PPP综合项目监管研究应用报告.doc

PPP项目监管研究

一、 PPP项目监管必需性
多年来，PPP模式在中国基础设施和公共服务领域中利用越来越广泛。首先，PPP模式能够很好地处理政府在经济和社会发展过程中面临财政建设资金短缺和管理效率低下问题；其次，政府假如不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效监督和管理，很轻易出现多种矛盾和利益冲突。所以，在PPP项目中引入监管含有必需性。
（1）处理社会资本和政府之间矛盾
PPP模式中，政府和社会资本共同组建项目企业负责项目标设计、勘测、融资、建设、运行和管理。从政府角度来看，社会资本在项目建设、运行过程中拥有更多和项目相关信息，轻易造成道德风险。建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成本；运行期，出于本身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利润，降低项目分红或是要求更多补助；国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有资产，损害国家利益。从社会资本角度来看，政府处于强势地位，在项目实施过程中拒绝推行承诺或是临时修改实施方案和协议事项屡见不鲜，最终造成社会资本投资亏损。由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方利益尤为关键。
（2） 处理社会资本和公众之间矛盾
政府经过PPP模式引入社会资本即使能够增加供给、优化风险、提升公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业自然垄断特征、特许经营权排她性和资源稀缺性，无法规避垄断低效性，无法规避因垄断低效性带来公共福利降低和公众负担加重。在医疗养老行业，因为资源缺乏，轻易造成服务行业收费较高，成为一般老百姓眼中奢饰品。在自来水行业中，因为水价受限，自来水厂会经过压缩成本，满足本身利益，而忽略水质和公众饮水安全。政府出于实现公众利益和社会效益最大化目标，必需对PPP项目参与主体和参与单位进行监管。
二、 PPP模式下政府监管现实状况及国外经验借鉴
（一） PPP模式下项目监管现实状况
PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管 、社会监管等多个形式。因为缺乏公众和政府之间互通平台，社会监管形同虚设；基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质性作用；司法监管存在滞后性；现阶段，中国PPP监管关键依靠政府行政监管。
在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。国务院发展改革、财政、国土、环境保护、住房城镇建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等相关部门根据各自职责，负责相关领域基础设施和公共服务行业特许经营规章、政策制订和监督管理工作。
1． 政府监管角色定位不清楚，缺乏组织协调性
PPP模式下，项目监管包含到政府部门较多，各部门监管角色定位不清楚、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。比如，在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头，市住建局作为项目实施机构，市环境保护局作为政府出资代表负责出资。在谈判过程中，住建局和投资人确定股权百分比后，环境保护局和住建局意见相左，不愿按约定推行出资义务，致使和投资人要重新进行谈判，影响PPP项目标总体进展和进度安排。
另外，因为PPP项目全生命周期长、步骤复杂、参与主体多，假如没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政部门和行业主管可能不愿意过多参与到PPP项目中来。某县财政部门牵头推进PPP项目，并组织行业主管部门一起参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，因为行业主管部门对PPP不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示对项目中方案不认可，不愿意负担相关责任。由此看来，建立PPP项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为关键，通常由市长（县长）和行业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其它相关部门对项目进行监督管理。
2． 监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识
中国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。现阶段大多数PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管关键大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运行缺乏有效监管。发改财政等相关行政部门为加紧PPP工作有效推进，公布多项指导意见和管理措施，而各地市、县政府因为急于推进项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质性作用。一些地域市、县政府为取得财政奖励资金，盲目推广PPP项目，项目标物有所值和财政承受能力评审工作流于形式，造成部分非PPP项目鱼目混珠。某市将很多没有经营性质公益性项目包装成PPP项目，市财政部门和行业主管部门缺乏对项目标监管意识，在项目识别阶段没有认真开展物有所值和财政承受能力评审工作。
3． 缺乏有效监管机制和监管方法
在现阶段PPP项目推进和实施过程中，项目准入监管借鉴了国外常见物有所值比较法和竞争性招投标法，但在后期建设、运行和移交阶段缺乏具体监管机制和方法。如在医疗养老行业，因为缺乏适适用于PPP模式下绩效考评机制和定价机制，致使监管部门不知道该以何种方法、根据何种程序对项目服务水平和收费价格进行监督管理。尤其是在价格监管方面，原有成本导向法轻易造成垄断暴利现象，不适适用于PPP模式下定价规则，社会资本因为制订过高收费价格不被公众接收，政府夹在社会资本和公众之间之间，处于尴尬局面，最终以社会资本放弃项目经营权结束合作。所以，需要建立合理价格监管机制，来规避因定价过高而产生暴利，和确保投资者合理收益，达成权衡公众利益和投资人利益目标。
4． 监管法律法规建设滞后
现在，因为PPP项目在中国尚处于试行阶段，在法律层面没有系统、完善立法对PPP项目标全生命周期取得进行规范和指导，而现阶段所包含PPP相关法律较为分散且不含有针对性，如《招投标法》、《协议法》、《建筑法》等，在PPP项目具体实施操作和监督管理方面缺乏有力依据。
相比较而言，PPP模式应用较成熟国家，如英美、日本、新加坡、韩国等，在PPP立法和相关行业法律制订方面做得很好。韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》。1997年因亚洲金融风波原因，致使政府资金急剧降低，投资能力下降，PPP法案被重新修订并更名为《基础设施公私伙伴关系法》，法案废除部分对私人资本限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大作用。韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》。
5． 监管机构不独立
中国现有监管机构人员组成、机构设置和权力起源全部是由政府来决定而不是经过专门法律来要求、独立机构来实施，使得现有监管机构不能独立行使监管权。监管机构在制订监管规则和规则实施方面全部拥有较大自由裁量权，轻易造成监管缺乏公平和效率。某市政府经过引入社会资本方法共同建设市级文化艺术馆，因为公开招标条件设置苛刻和不公平，造成两次公开招标失败，最终经过竞争性磋商方法引入一家事先沟通好承建单位作为投资方。
另外，政府部门作为PPP项目中参与者，和社会资本处于相同地位，理应接收监管。假如监管机构不含有独立性，政府部门在PPP中即是参赛者，又是裁判员，会使社会资本处于不利地位。在一些PPP项目中，政府授权地方城投企业作为项目出资方参与项目运作，同时城投方又作为项目实施机构负责项目监管和绩效考评工作，缺乏独立性。
6． 监管队伍整体素质不高
因为PPP项目项目生命周期长，操作步骤复杂，项目建设和运行管理中参与主体多、组织关系复杂，要求监管人员熟悉PPP项目相关操作步骤和政策法规。其次，不一样类型项目在技术经济上各有特点，从计划、投资、建设到运行整个过程包含到问题庞杂，不仅有专业技术问题，还有法律、管理、审计、财务等各个方面问题，所以需要一支既知道协议法规，又知道项目投资、项目管理及风险管理等各方面基础专业知识和技能高素质人才，这么才能对PPP项目在建设运行中进行全方位有效监管。
（二） 国外公用事业监管经验借鉴和启示
1． 国外公用事业监管经验借鉴
自20世纪70年代以来，很多发达国家在城市公共事业中引入市场机制，政府监管范围由传统资格审查、数量限制、许可证等限制性进入方法，转变为经过特许经营协议进行监管方法，并重视引入市场竞争主动作用。
（1）英国监管模式
英国公用事业管理体制改革包含在民营化改革进程中，关键包含完善法律、建立独立监管机构、引入市场竞争。
①健全法律法规。为明确改革法律依据和实施程序，采取立法先行策略。英国政府于1989年颁布了《自来水法》，许可10个地域自来水企业民营化，授予自来水企业特许经营权，并对自来水生产和运行进行管制；1989年颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和生产企业。这些法律制订为不一样产业政府监管体制改革提供了法律依据。
②实施独立政府管制机构。采取垂直监管模式，设置了统一全国性监管机构，并在各地各个产业全部设置了分支管制机构，由负责各产业国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品价格、质量和投资等行为法定权利。如英国城市水务行业服务监管基础架构是将环境、经济和社会和饮用水质量三个方面监管职能分别纳入三个独立监管部门，并统一于英国政府环境部。其中，水务办公室关键职能是经济和社会方面监督；饮用水监督委员会是饮用水水质监管单位；环境监管局具体负责环境保护方面监督。它们和环境部权力划分通常为：环境部任命各独立部门总监，制订具体监管改革方法，设计监管改革方案；独立部门则负责实施政策、监督市场、提出提议和处理具体监管事务等。
③实施有效竞争和最高限价监管政策。在管制方法上，相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段，以最大程度地在这些产业内引入竞争。依据通货膨胀率和企业生产效率增加率，确定最高限价，企业在不超出要求最高限价前提下追求利润最大化，这么就能使企业经过竞争和不停提升生产效率来取得较多利润。
（2）美国监管模式
从20世纪70年代开始到90年代，美国联邦政府有步骤地放松经济监管，尤其是对电力、天然气等公用事业放松了对价格、市场准入和许可经营方面限制，开放市场，引入竞争机制。
①独立行政机构。独立监管机构是美国产业监管机构采取方法。独立监管机构通常由5-7名委员组成，委员必需来自不一样党派，通常是该领域教授熟悉对应领域专门知识，而且独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权。
②监管以法律为依据。美国一直坚持监管标准中立、程序公开标准，制订了完善法律法规体系，使整个管制改革过程有法可依。如在美国能源监管机构设置、职能和监管执法范围确实定、监管方法等方面全部是依据法律法规确立。对企业经营条件和违规行为全部有明确要求和限制，从而在法律制度保障下规范了市场和行业秩序。
③管制实施。管制改革推进以法律为基础，实施促进竞争监管政策。对于非自然垄断行业，激励竞争，促进企业降低成本、提升生产效率，如1980年首先在铁路和航空业推行改革，国会经过《斯塔格斯铁路法》放松了价格管制和市场退出管制，许可铁路企业依据市场需求和竞争情况自由定价。对于自然垄断行业，制订科学合理价格监管模式，如在天然气行业利用投资回报率价格模型，对价格进行监管和调控。
（3） 新加坡监管模式
新加坡采取是行业纵向一体化为主监管和管理混合体制。
①清楚完备监管法律制度。新加坡前后颁布了《公用事业法》、《电力法》、《燃气法》等。
②独立监管机构。在新加坡，代表国家管理和监督公用事业权利主体是分行业建立法定机构。在国会授权下，各个行业法定机构均含有政府监管行政职能和经营公共企业（国有企业）双重功效。这么，法定机构不仅是半自治行政管理机构，而且也是经营机构。不一样法定机构，因为所处经济领域不一样，其权力范围也有所差异。
③价格监管。新加坡实施是价格上限监管方法。价格上限监管就是给出一个有较大空间价格上限，且这个价格上限依据时间、通货膨胀和技术进步率等进行调整。价格上限监管是一个激励性监管手段，是现在大多数西方国家采取监管手段。
新加坡监管机构在公用事业企业制订和调整包含消费者利益价格时，全部要召开听证会。其特点是将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取各方面意见，并据此进行反复修改,再将修改后结果公开，再次征求意见，以此作为定价依据。另外，新加坡全部企业经营资料全部在工商注册局立案，不管任何人，只要交一定费用，全部能够索取并查到相关企业资料。
（4） 韩国监管模式
系统PPP法律制度是韩国PPP监管最大特色，同时韩国设置专门PPP机构负责PPP政策制订监管。
①系统法律体系。韩国从1994年到十年间建立起了一套系统完善PPP法律体系，1994年韩国经过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目标实施，后经过四次修改形成《民间参与基础设施法》，对适用民间投资项目范围、选择PPP模式等全部进行了或多或少扩充和修改。
同时韩国法律要求细致，可操作性强。比如韩国罚款不仅对适合采取PPP 模式设施类型做了十分详尽分类，而且将PPP项目区分为政府立项招标项目和企业主动提议项目，并对二者采购步骤也做分别具体要求。
②专门PPP机构。韩国则设置了韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC），隶属于韩国发展部，PIMAC负责公布年度PPP计划和编制PPP指南，为PPP项目提供了具体而可操作指导。它不仅是相关PPP理论政策研究制订者，还充当管理PPP项目政府机构角色，同时也是韩国PPP市场推进者。
2． 国外公用事业监管对中国PPP项目监管启示
经济发达国家公共事业监管改革经验，对中国构建基于PPP模式城市基础设施政府监管体制含相关键意义。借鉴以上国际经验，可得到以下启示：
①完善法律法规是有效监管基础准则。
依据发达国家经验，在市场化改革之前，全部制订了健全相关法律，用以明确监管机构职责、权利、监管内容和方法等，从而实现依法监管，确保了监管有效性。提议中国在引入社会资本和市场竞争机制之前，先制订适用法律为监管依据。
②设置独立监管机构是有效监管关键条件。
确保监管机构独立于其它政府部门和企业，划清职责界限，这将有利于监管权力集中，这么政府监管机构才能对被监管企业进行有效权力制衡和约束。
③张弛适度市场竞争机制和价格管制是有效监管关键。
和英美两国不一样是，中国公用事业领域私有化程度相对较低，在现阶段经过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者同时，要避免因公用事业私有化经营改革中所产生垄断现象。所以，制订合理价格监管机制是政府有效监管关键。
三、 PPP项目监管体系
（一） PPP项目监管目标和标准
1． PPP项目监管目标
明确PPP项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施前提，所以在设计项目监管体系和监管方法前，需要对监管目标加以明确，并以此为导一直建立适合中国国情项目监管体系。结合本文PPP模式下项目监管现实状况，将监管目标概括归纳为以下多个方面：
第一，处理城市基础设施领域市场失灵和公共产品服务质量。因为公共项目产品自然垄断和公共物品性质存在，在PPP项目实施过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配置效率，所以引入政府监管关键目标是处理城市基础设施领域市场失灵和公共产品服务质量两个关键问题。
第二，保障公共项目社会效益和公共利益。因为公共项目产品含有公益性，从政府角度来看，政府是社会公众利益代表，监管最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到保障。维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管根本。
第三，兼顾效率和公平。为确保项目企业生产和运行连续性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量同时，还要让被监管企业取得合理利润，提升其生产效率。
第四，实现“三赢”目标。为确保PPP项目标顺利实施，降低PPP项目实施过程中风险，经过有效监管，最终实现PPP项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。
2． PPP项目监管标准
依据以上监管目标，制订以下监管标准：
第一，依法监管标准。监管机构设置和监管职责必需以法律明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管随意性，降低权力膨胀和寻租风险。
第二，约束和激励相结合标准。首先，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性监管，如准入监管，建设、运行和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。其次，为发挥PPP模式运作优势，激励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取合适激励机制，如PPP示范项目资金支持、PPP产业基金支持、试点项目专题资金支持、政策性贷款倾斜等。
第三，独立专业标准。设置独立性政府监管机构是确保监管行为独立前提条件，独立性政府机构必需独立于政策制订部门、参与PPP项目标政府部门和政府出资代表，确保监管公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员问题。专业性标准是对政府监管部门专业要求，因为PPP项目过程复杂，包含很多领域专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通专业人才队伍，以愈加好发挥监管效益。
第四，公开透明、可问责标准。
公开透明标准要求监管机制和方法在设计时必需考虑监管内容、过程和结果等信息公开性，使监管步骤透明化，确保社会公众知情权，发明良好监管环境。可问责标准要求政府监管活动必需接收政府本身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。
第五，提升监管效率标准。制订PPP项目监管步骤，明确各监管主体责任和工作内容，避免反复监管和监管缺位，提升监管效率；利用合理监管方法，避免因监管过分造成企业负担加重。
（二） PPP项目监管总体框架
PPP项目总体框架包含监管主体和对象，和监管主体对监管对象加以监管监管方法。综合性独立监管机构作为独立监管主体在PPP项目监管中起到关键作用。被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，和项目相关政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。在监管方法中，法律法规、PPP协议体系是政府监管依据和基础，政策引导、绩效考评机制和约束机制是对法律法规、协议体系有效补充。PPP项目监管总体框架图3-1所表示。
图3-1 PPP项目监管总体框架

（三） PPP项目监管主体和监管对象
1． PPP项目监管主体
在PPP项目监管主体分为五类：综合性独立监管机构、政府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。不一样监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。
（1） 独立性监管机构
因为PPP项目标特殊性，政府行政监管轻易偏离监管目标，提议设置综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方。独立监管机构首先对项目进行全生命周期监管，保障项目高效顺利推进；其次有效处理政府部门和社会资本之间利益冲突，保障政府监管行为公正、公平。
借鉴香港模式，综合性独立监管机构权力由国务院授予，独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业独立办公室，组员通常是该领域教授，熟悉对应领域专门知识，综合性独立监管体系布局图3-2所表示。

图3-2 综合性独立监管体系
综合性独立监管机构在政府授权下制订各项监管规章制度，并有权实施各项规章制度，还能够对传统行政监管部门监管行为是否合理进行监督。在国家层面，综合性独立监管机构关键负责制订PPP项目监管步骤、监管机制，建立PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统，和立法部门、行业主管部门和外部财务法律教授共同起草PPP法案、公用事业管理措施等。在各省市层面，综合性独立监管办公室依据监管步骤实施监管工作，包含社会资本准入监管、质量监管、价格监管、协议实施监管、国有资产监控和绩效考评评定等。
（2） 政府行政部门
政府行政部门配合独立监管机构在不一样阶段对监管对象进行监管。发改委是项目标监管源头，关键对项目进行立项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准制订、特许经营权授予及对服务质量进行监管，环境保护部门、安全监督部门、物价部门对各自负责部分有监管义务。
（3） 监察部门和司法机关
除了以上包含到监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府关键关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全监管。
司法机关关键是对独立监管机构监管行为正当性进行审查，并裁决独立监管机构和被监管对象之间重大分歧。被监管企业假如不一样意独立监管机构决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。
（4） 社会公众
社会公众能够经过公众投诉及提议平台对产品和服务质量进行监管，经过听证会对价格进行监管。
2． PPP项目监管对象
PPP项目监管对象既包含项目企业本身，也包含和项目企业有联络设计单位、施工单位等，包含项目各个阶段全部参与者负责事项及各单位之间一系列事项。另外，政府代表方作为项目标合作方，也在监管范围内。
（四） PPP项目政府监管方法
在保障项目社会效益和公众利益总体目标下，政府监管部门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构各司其职，经过法律法规、PPP协议（特许经营协议）、政策引导、约束激励机制、绩效考评机制等多个方法对PPP项目参与方和项目取得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。
1． 法律法规建设
法律法规是监管机构对项目实施监管基础和依据，也是其它监管制度建立平台和前提。在国家层面PPP立法中，需要要求政府审批权限、步骤和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限和政府财力百分比，中长久预算机制，会计准则，信息披露、政府监管和公众参与制度等，使之含有全国统一标准性做法和较强法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来冲突，尤其是，需要处理过去国家层面其它法律如《协议法》、《企业法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或和其有冲突内容。
除了需要在PPP操作层面立法以外，在基础设施和公共服务相关产业领域，也缺乏相关法律约束，提议借鉴英国、美国、新加坡、日本等以立法为先导监管经验，即在立法机关颁布特定产业对应法律基础上进行监管体制改革，明确监管机构监管职责和权限范围、监管政策目标、监管内容及方法，方便监管机构能依据实施。如英国在上世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规，美国联邦各州也前后颁布了《天然气法》等法律，日本在综合管廊推进之前先颁布了《共同沟法》。
2． PPP项目协议体系
在PPP模式中，合作是经过项目企业、社会资本和政府签署有法律效力PPP项目协议（特许经营协议）来实现。所以，PPP模式下监管首要特征是基于含有法律效力PPP项目协议（特许经营协议）来监督约束各参与方行为。另外，PPP项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包含融资方、承包商和分包商、原料供给商、专业运行商、保险企业和专业机构等。
在PPP项目中，项目参与方经过签署一系列协议来确立和调整相互之间权利义务关系，组成PPP项目标协议体系。PPP项目协议体系包含PPP项目协议、股东协议、履约协议（包含工程承包协议、运行服务协议、原料供给协议、产品或服务购置合相同）、融资协议和保险合相同。其中，PPP项目协议是整个PPP项目协议体系基础和关键。
项目协议是PPP模式运作中政府监管依据和标准，所以，协议正当性、适用性、完整性直接关系到监管有效性，所以在签署协议时，必需具体明确要求公私双方权利和义务、约定产品价格和服务质量、风险分担和利益赔偿、绩效考评方案等相关内容，以此约束项目参与各方行为，使其自觉推行各自义务，最终确保项目标顺利实施，并实现其经济和社会效益。同时，政府监管机构在实施监管权力时，依据协议进行监管，还能够填补法律法规不足，能有更强针对性和可操作性。
3． 政策引导
现阶段PPP在中国仍处于不停探索和发展过程中，相关政策也在不停更新和完善中。如发改委在激励社会资本进入公共事业领域公布《国务院相关创新关键领域投融资机制激励社会投资指导意见》（国发〔〕60号）和《相关在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[]42号）；财政部在PPP操作步骤和规范指导方面，公布《相关印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指导》（财金[]21号）和《财政部相关深入做好政府和社会资本合作项目示范工作通知》（财金[]57号）。政策文件明确了项目监管方向和关键，在法律法规还未完善之前，监管机构在政策引导之下，对项目相关活动进行引导、管理和监督。在法律法规完善以后，政策引导作为对法律法规补充和完善，立即对项目活动进行调控和约束。
4． 绩效考评机制
现在，各省市大多数PPP项目尚处于准备阶段，伴随财政部公布第一批30个试点PPP项目陆续签约落地，在以后一至两年内，相关风险、利益分配问题将会逐步凸显出来，怎样保障社会资本长久稳定收益和公众利益最大化是监管者面临棘手问题。假如在项现在期实施方案或是PPP协议中没有充足考虑和制订项目绩效考评方案，项目后期运行中将见面临以下两个问题：
①　 政府缺口补助没有合理依据（内部管理考评）
对于准收益和公益类项目，其收益无法完全填补投资成本和收益，监管部门需要确定支付金额和调整产品或服务价格来保障社会资本合理收益率。就现阶段PPP项目交易设计来看，大多数是在财务测算基础上，对于收入无法覆盖成本和收益项目，政府给定额缺口补助；不过，财务测算往往存在偏差，极难正确评定项目标未来收益，轻易造成缺口补助不足或是过多。在社会资本取得超额收益时，怎样界定超额收益是来自于社会资本高效管理还是定价过高或补助过多；在社会资本投资亏损时，怎样界定是社会资本管理无效所致还是政府补助不足。
②　 产品或服务质量难以得到保障（结果考评）
如前面分析，公共项目产品自然垄断和公共物品性质存在，会出现市场失灵，社会资本方会在追逐一人经济利益同时忽略公众利益，如水质不达标，普遍服务等。不过，现在对项目企业绩效考评大多流于形式，对以上市场失灵现象起不到实质性作用，这首先源于绩效考评过程较为复杂，实施难度大，其次源于政府将工作关键放在项现在期识别和准备和采购步骤，忽略了后期建设运行过程中绩效监管问题。
针对第一个问题，监管方需要结合项目实际营运情况（外部环境、内部管理）和绩效考评结果（产品和服务质量）给合理缺口补助和支付。不要因为绩效考评过程复杂，采取一刀切方法，给项目企业定额补助，后面质量监管就置之不理；也不要承诺投资人固定收益率，而忽略项目运行情况。提议将政府支付行为和项目绩效考评挂钩，考评不经过，能够不发放补助或是少补助，考评经过，给额外奖励。在考评过程中，假如项目亏损源自于项目企业低效管理，风险由项目企业自行负担，假如超额收益源自于项目企业高效管理，超额收益归项目企业全部，政府不要过多干预。
针对第二个问题，能够参考国外做法。第一，明确监管做法。首先明确产品或服务绩效要求，特许经营者负责怎样满足这些绩效要求，政府不干涉特许经营者设计、建设和运行过程，和特许经营者所采取处理方案；第二，建立确保方法。要求项目企业建立质量确保体系，确保过程合规。企业经过自我确定结果(包含对其分包商绩效负责)，和政府或授权独立第三方依据情况定时或随机监控过程和结果方法，并建立绩效关联支付机制，来验证和确定绩效。第三，用户反馈。建立互动公众投诉或提议平台，正确、有效、立即地将使用者意见和提议反馈给监管机构。
5． 约束和激励机制
对项目参与方约束是为了规范项目参与主体行为，激励机制作为辅助方法激励社会资本参与和自我约束。对监管对象约束方法关键表现在价格监管、质量控制、产权约束方面；激励机制关键表现在资金补助和项目奖励方面。
①　 价格监管
价格监管是PPP模式下政府监管关键内容。自然垄断行业引入市场竞争机制和社会投资人后，根据成本导向法定价很轻易造成价格过高，公众难以承受。所以，政府必需制订科学、合理、有效价格监管机制，兼顾社会公众益和社会资本利益。定价机制应以促进公平竞争、保障社会公众利益、提升企业生产效率和维护企业利益为目标，充足考虑项目标投资和经营成本、物价指数、税费政策、产品和服务质量、社会公众消费承受力、行业平均利润水平等各类原因。
②　 质量控制
质量控制目标是在确保城市公共安全和保护环境前提下提供优质产品和服务。通常情况下，市场竞争会促进企业经过提升产品和服务质量来增加市场份额，但因为城市基础设施和公共服务PPP项目含有自然垄断特征，往往只有一家或少数几家国有企业经营，这么企业会受利益驱使，降低产品和服务质量，损害社会公众利益。所以，为维护和促进社会公众利益，政府必需对PPP项目标质量实施监管。提议项目企业内部建立质量管理制度，包含质量量化标准和指标、质量检验体系和步骤、质量考评措施等。
③　 产权约束
产权约束关键表现在全部权约束、经营权约束和剩下索取权方面。PPP模式下能够经过对项目产权配置，完善治理结构，实现政府有效监管，进而提升PPP项目标效率。其一，股东及债权人会加强对项目企业控制。政府部门、社会资本、外部金融机构作为项目投资人，出于本身利益考虑，各投资方全部会对项目企业活动进行约束和监控，控制力度取决于其投资比率；其二，从PPP运作模式来看，关键有BOO（建设-拥有-运行）、BOOT（建设-拥有-运行-移交）、BOT（建设-运行-移交）、OM(委托-运行)4中运作模式，项目企业对项目标控制权依次越来越小，经过选择不一样运作模式，来分配项目企业权利，进而达成对项目企业约束目标；其三，政府投资人和社会资本拥有剩下索取权，有权派出监事会监督项目企业，使政府监督、内部监督、社会监督和协议约束相结合。
激励机制方法关键是经过明确奖惩或引入竞争方法，对项目企业进行正确引导和激励，包含PPP产业基金扶持、国家或省市PPP示范项目奖励、专题资金补助、优质资源捆绑等方法。激励监管首先是激励更多社会资本参与到PPP项目中来；其次是实现效益和公平关键手段，即在保障社会公众利益前提下，实现项目企业合理利润，促进政府部门投资效率，同时也能够达成提升项目效率目标。
四、 PPP项目全生命周期政府监管内容
（一） PPP项目全生命周期动态监管框架
财经113号文《PPP操作指南》对PPP项目生命周期分为5个阶段，分别是项目标识别、准备、采购、实施和移交等活动，从监管方面来看，PPP项目标全生命周期可根据项目准入、项目建设、项目运行和项目移交四个阶段进行划分。综合性独立监管机构参与项目标全过程监管，对私营部门准入、成本、价格、服务内容和质量安全、环境等实施专业化监管。其它监管主体各司其职，在对应阶段配合综合性独立机构进行监管。图4-1所表示，经过对PPP项目全生命周期中监管部门所参与关键监管内容进行逐一对应，建立PPP项目全寿命周期政府动态监管框架，明确了监管主体在PPP项目各阶段监管职能分工，突出了独立监管机构特点，实现了对PPP项目动态、全过程、全方位监管。

图4-1 PPP项目全生命周期动态监管框架
（二） PPP项目各阶段监管内容
PPP项目合作周期长，包含到识别、准备、采购、实施和移交多个阶段，所以PPP项目监管强调全过程监管，这是有别于其它常规项目标特点。PPP项目全过程监管是为了实现对价格和质量监管。
1． 项目准入阶段
项目准备期包含项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和确定PPP协议。综合性独立机构负责对PPP项目标可行性汇报和实施方案进行审批，同行业主管部门一起评定项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件评审，并和立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行特许协议谈判和签署。
行政监管部门如发改委、计划部门、国土部门、财政部门、建设部门、审计部门在这一阶段发挥关键监管作用，其中发改委负责审批项目提议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、社会资本采购、项目勘察和社会资本招标等。财政部门对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对PPP项目标预算进行监管。建设部门对政府承建商准入监管，如招标过程监管。审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管等。
准备阶段项目监管关键为社会资本准入监管和PPP协议设计两方面。社会资本准入监管要确保采购步骤公平性和合理性。PPP协议设计要考虑到内容正当性、适用性、完整性，关键边界条件需要考虑设置灵活性。在廉江中法供水厂 PPP 项目中，自来水企业和中法水务投资签署《合作经营廉江中法供水协议》，协议约定廉江自来水企业每日从中法水务购自来水量 6 万吨。但在实际运行中，廉江市用水量远低于约定够水量，自来水价格也低于预期价格（阶梯式收费），所以，廉江自来水企业认为协议有失公允，拒绝根据协议约定数量和价格购置中法水务生产自来水。
2． 项目建设阶段
项目建设阶段关键是指PPP项目从开工建设到完工整个过程。综合性独立监管机构职责是对协议实施情况监管：对勘察、设计、施工单位监管；施工图预算审批监管；对成本、质量和进度进行控制；对项目企业违法分包、转包行为监管；组织完工验收时监管，包含完工结算、决算和立案等。
审计部门关键对PPP项目协议及其相关工程协议进行审计监管，对工程款支付和工程造价跟踪审计监管，对PPP项目各参与方财务情况审计监管。监察部门关键负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府关键关注领域进行阶段性监管。环境保护部门对项目实施过程中项目企业环境行为进行监管。消防部门关键对项目建设主体消防设施设备进行验收监管。
项目建设期关键监管内容是对工程进度、建设质量和资金监管。在国家体育馆案例中，因为北京市政府临时要求修改项目设计图，致使工期延长，影响工程进度和建设质量。监管者在对项目进度进行监管时，能够要求项目企业定时提交《建设工程进度汇报》，确保项目施工进度和协议中约定进程安排相一致。在工程质量和资金监管方面，要求外部工程监理单位和受托银行定时向综合性独立机构提交相关汇报。
3． 项目运行阶段
项目运行阶段是指从PPP项目建成投入使用直至特许期结束。这一阶段，综合性独立机构对PPP项目标监管关键是在产品和服务质量、服务价格和设施维护等方面发挥作用。其一，依据PPP协议或特许经营协议要求，监管部门负责督促项目企业在此阶段做好设施养护和维修工作，避免对基础设施进行超负荷运转，确保项目在移交时处于良好状态。其二，因为社会资本关键依靠PPP项目本身收益取得投资回报，难免因利益驱使而提升产品或服务服务收费价格、降低产品或服务质量，此阶段要加强质量监管和价格监管。其三，对于准经营项目和公益性项目，因为政府在项目运行过程中有支付行为，需要对项目企业进行公平、合理绩效监管，并依据考评结果进行支付。其四，为避免项目企业侵害股东利益，和预防项目企业抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不正当融资，还需要对项目企业资产进行动态监控和财务监管。
运行阶段监管关键在于对项目企业整个运行过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考评、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要经过制度化监管来加以补充。制度化监管包含：设置例会制度。监管部门定时和项目企业或委托运行单位召开例会，方便监管机构立即了解项目标运行情况；财务事项定时报送制度。项目企业或委托运行单位定时向监管机构提供财务汇报，预防出现重大财务危机；设置公共账户制度。要求运行阶段所包含关键款项必需经过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务情况。
4． 项目移交阶段
项目移交阶段是PPP项目标最终步骤，是指在项目投资方特许经营期满后将项目标全部权、经营管理权等全部权利无偿移交给政府。通常而言，正常情况下特许期满后项目企业将全部权和经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目企业经营不善造成严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府开启项目应急预案，由相关部门临时接管或寻求其它社会资本继续经营以避免损失，确保社会公众利益不受损害。所以，在这一阶段，综合性独立监管机构职责是项目标产权监督和协议实施情况监督，对项目移交时项目标整体情况做出评定以确保公共部门利益。
五、 案例分析——国家体育馆PPP项目监管分析
（一） 国家体育馆项目概况
1． 国家体育馆项目介绍
国家体育场在奥林匹克公园中心区南部，工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，场内观众坐席约为91000个，其中