考核指标进行，因而可能导致因评估手段、方式的单一性导致难以全面反映地方法治建设的状况。93潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对三、功能异化：地方法治督察量化评估的问题表征如前所述，X 区的地方法治督察量化评估的试点经验主要是由年终绩效考核采用定量评估方法（考核计分），法治指数中资料与日常工作定性考核结果直接兑换指数评分，以及法治督察制度三部分所构成。虽然在指标设计方面具有一定的创新度，也取得相当的实践成效，但是依然未能克服法治评估的一些制度局限。例如，不同地方法治评估标准充斥着“法治”概念的不同理解与价值判断，尤其是“法治”的含义如同“普罗米修斯的脸，变幻着极其不同的面向”，法治在不同时期、不同阶段以及不同地域都有可能产生不同的理解。世界正义工程（WJP）最先提倡使用法治评估，其“法治”概念主要是“一项以规则为基础，四项普适性原则支撑的体系”构成，主要内容包括：政府及其官员代表的法律责任，法律的公开、明确、稳定、保障公民基本权利，法律制定与执行的公平、高效，司法官员、律师或代理人有接近正义的机会a。其后，国内颁布的“余杭法治指数”“昆明法治指数”以及本文所研究的X区地方法治督察量化评估在考核内容方面均同“世界正义工程”具有相通之处。法治作为一种地方性知识，于不同的国家和地区可能会被打上地域的“烙印”b。实际上，如何表述法治，怎么样建成法治以及怎样操作法治在不同的文化和制度背景下有着不尽相同的语式、路径和方法c。正因如此，地方法治实践的真实状况经常可能与地方法治评估的指标反馈存在一定偏差。同理，X 区实施的法治督察量化评估在实践操作中也可能因评估主体、评估方式的制度制约难以实现预期效果。甚至暴露出法治评估制度的整体异化问题。笔者在此部分将要论证的理论假设：法治评估指标的设计者对评估效果具有一种精准衡量不同地域法治水平的预期，但是受制于地方法治的各项外部环境因素，评估指标无法精确地反馈评估结果和对比不同地区法治水平，这从根本上决定了制度设计和实践运行之间发生某种程度的功能异化现象。第一，地方法治评估和法治督察标准受政府主导，呈现出政府“自我评估”的特点，相当程度上制约了评估指标权重设置的科学性、合理性。例如，余杭区、昆明市以及所调研的 X 区都主要由地方党委、政府主导设置考评指标，考评内容与权重分值占比具有鲜明的实用主义倾向，有可能导致地方法治督察的量化评估呈现相当程度的功能异化。一方面，政府及其相关部门主导的法治考核标准可能依据自身工作的实际需要，设置考核指标和分值权重占比。官方主导构建的法治工作考核体系或许更侧重于政府工作管理考核的需要，而非遵循地方法治发展的客观规律，致使地方法治建设评估结果本末倒置，呈现重点考核工作业绩的利益导向d。另一方面，官方自评的法治指数评估、法治工作年终绩效考核以及法治督察工作某种程度上可能影响评估的中立性，使得评价结果与法治建设状况存在落差，可能缺乏普遍的公信力。尽管可能存在“第三方”中立机构参与考核评估，但是参与的深度与广度仍然十分有限。第二，地方法治督察量化评估主要采取“自上而下”与多部门分工写作的考核模式，导致不同政府部门的组织利益博弈干扰法治督察的量化评估，可能使评估结果异化为组织利益的博弈结果。从法治督察量化评估的主体来讲，X区经验同此前发布的昆明、余杭法治评估类似，均采取“自a 孟涛.法治的测量：世界正义工程法治指数研究J.政治与法律，2015（5）：15-25.b 韩旭，钟凯.地方法治量化评估若干理论与实践问题研究以 S 省依法行政第三方评估为例J.河南大学学报（社会科学版），2016（2）：58-66.c 夏勇.法治是什么？渊源、规训与价值J.中国社会科学，1999（4）：141-142.d 付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析J.中国社会科学，2014（11）：123-143.94潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对上而下”的评估方式，即下属乡镇、街道是资料搜集以及被督察、考核的主体，上级对应的政府职能部门成为督察、考评的主体。较大差异是根据法治政府建设分工的差别，赋予各类职能部门以对应的法治督察任务（如表 1，表 2）。然而，这种“自上而下”以及部门分工负责的法治督察量化评估方式可能造成两类负面后果：一方面，地方法治政府建设中被督察对象主要是园区、乡镇、街道等下属单位，法治督察与法治政府建设评估的结果极易成为工作成绩奖惩制度的评判标准，所以，地方法治评估往往对政府部门及其下辖单位带来“无形压力”。甚至由于上级部门的督察与评估结果关系组织集体以及个人利益，容易滋生下级组织负责人通过多种渠道与方式制约法治督察与法治评估的顺利展开a。例如，X 区法治指数的评价方式主要是依据日常工作人员配置情况和查阅佐证资料进行，此种办法虽然可以弥补完全量化考核的弊端，但是对佐证资料与机构运行情况的考核可能异化为“为应对检查，突击弥补佐证资料”的做法，这不仅背离法治评估的初衷，而且有可能变相增加考核对象的工作负担和额外工作压力，逐渐沦为日常工作的一项“累赘”。另一方面，多部门联合参与督察与评估，反而容易造成法治督察与评估过程的多方组织博弈。法治督察与法治评估的过程其实可以被解释成一种组织行为，这种行动总是围绕各组织的目标与价值偏好展开。不过，局部地区法治政府建设资源相对有限，根据职责分工负责的法治督察与评估可能沦为按照部门力量展开的讨价还价过程。最终，法治督察与评估成为组织利益的角斗场，能否实现理性目标却不得而知b。例如，X区法治建设督察与评估的责任主体包括区公安、司法部门，区委政法委以及检法机关等，实际上不同职能机关的组织利益取向势必渗透入法治督察与评估过程，可能造成评价结果异化为组织利益的分配结果。第三，法治督察与法治评估可能异化为对地方政府法治外部硬件成果的评价。这种量化评估更关注法治基础中“硬件”条件的建设，相当程度上忽视法治建设的实质内涵，对地方法治建设的自身价值缺乏应有的重视c。例如，X 区法治督察量化评估中有关资料佐证的事项主要针对地方法治的形式要件，督察活动的开展也主要围绕法律顾问聘用、违法违纪事项以及重点法治工作完成情况等形式化的事项。始终未能超脱定性评估方法的内在局限，在评估内容形式化的同时，更把评估内容放置在区直政府部门、园区、乡镇和街道的相关工作上，没有体现法治督察与评估同社会环境、地区经济发展相关性。尤其是对于法治评估的相关机制构建，可以是自内向外的全时段、整体性评估，而不应当采取一种具有分时、分段特征的定期考核或年终考核举措。如此，容易导致法治督察沦为一种形式主义的监督运动，失去预期的法治建设督察功能。第四，地方法治量化评估的考核项目主要逐步异化为重点评价政府法治建设中的举措和任务完成情况，不同程度地忽视了法治政府建设的社会效果反馈。X区法治督察量化评估中“定量考核”与“定性考核”之标准主要考核政府相关部门、园区、街道和乡镇正进行的工作和已经完成的法治任务，而没有对工作效果予以专项评估。并且主要指标设计往往将“法治”概念与依法行政、公正司法的内容实质化等同，致使地方法治“评估考核”机制难以对法治状况予以精准的测量。事实上，地方法治建设的内涵是社会（包括官方与民间）是否接纳法治，尊崇法治的基本价值。a 万方亮.有限理性视角下法治评估的模式重构及逻辑遵循J.行政法学研究，2020（4）：145-160.b 周雪光.组织社会学十讲M，北京：社会科学文献出版社，2003：298.c 朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析 J.政治与法律，2011（1）：141-155.95潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对法治的最终目的是实现法治的秩序，评估的意义恰恰是评估法治秩序的效果。因此，任何一项地方法治评估都不应当刻意回避法治的实施效果，忽视社会公众对法治评估的有效参与。四、体系应对：未来法治督察量化评估的功能回归及优化进路X 区地方法治督察量化评估所采用的年终绩效考核、法治评估指数以及法治督察制度作为一种实践类型，法律督察量化方法的固有局限促使其对地方法治建设的精准量化可能逐步陷入“柏油效应”之内，具体表现是地方法治越是强调量化评估的改革，则反而更难以实现地方法治的精准评价。对此，未来法治督察与法治评估需要适时通过功能回归来实现纠偏，并且实现相关举措的制度创新和完善。（一）地方法治督察量化评估的功能回归如前所述，法治督察量化评估的主要任务是使用一套定性与定量结合的评价标准来衡量地方政府法治建设状况。法治现象作为社会现象的一种，法治其实也具有量的属性，可以从量的角度进行观察a。使用法律量化方法可以将复杂的地方法治建设成果通过数据化的形式呈现出来b。对比之前的“余杭法治指数”与“昆明法治指数”的相关经验，结合 X 区实施的法治督察与法治评估经验。笔者发现，无论是当前正在逐步推进的法治政府建设的法治工作，抑或是我国已有的法治评估经验。这类法治督察量化评估方法的理性功能具备两方面特征：一方面，法治督察的量化评估应从法治目标考核导向转向法治问题反馈导向。主要功能聚焦于反映地方法治政府建设的问题，而不应成为衡量不同地域法治水平的直接依据。从实践经验的对比来看，我国多个地区都曾经发布或者试图发布地方法治指数，各地在指标设计，内容权重方面虽然不尽相同。但是不同地域的法治建设阶段具有差异化特点，反映了不同地区其实需要不同类型的法治评估方案。例如，X 区的地方法治“评估考核”机制的建构或许曾经借鉴过“昆明法治指数”“余杭法治指数”的通行做法，但是其在评估方法上（主要是法治督察制度）亦有较大程度的创新。单一型的量化的指标很难充分衡量法治工作的内容，假如引进一些定性评估标准，通过不同年份评估结果的对比或许可以客观反映法治建设的“硬件成果”。不过，地方法治督察与法治评估真正的作用并非是承担不同地区的法治对比功能，一旦将法治评估视为“法治GDP”，便如部分学者与改革实践者所论称的：“应当允许并鼓励法治在区域间的良性竞争，对国家和地区的法治建设起到加速和推动效果c。尽管前述观点可能更符合经济学领域内“县域竞争”假说的内在逻辑和主要论断d。但是此类观点可能是对法治督察量化评估功能定位的整体性误读。换言之，将法治督察量化评估结果同地方政府的区域竞争相关联，便可能不同程度地产生法治督察的功能异化现象，失去法治督察与法治评估的中立性、客观性。是故，地方政府的法治督察与法治评估其实不应如同“法治 GDP”一般衡量不同地域的法治水平，而仅适宜成为法治问题的“晴雨表”，监测同一地区一段时间内地方法治的建设新现象与新问题。a 左卫民.法学实证研究的价值与未来发展J.法学研究，2013（6）：12-14.b 左卫民.中国计算法学的未来：审思与前瞻J.清华法学，2022（3）：203-205.c 钱弘道，等.法治评估及其中国应用J.中国社会科学，2012（4）：155160.d“县际竞争”假说最早由张五常提出，其含义是以县为单位参与市场相互竞争，该假说可以作为解释中国创造经济奇迹的原因。参见张五常.中国的经济制度M.北京：中信出版社，2009：24-28.96潘鑫，周云：地方法治督察的量化评估：功能异化与体系应对另一方面，法治督察的量化评估应具备对地方法治的自查与纠错功能。法治督察与法治评估的真正作用在于自查、自纠法治政府建设的成效，根据督察与评估结果为下一阶段的法治政府建设提供指引。如前所述，在法治督察与法治评估的地方实践中，地方政府的法治建设效果被划分为依法执政、依法行政、司法公正以及依法治理方面的内容（如表2、表3）。这促使抽象、笼统的法治概念，在督察评估的标准中逐步清晰a。通过具象化的法治指标反映在定性与定量的评价体系之内，便可以衡量一个地区发展的状况，及时纠正、调整法治政府建设的方向。如 X 区在不同园区、乡镇和街道的督察与评估中，根据不同单位法治政府建设的所处阶段，以及相关法治建设的矛盾点、问题点，将赋予督察指标中不同的权重指数。据此，差异化的权重有助于激励下属单位、组织更好地调整地方法治建设的方向，有效纠正法治建设中的错误倾向，实现法治建设进程中的自查自纠。概言之，对待地方法治建设中所实施的法治督察量化评估机制，不应当存有过高的功能期待。地方法治的督察与评估方式虽然采用的定性与定量的多元方式，可以克服既有法治评估结果的一些缺憾，但是因制度视角、方法与材料的因素制约，其仅宜作为诊断地方法治问题的“晴雨表”，及时反馈法治建设的困境与问题。发挥督察与评估举措的自查自纠功能，及时调整法治政府的相关建设举措，更好地服务于地方法治建设目标。（二）地方法治督察量化评估的优化进路结合 X 区法治督察量化评估的共性特点以及地方法治督察与法治评估的共性问题，笔者认为，当下建构和完善地方法治督察与法治评估机制之时，还需要着重从如下方面进行：第一，准确理解法治督察机制的功能与地位，充分发挥法治督察与评估机制的正向反馈功能。法治评估应是地方法治之“晴雨表”，地方法治建设是在维护国家法治统一前提下所实施的地方化法治实践。法治评估以反馈地方法治建设状况为首要目标，而非以衡量不同地区“法治 GDP”为目的。法治评估指标设计需要呈现“法治”概念的关键要素，即便法治评估具有地方化差异，但是也集中于对政府权力限制、法治的形式要件以及依法治理三方面内容b。在测量的维度上，法治评估指标可以适当吸收地区经济、社会结构的关键要素，促使量化评估成为一种地方法治况状的评估与反馈机制，而非作为衡量政府工作业绩的绩效指标，应逐步剥离法治督察量化评估结果与政府工作业绩利益之间的利益关联，使法治评估机制功能定位符合法治评估的理论预期，避免其陷入极端工具主义的误区。第二，法治评估理应兼顾形式法治与实质法治之内容，破除单一维度数字化考核指标评比。法治督察量化评估中的形式正义表现为侧重评估地方法治建设的“硬件条件”。例如，主要党政负责人学法、用法和守法的情况，政府法律顾问配置状况都是在法治建设初级阶段所必备的“硬件条件”，亦是实现实质法治要求的前提条件，但是硬件指标尚且不足以替代地方法治的实质性内容。是故，地方法治督察虽然可以使用书面材料定期督察的方法对前述法治建设的佐证资料予以查阅与评估。但是法治督察与法治评估更应强调地方法治的实质内涵，宜将法治的价值与精神内化为法治考核指标，法治的基本内涵是使国家权力受到制约以及保障公民相应的权利与救济。因此，实质法治要求评估机制宜采取“定量评估”与“定性评估”相结合方式，克服“数目字”a 王利军.论法治评估功能的定位J.法学杂志，2019（6）：48-54.b 布雷恩Z塔玛纳哈.论法治历史、政治和理论M.武汉：