省交通厅节假日道路运输安全保障体系样本.doc

节假日道路运输安全保障体系研究
省交通厅课题组

    假日经济利用长假期间旅客大量出行和集中消费，拉动内需，成为国民经济一个新增加点，促进了人民生活质量提升和社会文明进步。道路运输业作为流通领域服务国民经济和社会发展先导性基础产业，成为假日经济关键商品消费市场。确保道路运输安全、通畅、有序，成为交通部门服务假日经济、创建平安交通关键任务。
    从近几年节假日道路运输安全情况来看，重特大事故时有发生，安全形势不容乐观。加强节假日道路运输安全保障体系研究显得尤为关键，迫在眉睫。
    本文经过对节假日道路运输供给能力和安全生产环境调查，分析了节假日道路运输安全生产中存在问题，提出了建立节假日道路运输安全保障体系对策和提议。

    一、节假日道路运输现实状况

    （一） 客运运力现实状况。

    全省营运客车数7.3万辆（含出租车3.4万辆），98.5万客位。
各市营运客车和客位统计（表1）
地 区
杭州
宁波
温州
嘉兴
湖州
绍兴
金华
衢州
舟山
台州
丽水
辆（万辆）
1.6
0.97
1.46
0.34
0.3
0.5
0.6
0.2
0.23
0.7
0.27
客 位
（万客位）
18.5
13.3
20.6
4.3
4.5
7.1
9.2
3.7
2.4
10.6
4.1
-运量统计（表2）
项 目
春 节
“五一”
“十一”

运 量
（万人次）
8265.5
8913.5
10984.8
因非典取消
2050.9
2289

2142
    节假日运输中，春运期间运力和运量矛盾最为突出，尤其是省际长途班线，单边运力担心。省际线路大多数运力需要经过对方加班车辆来处理。而外省到本省加班车辆在管理上又存在很多问题，如站外组客、不按要求进站、手续不全、企业资质不符合、超载等，使得安全得不到保障。省内线路关键经过采取回场加班、长短结合等方法，对旅客密集地域，组织旅游车辆参运。农村客运班线在运力和运量上矛盾相当突出。“五一”、“十一”黄金周客流关键是旅游客流和省内探亲客流为主，加班车也关键经过正班车加密和投入旅游客车来提升运力。

    （二）道路运输安全现实状况。

    先来看看节假日道路运输期间发生交通运输事故。1月30日，宁海县双峰乡村民胡照军驾驶浙B/E6032号中巴车,早晨10时30分从宁海县城西社出发前往双峰,该车核载17人，实载33人，途经城松线11KM+96M急转弯道处,因右前轮胎爆裂驶出路外,翻入落差25米黄坛水库,造成11人死亡、18人受伤特大道路交通行车事故。2月6日14时30分，青田县一辆个体中巴车浙K/B0795号，该车核定19人，实载37人，途经青田腊（口）黄（庄）线7KM+800M下坡转弯处，因刹车失灵，冲出路面，翻入落差约30余米深山谷，造成6人死亡、25人受伤特大道路交通行车事故。1月2日，临海市台州恒生食品河南籍民工，自行组织4辆客车，于1月3日出发开往河南驻马店市。3日晨，其中一辆客车（该车核载40人，实载94人）在沪宁高速公路镇江丹阳段忽然起火，造成12人死亡，14人受伤特大交通事故。1月16日晚10时左右，浙A70519客车（该核载41人，实载44人），从杭州和睦新村组客出发开往淳安浪川乡，17日凌晨3:30分左右，该车在淳安县安阳乡境内淳杨线45K+300M至500M处，翻入31.5米深溪口，造成死亡12人，受伤22人特大交通事故。2月13日12：45，东阳市恒通客运经营东阳至蟠溪客运班车（浙GD4082东风客车19座），由该企业驾驶员楼正德驾驶，从东阳城区发车到蟠溪，当行至县道怀万线22KM+885M处下坡转弯过桥时，冲入道路右侧桥下溪中，落差5M，当场造成6人死亡，另有2人送医院抢救无效死亡特大交通事故。

节假日道路运输事故统计（表3）
项目
春节
“五一”
“十一”

重大事故次数
2
3
5
-
4
13
6
6
-
死亡人数
17
16
41
-
5
20
7
9
-

    从发生道路运输事故看，即使事故起数占整年百分比不大，但特大事故起数比较多，造成社会影响大。
    二、节假日道路运输安全存在关键问题

    （一）运力和运量矛盾。

    节假日期间道路运输市场集中消费，造成运输市场供给能力不足，成为节假日经济和运输市场关键矛盾。黄金周期间，大家“扎堆”外出，各地景点车水马龙，道路运输环境承受着骤然聚集压力，在短短几天内要面临数倍、甚至十几倍流量落差，交通运输全方面担心，不仅安全隐患大增，而且出行质量也大打折扣。道路运输量是一个动态改变量，受到多个原因影响，极难正确把握。运管部门在运力投放上，遵照严格程序，通常情况下，当一条线路实载率达成70%后，才许可运输企业申请增加运力，批多了，淡季闲置太多；批少了，旺季运力不足。而运输企业从经济效益出发，不会储存大量运力。所以运力问题就显得尤为突出。运力供给不足一定程度上降低假日消费者出行需求，成为假日经济发展一个关键制约原因；运力供给结构不平衡，不能满足不一样层次运输需求，一定程度上也制约了社会文明程度进步；供不应求矛盾为运输市场无证经营、超载等违法经营提供了市场，成为节假日运输安全根源性隐患。
    以杭州市区四大车站为例，年日均发送旅客约5.5万人次，“五一”日高峰客流达12.76万人次，增加幅度在200％以上。加班车辆关键经过五种渠道：一是原班车加密。现有高速网络和干线公路使道路情况有了很大改善，为班车加密发明了条件。不过，经过班车加密方法加班有很大不足，首先对车辆和驾驶员要求很高，其次一旦碰到堵车或突发事件，极难满足要求；二是其它班次调剂。关键是从“冷”线调剂车辆到“热”线加班，从其它地域调剂车辆到杭州加班，伴随各地旅游发展、外出人员增多，“冷”、“热”线界限也不再显著，尤其是春运期间，因为各条线路全部很繁忙，这种加班方法也存在一定困难；三是旅游车辆加班。旅游车辆加班通常见于省内班线，旅游企业因为运输资责问题，能够安排省际班线加班极少；四是其它社会车辆加班，关键是自备车加班。和旅游车辆一样，关键用于省内加班。旅游车辆和社会车辆因不属于专业运输企业，在实施行业管理力度上存在一定困难，违规违法现象屡禁不止；五是外省车辆来杭加班。因为受企业资质限制，和各省市春运政策不一，这种加班方法被动性强，对外省加班车辆管理也存在很大困难。另外，因部分省市社会治安事件多发等情况，本省车辆不愿去外省加班，而这些省市通常全部是外来务工人员密集地域，返乡客流量大，只能提前联络对方运输企业来本省加班。（详见附表4）

    （二）企业安全管理微弱。

    1、部分企业安全基础微弱。部分企业“重生产，轻安全”意识没有得到根本性改变，安全生产主体责任没有真正树立，安全责任不落实，安全管理机构、人员、经费等不到位，安全管理制度不健全，制度落实不力，安全生产投入不足，安全教育、培训、考评等不落实，安全工作落实不到位。
    2、部分企业对从业人员管理不严、驾驶员配置不足。节假日运输期间驾驶员连续工作，疲惫驾驶等行为时有发生。从业人员安全意识不强，安全技能不高。很多司乘人员，尤其是乘务员仅仅经过简单岗前培训或未经培训就直接上岗，无证上岗现象也屡见不鲜，造成违章操作行为不停。从以往检验驾驶员档案中发觉，企业驾驶员聘用、解聘制度不完善，多数企业均未和承包车主签署聘用协议。部分企业存在从业人员驾驶和核发从业资格证准驾车型不一样现象，甚至有企业聘用无从业资格证及假从业资格证人员上岗。企业对司乘人员安全教育也不到位，未确保每个月对驾驶员安全教育不少于2次。部分企业安全管理信息技术微弱。GPS、行车统计仪等监控技术利用尚不规范，未能有效发挥技术信息动态管理功效。
    3、部分企业安全管理机制不健全。客运企业经营模式中，承包经营模式普遍存在，因为承包经营缺乏有效管理机制，安全管理工作落实不到位。

    （三）部分乘客安全意识和自我保护意识不强。

    部分乘客在运输产品消费认识上存在误区，为了降低出行成本，主动乘座“黑车”；为节省出行时间，宁愿乘座超载车等；在车辆违法违章经相关部门查处后，不配合执法部门取证等现象时有发生。部分乘客对运输需求仍然停留在原始位移功效上，主动放弃了作为消费者应该享受安全、舒适等消费权利，
附表一 杭州四站假日运输汇总统计表
统计内容
单位
春运
国庆节
春运
五一节
国庆节
春运
五一节
实发班次
班 次
103531
25953
103124
26638
26583
110658
29189
座 位
3165835
841847
3318613
874598
889166
3619333
978761
其中：加班
9299
3426
12311
4989
4097
9535
4206
投放车辆数
辆
21406
5440
22826
6180
5982
25779
6749
座 位
653096
169725
736512
194605
193586
858359
222741
投放车辆数(含外地)
辆
62111
15607
63752
15876
16058
68454
17501
座 位
1869602
479219
2039013
494636
509468
2248037
571078
加班
合 计
辆
8651
3089
11337
4082
3938
9262
3208
座 位
284164
104842
378252
145220
140598
319539
4206
其 中
班车小计
辆
2193
1095
4984
2341
2198
3013
1510
座 位
69861
35844
162179
81554
77125
100101
1808
原班车加密
辆
949
669
1273
850
567
1210
528
座 位
30908
22169
41312
28803
19847
40437
568
其它班次调剂
辆
1244
426
3711
1491
1631
1803
982
座 位
38953
13675
120867
52787
57278
59664
1240
旅游车辆
辆
2553
677
2793
1097
1121
2111
946
座 位
85826
23970
94342
39657
39788
72817
1373
其它车辆
辆
3905
1317
3560
644
619
4138
752
座 位
129477
45028
121731
24009
23685
146619
1025
高峰日客运量
人
96951
111006
105100
121277
124657
109839
127610
总客运量
人
2354947
694821
2634946
762154
732736
2572025
833025
安全意识、法制意识和自我保护意识微弱。

    （四）运输站场和运输工具相对滞后。

    运输站场计划建设滞后，尤其是乡镇客运站普遍存在安全投入不足，设施设备简陋、不能满足必需安全站务工作需要。运输车辆车型结构不合理，运力更新力度不够，不能适应市场需求层次和安全生产要求。

    （五）运输市场秩序不够规范。

    节假日道路运输高峰和运输市场供求失衡现实状况，在一定程度上为非法经营提供了市场。假日期间运输市场无证经营、站外组客、超载运行等严重危及运输安全违法违章现象较为突出，非法经营车辆因为缺乏系统性安全管理且抵御风险能力不足，不含有营运资格“黑车”，一没发票、二没保险、三是安全没有保障，一旦发生事故轻易造成严重社会问题，在严重扰乱客运市场秩序、危害道路运输市场同时，也埋下了巨大安全隐患。非法营运集中旅游（包车）运输市场，因为其客源组织隐蔽，违章查处取证困难，打击效果不理想。
    （六）经营行为不规范，组织化程度低。因为运力和运量增加失衡和经营主体过多，道路旅客运输业利润和效益较低。企业承包、长途等营运性车辆受油品涨价影响较大，平时营运盈利甚微，节假日是此部分车辆“掘金期”，夜以继日投入车辆运行，造成驾驶员疲惫驾驶、车辆负荷过重、车辆技术情况得不到有效检测等问题。道路客运服务低下问题比较显著，损害旅客利益事件时有发生。尤其是严重超载、客货混装、倒客卖客、不讲信誉等问题比较突出，安全隐患增大。

    三、对策和提议

    （一）组织运力，提供运力保障。

    1、运力组织。交通部门要做好节假日运输组织保障工作，关键是合理调配运力，协调社会运力、外省运力参与当地域节假日运输，做到统一指挥、统一调度，确保供给立即有效。企业要建立合适机动运力贮备，以应对节假日运输高峰市场需求。
    2、保障方法。一是政策保障。制订政策，对企业配置机动运力给规费减免，提升企业机动车辆配置主动性；对社会车辆从事节假日运输，在规费征收时按实征收。二是资金保障。经过建立节假日运输运力保障调整资金，利用经济手段确保运力组织和应急保障体系有效运作。三是组织保障。建立节假日运输联席会议制度，充足发挥联席会议协调作用，实现企业间运力相互协作，保障运输有效组织。

    （二）扎实基础，提升企业安全生产水平。

    1、深入落实企业安全生产主体责任。企业要强化安全管理自我约束机制，建立安全管理体系，落实安全管理责任，健全安全管理机构、配置对应专兼职安全管理人员。
    2、加强企业经营结构调整。经营机制要产权清楚，责任明确。企业要加强对承包车辆管理，对不一样经营模式车辆实施统一管理，严格实施相关安全生产管理制度，不得转嫁风险、转嫁责任、逃避管理。
    3、提升安全管理动态监管水平。充足发挥GPS系统在动态监管中作用，建立监控制度和奖惩方法，形成统一运作机制和管理标准。

    （三）强化监督，净化假日运输市场秩序。

    1、严把“三关一监督”。管理部门加强对企业安全情况审查、评定，从业资质、从业人员、管理制度、车辆技术情况、安全设施等五个关口严把准入关。从安全生产过程管理着手，强化监管手段，规范监管程序，完善市场准入和退出机制，把不含有安全生产条件企业清理出运输市场。根据“谁发证、谁管理、谁负责”标准，严格把关，提升安全防范风险能力。构筑内外联动、统一协调、责权均等安全管理新格局。建立适应企业经营实际和应急运输要求机动从业人员贮备，确保运输高峰期间，确保生产人员法定劳动时间和安全劳动强度。
    2、切实推行监管职责。行业管理部门要从安全生产基础和基层着手，督促企业责任人从主观上提升对安全生产关键性认识，落实企业安全生产责任制，引导企业建立以人为本内部安全管理机制，切实提升管理人员主观能动性和发明性。
    3、加紧站场和车辆结构调整。优化客运站场结构，加大投入，加紧乡镇准四级车站计划和建设，经过硬件设施更新和完善，提升安全生产硬件基础保障。深入加紧车型结构调整，结合运输需求层次，选择安全、舒适、节能、环境保护性能良好车辆，提升中级车辆百分比。
    4、加大对节假日期间客运市场秩序整改工作。本着“标本兼治、治本为主”标准，首先主动引导一部分社会车辆正当进入运输市场，其次要采取严厉方法，打击无证经营、站外组客、超载运行等违法违章行为。建立全省乃至长三角联动稽查机制，和公安部门开展联合治理工作，切实提升整改效率。

    （四）加强宣传，提升乘客安全和维权意识。

    政府和相关职能部门要加强安全宣传教育工作，优化和整合宣传教育资源：一是在教育对象上，要从市场经营主体向运输消费者等交通参与人延伸；二是在教育面上，要从客运站等交通客源集散地向旅游风景区、居民小区、学校、工厂等文化和生产生活区域延伸；三是在教育形式上，要从传统横幅、口号、宣传画向公益广告、运输维权等形式延伸。经过运输消费者安全意识、法制意识、维权意识培养，营造全社会关注安全、关注生命、拒绝违章气氛。

    四、节假日运输安全保障体系

    综合以上节假日运输市场环境及存在问题和具体方法分析，结合道路运输安全生产实际，形成了节假日道路运输安全保障体系。

    （一）节假日运输安全保障体系概念。

    节假日道路运输安全保障体系是指在运输产品设计、生产、消费步骤，综合利用经济、法律、行政手段和管理、技术、教育对策，预防和控制生产安全事故，实现节假日期间运输产品供求总量和结构基础平衡和运输产品安全质量目标全过程综合保障系统。
节假日运输安全保障体系其实质是一个预防和控制运输生产安全和运输产品质量事故管理系统，其内容包含具体管理要素（管理什么）和协调要素有效运作保障机制（怎么管）两大组成部分。

    （二）节假日运输安全保障体系要素组成。

    节假日运输安全保障体系要素按其组成内容分为人员、车辆、道路、站场和法制五方面关键要素：
    1、人员。是指节假日道路运输参与者，包含管理者（行业监管和企业管理人员）、生产者（驾驶员和乘务员）、消费者（乘客），是保障体系关键要素。其对应具体安全方法包含：
    ——配置合理管理人员。提升管理队伍素质，提升管理效率；
    ——加强生产队伍建设。严格生产人员就业准入，把好驾驶员从业资格和职业技能关；严格生产人员日常培训教育，加强司乘人员队伍职业技能、职业道德、安全意识培训和教育，把好司乘人员安全关；加强从业队伍建设，针对节假日运输高峰特点，配置对应机动驾驶员和乘务员；完善生产人员考评和退出机制，对常常性违章或重大事故责任人员要立即清退。
    ——提升消费者素质。加强宣传和舆论引导，提升运输消费者安全意识和自我保护意识，主动拒绝非法营运和超载等安全隐患行为。
    2、车辆。是运输价值实现载体，安全生产技术保障要素，其对应具体安全方法包含：
    ——保障运力有效供给。企业要贮备合适机动运力，行业部门要结合市场实际，协调社会运力、外省运力及企业间机动运力相互支援。
    ——加紧运输车辆车型结构调整。淘汰落后运力，使用安全、舒适、节能、环境保护车辆，满足市场不一样层次需要。
    ——保障车辆技术性能完好。要加强车辆技术源头和动态管理，严格实施车辆定时维护和强制检测制度，确保车辆技术等级、类型等级和其经营种类相适应，确保车辆维护有效。
    3、站场。客运站场是客源集散点，是安全管理源头，其对应具体安全方法包含：
    ——合理计划客运站场建设，加紧客运站结构调整，改善农村客运站基础设施设备和环境条件。
    ——规范客运站服务和监管功效。严格审查进站车辆经营资格，规范客运站站务安全作业，严格车辆门检制度和车辆进出站制度，确保站内秩序良好。
    ——加大客运站技术投入。加紧客运站自动门检系统、危险品检测仪、客运站关键区域电子监控等技术投入，切实提升管理效率。
    ——加强客运站区域市场监管。严厉打击站外组客和非法经营等扰乱市场秩序和危及安全生产违法违章行为。
    4、道路。是道路运输安全行驶基础，关键环境要素，其对应具体安全方法包含：
    ——立即掌握道路通行和天气信息，依据道路通阻实际，合理调度车辆运行，确保运输计划和任务完成立即；
    ——保障客运车辆在符合客运通行安全条件道路上通行，尤其要注意桥梁承重等情况掌握。恶劣气候，企业应该提前探路，确保班车通行顺利。
    5、法制。是道路运输安全保障手段和依据。结合节假日道路运输特点，法制建设内容包含；
    ——完善节假日运输价格机制。经过价格杠杆合理调整运输市场需求，实现综合运输体系运输需求合理负担，实现资源合理利用。
    ——依法行政。交通部门要依据国家道路运输安全管理法律法规国家标准行标要求，切实推行监管职责，做到有法必依，执法必严格、违法必纠。

    （三）节假日运输安全保障机制。

    管理机制完善和创新是确保假日运输安全保障体系各要素有效运作，实现要素间有机结合、相互促进关键制度保障，其内容包含：
    1、组织领导保障机制。建立强有力组织领导和协调管理机制，提升领导决议效率，立即协调处理安全生产重大问题。健全组织保障，充实人员队伍，确保经费、装备、制度和职责落实到位。
    2、安全生产责任机制。健全和落实安全生产责任制，形成关键领导总负责，分管领导亲自抓，职能部门具体抓安全生产管理责任体系，明确各级部门和人员具体职责，形成一级抓一级，一级对一级负责，层层向社会向政府负责安全管理责任机制。落实目标责任管理，建立和完善责任落实实施监督制度和科学绩效评价体系。
    3、安全监督机制。建立系统化、科学化节假日运输安全监管程序和评价体系，经过程序标准建立和推广，促进安全生产工作标准化进程；完善责任追究机制，建立以预防为主事前追究和事后追究相互结合企业、部门、政府三级责任追究制度体系。
    4、科技信息机制。实施“科技兴安”战略，依靠科技进步提升安全生产管理水平，引导企业采取新技术、新设备、提升安全装备水平和管理能力，加强安全技术培训，提升企业关键责任人、管理人员和从业人员安全科技素质。
    5、应急保障机制。结合行业特点，制订周密应急反应预案件，组建含有快速反应能力专业化救援队伍和安全信息网络，有效整合应抢救援资源，增强突发性事件应抢救援和处理能力。
    6、运力调控基金保障机制。为假日运输运力组织和应急保障方法有效实施提供资金保障（另有专述）。
    7、部门协作机制。建立部门协调机制。交通部门要处理好和其它管理职能部门协调关系，建立良好协作和互动机制，以实现分工合作和信息资源共享，形成齐抓共管局面，确保决议效率和源头管理效率提升，建立“政府统一领导、部门依法监督、企业全方面负责、群众参与监督、全社广泛支持”安全生产工作格局。

    （四）节假日运力调控基金保障机制

    节假日运力调整基金保障机制建立是适应假日经济运输供求特点，利用经济手段协调市场运力供给调控方法。
    1、建立节假日运力调控基金必需性。
    一是依据普遍服务标准，将部分旅游车辆作为机动运力使用，不过对以旅游经济为主流假日期间，经过行政手段改变车辆使用用途，放弃了其高附加值运输产品生产权利，降低了企业盈利空间。
    二是经过外省运力调配，主省要利用于和外车辆籍车地相对应班线，因为区域间存在间客流规模、运输效益等差异，造成外省运力流动不平衡，部分地域存在外省运力调配难情况。
    三是社会运力调配，社会运力使用前，必需在车辆技术、人员配置上投入一定成本，在符合运输安全条件下从事营运，不过因为节假日客流效益和具体调配任务不确定性，存在社会运力间效益不等甚至不能收回使用前投入成本情况，造成部分社会车辆转向非法营运情况。
节假日运力调整基金建立，经过合适补助，有利于提升企业分流和应急运输任务实施主动性，有利于运力合理调配，保障节假日应急保障体系有效运作。
    2、调控基金建立路径。在各级地方财政年度收支计划中列出专题支出渠道，专款专用，专门用于运力调剂过程中资金补助。
经过宏观政策研究和微观市场管理方法综合利用，建立和完善节假日道路运输安全保障体系，是确保节假日道路运输有效供给和产品安全关键保障，对道路运输安全管理工作含相关键现实意义，是交通部门服务假日经济，实现平安运输战略关键举措。
                                      课题组组长：阎  震
                                      课题组组员：叶承荣  叶卫军  俞志强  宋志民  张礼飞  李承志