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“十二五”中国邮政监管体系建设思绪和任务
《中国邮政市场监管研究》课题组
邮政业是国家关键社会公用事业，邮政网络是国家关键通信基础设施。长久以来，中国邮政实施政企合一管理体制和运行机制。7月，开启了以政企分开为关键邮政体制改革，在国家层面重新组建国家邮政局，负担邮政监管责任，邮政监管机制发生重大改变。现在，邮政企业市场化运作深入发展，邮政普遍服务提供激励显著弱化；快递企业发展快速，但也存在市场无序竞争和服务质量缺乏确保等问题，健全邮政监管体系十分关键和迫切。
一、中国邮政体制改革历程
改革开放以来，中国邮政体制改革能够大致划分为三个阶段：
第一阶段（1978年至1998年）：邮电合一时期
1978年，根据邮政通信生产“全程全网，集中统一”特点，重新恢复了文革期间被破坏邮政生产管理秩序，实施邮电部对全国邮电实施统一管理，省、市、区邮电管理局实施以邮电部为主和省、市、区双重领导体制。这一时期中国实施邮电政企合一管理体制，邮政业务亏损由电信业务盈利填补。伴随国家经济体制改革推进，邮电部门改革也逐步深入，改革关键方法包含：实施优惠扶持政策，“以邮养邮”；邮政企业内部经营机制改革，相继推行了经济核实制和企业承包经营责任制；推行作业体制改革，优化生产力布局，推行邮区中心局体制；探索邮政政企关系改革。
第二阶段（1998年至）：邮电分营时期
1997年1月，邮电部做出在全国实施邮电分营决议，邮电部决定在重庆和海南试点基础上，1998年在全国推行邮电分营。1998年3月，在原邮电部和电子工业部荃础上组建信息产业部，在信息产业部管理下，成立国家邮政局。1998年年底，全行业邮电分营工作基础完成，各省、区、市均成立了各级邮政局。尽管这一时期实现了邮电分营，但并没有改变邮政政企合一经营管理体制。国家邮政局集邮政政府行业管理机构、邮政服务企业、邮政监管机构和邮政国有资产出资人等多个身份于一身。这一时期改革方法关键包含：深化邮区中心局体制改革；改组邮政专业企业，逐步建立了储汇、速递、报刊、广告、邮购等几大专业经营管理体系；推行以收支差额包干为关键内容经济责任制。
第三阶段（至今）：邮政政企分开改革
邮电分营后，邮政政企合一反而有所强化，普遍服务业务和竞争性业务混业经营造成交叉补助严重且影响邮政市场公平竞争，邮政企业经营效率较低、缺乏活力和竞争力。在这种背景下，7月20日国务院经过了《邮政体制改革方案》。邮政体制改革关键内容是：“一分开、两改革、四项方法”。“一分开”指邮政领域内政企分开，重新组建国家邮政局和中国邮政集团企业。“两改革”则包含改革邮政主业，改革邮政储蓄。根据改革思绪成立中国邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营，由中国邮政集团企业控股。“四项方法”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。1月29日新组建国家邮政局和中国邮政集团正式成立。现在，中国邮政集团企业由财政部推行国有资产出资人职责。
二、国外邮政监管实践及启示
邮政含有通政、通民和通商作用，在很长时期内世界各国全部采取了政企合一经营管理体制。自20世纪70年代起，伴伴随国有企业民营化改革浪潮，英国、德国、法国等国家开始实施以修改邮政法、政企分开、建立监管机构、推进市场开放和实施股份制等为关键内容邮政改革。尤其是，20世纪90年代后，电信和互联网技术飞速发展和普及，给邮政服务需求和业务结构带来重大影响，深入推进了邮政企业化改革和市场开放。
（一）监管机构设置
各国邮政监管机构设置关键有两种模式：政监分离和政监合一。英国、美国采取了政监分离模式，德国、日本、俄罗斯等邮政监管机构设置则采取政监合一形式。英国邮政服务监管委员会是依法成立独立邮政行业监管机构，其首要职责是经过引入有效竞争机制，确保邮政普遍服务顺利实施，促进提升英国邮政用户利益。除邮政服务监管委员会外，英国还依据《邮政服务法》要求成立了“邮政用户理事会”，成为独立社会监督机构。理事会以保护用户权益为出发点，负责邮政质量和价格监测和调查，处理相关邮政方面投诉。邮政服务监管委员会对企业监管关键采取被动监管方法。日常监测、调查工作关键由邮政用户理事会来负担，邮政服务监管委员会依据用户或用户理事会反应情况进行关键调查并依法实施处罚。邮政服务监管委员会和邮政用户理事会关键领导任命，由贸易和工业部部长最终确定并任命。
从实践看，各国邮政监管机构关键职责均包含了维护邮政市场秩序、保障普遍服务、保护通信秘密、保障通信安全、管理邮政资费、监督邮政服务质量等内容。但各国监管机构侧关键有所差异，如德国和俄罗斯邮政监管强调对邮政专营权保护，俄罗斯和印度邮政监管机构职能还包含“确保邮政全网业绩”和“促进邮政业务发展”，美、英、德等国邮政监管则比较强调促进公平竞争。
（二）邮政专营
世界上除部分国家外，绝大多数国家全部实施邮政专营制度，但专营范围不完全相同。从国外经验看，对邮政专营权保护通常分为三种：一是重量限制保护。部分国家政府要求，非邮政企业同邮政企业竞争，只能经营法律、法规明确要求放开那部分业务，其范围以邮件重量为标准进行划分。欧洲国家立法基础上采取这一方法。美国设定重量界限是200克，欧盟为350克。二是资费限制保护。不少国家政府以法律形式要求非邮政企业进入邮政通信领域，必需以高于邮政企业经营该项业务基础资费若干倍价格从事经营，不然视为违法并进行查处。亚太国家大多采取此法，如澳大利亚政府要求非邮政企业收寄信函业务最低收费标准为邮政企业4倍（同时重量限制标准定为250克）。北美加拿大也采取此法，非邮政企业收费标准为邮政企业３倍。三是投递限制保护。美国政府不仅要求信函由邮政专营，还深入要求每家每户前信箱为邮局专用，其它非邮政企业不得将信或其它物品投入信箱，不然视为违法。
（三）邮政普遍服务
邮政普遍服务监管是邮政监管关键内容，各国全部明确要求了普遍服务业务类型、服务范围、服务质量标准、资费标准等。普遍服务监管关键问题在于普遍服务保障机制建立和完善。
意大利《邮政法（1999年）》要求：邮政监管机构尤其要做到确定普遍服务义务，建立和普遍服务相关质量标准和定时检验体制，确保普遍服务提供者能遵守要求标准、推行共同要求义务，确保在普遍服务管理中向用户提供普遍服务相关信息，尤其是服务通常条件、价格和质量标准，参与资费结构制订，并给出价格调整方法定义。欧盟邮政指令（1997年）和修订案要求了普遍服务最低要求，从普遍服务范围、投递要求、服务网点条件、服务质量和投诉和赔偿程序进行监管。俄罗斯联邦《邮政通信法（1999年）》要求：负责监督邮政领域工作联邦政权实施机构在邮政领域实施统一国家政策并对邮政经营者行使总体协调管理权。在俄罗斯联邦境内、全部邮政用户有平等使用邮政所提供服务权利，邮政经营者要确保提供邮政业务应有质量，邮政普遍服务业务资费由国家调控。
（四）邮政资费监管
各国邮政资费监管关键在于对普遍服务资费控制和对占主导地位企业调整资费行为控制。在发达国家，除普遍服务业务外，对于其它业务资费基础不做严格控制，在定价方面给予企业更大自由度。比如美国许可美国邮政依据需要随时改变产品价格，但市场主导产品资费变更率不能超出通货膨胀上限。美国邮政资费监管采取价格上限法。
（五）邮政通信安全
美国邮政安全关键由美国邮政局下美国邮政检验局负责。美国邮政检验局使命是保护美国邮政服务，确保国家邮件系统安全，并确保邮件公共信任。德国和英国没有设置专门邮政安全机构，但经过对邮件处理步骤要求来保障通信安全。比如，德国邮政企业专门设置了出口邮件分拣中心和进口邮件分拣中心，便于进出口邮件传输和监管，从而确保国家信息安全。英国对邮政通信和国家信息安全保障经过许可证制度实施，将邮件安全条款写入颁发给运行商许可证之中，以法律形式强制实施，具体内容包含人员雇用和培训要求、企业在邮政安全方面方法要求、信息提供和汇报要求和程序、对代理商分销商要求和对相关违规行为处罚等。
（六）启示和借鉴
从各国邮政监管体系发展实践看，有以下部分规律性作法：一是完善邮政法律法规体系是有效监管前提基础。大部分国家邮政体制改革全部以修改邮政法为先导，依法对邮政企业重组和组建邮政监管机构，而且结合邮政改革和发展实际立即调整修订邮政法。二是保障普遍服务是各国邮政监管关键。从国际经验看，在加强对邮政企业普遍服务能力、水平及资费监管同时，必需建立对应运行亏损补助、普遍服务基金等保障机制。三是缩小邮政专营是普遍趋势。英国、德国等很多国家已经完全放开邮政专营。但从国外实践看，放开专营是一个渐进过程，需要和该国邮政企业竞争力水平相适应。四是强化社会监管力量。类似英国“邮政用户理事会”这么独立第三方监管机构参与邮政监管，有利于协调监管机构、政府、企业和用户之间关系，提升监管效力并促进监管公平、公正、公开和透明。
三、中国邮政监管体系建设现实状况及问题
（一）发展现实状况
10月1日，修订后《邮政法》颁布实施，明确给予了邮政管理部门邮政监管法定职责。在此基础上，邮政管理部门相继出台了《邮政普遍服务监督管理措施》、《邮政普遍服务标准》、《快递业务经营许可管理措施》、《快递市场管理措施》、《住宅信报箱》国家标准、《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理要求》、《邮政企业停止办理或限制办理邮政普遍服务和特殊服务业务管理要求》等规章制度，邮政监管法律法规体系框架基础建立。
中国邮政监管内容关键包含：普遍服务、邮政专营、快递市场、邮政资费、邮政服务质量、通信安全监管和特殊服务监管等，邮政监管关键是普遍服务、专营服务和快递市场。国家邮政局成立以来，一直坚持将邮政监管作为工作关键，切实推行监管职责，综合运使用方法律、经济和必需行政手段，主动推进“政府监管、社会监督、企业自律”监管体系建设。
多年来，国家邮政局和各省（区、市）局根据《邮政法》和新“三定”要求职责，采取多个形式，不停强化邮政服务设施、邮政营业服务、邮政投递服务、邮件安全和查询赔偿、邮政资费等方面监督检验，开展信函全程时限监测和邮政窗口服务和用户满意度专题调查。研究编制《邮政普遍服务年度监管汇报》。，全国邮政普遍服务监督人员共开展邮政普遍服务监督检验3843人次，包含市县总数1226个；检验邮政服务网点3348处，和邮政企业交换意见1559次，向邮政企业填发《邮政普遍服务意见书》160份。，全国邮政普遍服务满意度为78.05分，其中：个人用户满意度78.31分，城市单位用户满意度77.46分。在个人用户满意度中，城市个人用户满意度76.79分，农村个人用户满意度79.55分。消费者邮政营业窗口服务总体评价良好率达成78.7%。[1]中国对快递业务市场实施市场准入制度，初步建立了快递市场准入标准、服务监督机制和市场退出机制。现在，取得快递业务经营许可法人企业超出5000家。
社会监督体系不停完善。截至底，国家邮政局共聘用邮政特邀监督员2386人，覆盖全国342个地市、1332个县，地市覆盖率达成100%，县市覆盖率达64.7％。[2]建立健全社会监督管理制度，加强特邀监督员定时培训，完善管理和考评措施。制订实施了《社会监督邮政业务服务质量评价指标体系》，推进邮政普遍服务社会监督规范化、制度化。，全国特邀监督员共进行社会监督38285人次，监督邮政服务网点总数38349处，反馈监督检验汇报书40020份，反应问题13026条，提出提议2896条。[3]设置了国家邮政局“12305”申诉处理中心和各省（自治区、直辖市）邮政管理局申诉中心，开通消费者申诉专用网站，完善社会监督渠道。
（二）关键问题
邮政体制改革还未到位，邮政监管体系建设刚刚开启，监管能力和手段还不能完全适应改革后强化邮政监管需要。关键表现在：
一是监管法规体系有待健全。尽管新颁布了《邮政法》，也出台了针对邮政普遍服务和快递市场监管规章和标准，但新《邮政法实施细则》还未颁布，新旧法规之间衔接存在缺点，影响了相关要求落实，尤其在邮政专营业务范围、邮政普遍服务业务和竞争性业务应该分业经营、邮政普遍服务基金等方面缺乏可操作性监管要求。
二是监管能力有待加强。邮政监管组织体系还有待健全，尤其是，省以下监管力量较为微弱，部分市、县由邮政企业代行邮政管理职责，造成部分地域存在监管盲点。邮政管理部门还缺乏有效开展监管基础条件和手段，相关统计信息报送体系和监管信息平台还有待加强，监管方法还有待创新。尤其是，在现有体制下，对负担普遍服务垄断企业监管方法和手段还在探索实践和缺乏经验。因为缺乏有效“人、财、物”支撑，“一对一”邮政普遍服务监管难度较大，影响了监管效果。
三是快递市场监管有待规范。首先，邮政专营范围未明确。尽管《邮政法》要求了：国务院要求范围内信件寄递业务，由邮政企业专营。但至今未出台邮政专营范围。首先，邮政企业有可能经过不合适地扩大专营业务范围，妨碍竞争性业务市场竞争秩序。其次造成对非邮政企业从事信件快递业务监管困难。其次，快递准入监管范围需要深入明晰。《邮政法》和《快递市场管理措施》对“快递”服务定义全部较为宽泛，轻易扩大至部分不从事通信业务物流企业。在实际中，非邮政寄递企业业务范围也往往很宽泛，可能包含物品快递、文件资料快递、中国快递、国际快递等内容，对快递企业识别和监管难度较大。
四是普遍服务保障机制不到位。现在，普遍服务政策性亏损补助还未建立规范赔偿机制，邮政普遍服务基金还未建立。邮政普遍服务赔偿不到位，将深入减弱邮政企业不停改善普遍服务能力和连续提升服务水平主动性，加大邮政普遍服务监管难度。
四、健全邮政监管体系对策方法
（一）完善邮政监管法规体系
研究制订《邮政法实施细则》、《邮政企业专营业务范围要求》、《邮政普遍服务规范》、《边远地域邮政普遍服务标准》、《信报箱管理措施》、《无着邮件管理措施》，适时修订《邮政普遍服务标准》、《邮政普遍服务监督管理措施》、《快递市场管理措施》等规章。
（二）强化邮政监管能力建设
完善邮政普遍服务监管组织体系，关键加强省以下邮政监管机构力量，适时扩大地市级邮政监管派出机构设置范围，主动争取增加扩大地方监管机构人员编制。强化邮政普遍服务监督管理，加强和规范邮政普遍服务监督检验。建立健全邮政企业普遍服务提供情况定时信息报送和重大事项汇报制度，加大普遍服务监管社会公告公告和信息披露广度和深度，完善邮政普遍服务年度监管汇报制度。研究建立邮政普遍服务综合评定制度。对邮政普遍服务质量和服务水平、基础设施建设资金使用效果、财政补助资金使用情况等进行量化综合考评评定。完善快递经营许可制度，严格规范快递员工资格认证，规范市场主体行为。开展快递服务质量评价，构建分级分类快递市场管理体系。监督快递企业落实寄递物品安全责任制，保障寄递渠道安全。构建邮政行业综合运行监督管理信息平台，提升监管效率。
（三）健全社会监督体系
加强邮政特邀监督员力量建设，深入优化和调整邮政社会监督员队伍，完善监督员管理及考评措施。完善邮政普遍服务满意度和需求调查制度，扩大社会公众对邮政普遍服务关注度和参与度。
（四）完善邮政专营制度
结合中国经济社会发展阶段、邮政行业发展水平和普遍服务赔偿机制到位情况，适时制订和调整邮政专营范围。加强邮政专营监管，维护邮政专营制度权威性和严厉性。
课题组组员：史立新、黄云鹏、于娟、李鸿博
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