PPP综合项目操作作业流程.doc

一、推行PPP社会经济背景1、形势所需。稳增加、促改革和惠民生 基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提升社会资本准入难政府债务瓶颈（进入偿债高峰） 政府财政负担较重2、时代所需。适应国家治理现代化体制机制变革：制度创新和系统性重构 市场在资源配置中决定性作用 转变政府职能和建立现代财政制度依法治国（契约精神）中国经济发展进入新常态： 从高速增加转为中高速增加改革红利：混合全部制二、PPP模式在地方债务中饰演角色1、实施PPP模式是投融资模式改革。PPP是一个能使政府、 企业、社会多方共赢公共产品提供方法，也是转变政府职能、创 新预算管理、提升公共服务水平一次体制机制变革。PPP模式关 键在于引入社会资本负担公共品和服务项目融资、建设、运行等 大部分工作，和政府直接提供公共品和服务相比，PPP有利于地方 债务治理。2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发43 号和财预351号文，提供了新一届政府对地方债务治理框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台企业政府融资职能，推 广使用政府和社会资本合作模式，经过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取企业制PE形式设置中央财政PPP融资支持 资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。3、PPP模式在城镇化中起关键作用。依据国务院研究发展中心 测算，到，和城镇化相关融资需求约为42万亿元。根 据国发43号和财预351号文要求推演，未来地方政府性债务关键由通常政府债、专题政府债和PPP债组成。可见，应对未来几十年城镇化资金缺口，PPP模式被委以了重担。4、处理政府新增和存量债务新路径。从43号文要求来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。激励社会资本经过特许经 营等方法，参与城市基础设施等有一定收益公益性事业投资和运行。对于存量政府债务，在建工程确实没有其它建设资金起源， 应关键经过政府和社会资本合作模式和地方政府债券处理后续融 资。5、PPP模式含有较大发展潜力。首先，中国PPP项 目标累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大差距。其次，新增PPP投资额仅为7亿美元，而 年城投债发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替换城投主 导融资模式，其发展空间巨大。三、PPP模式内涵1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台相关 加强地方政府性债务管理意见（国发43号），提供了 新一届政府对地方债务治理框架，最大亮点就是提出“推广使用 政府和社会资本合作模式”，其实指就是PPP这个东西。10月， 财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别措施（财 预351号），明确提出“对适宜开展政府和社会资本合作（PPP）模式项目，要大力推广PPP模式。”2、对PPP模式内涵了解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构， 包含所属企机关；第二个“P”（Private）是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包含中央企业、市属国有企机关；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包含品牌、技术、管理等其它方面合作。PPP模式，是多种“政府和社会资本合作”模式总称，简言 之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公 共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现一个新融资模式。3、PPP模式实质。PPP模式本质上是政府和社会资本合作， 为提供公共产品或服务而建立全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，经过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务质量和供给 效率。充足发挥企业专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过去关键由政府负担部分公共责任和职能。首先处理政府建设资金不足问题，其次处理政府运行效率低问题，达成既鼓 励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻 政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于关键民生项目建设目 。四、PPP模式经典结构PPP模式一个经典结构是公共部门和中标单位组成特殊目 企业签署特许协议，由特殊目标企业负责融资、建设及经营。五、PPP模式适用领域适宜采取PPP模式项目，通常含有价格调整机制相对灵活、 市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长久稳定等特点。 从中国外实践来看，PPP模式关键利用于基础设施项目（道路、桥 梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供 电、供水、供气、供热和污水处理、垃圾处理等环境治理项目） 和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。六、项目收入关键起源七、PPP模式三大特征1、伙伴关系。政府购置商品和服务并无须定表明合作伙伴关 系真实存在和延续。比如，即使一个政府部门天天全部从同一个餐饮企业订购午餐，但不能组成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门和政府公共部门伙伴关 系和其它关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以 和民营部门合作并形成伙伴关系，关键问题是存在一个共同目 标：在某个具体项目上，以最少资源，实现最多最好产品或服务供给。民营部门是以此目标实现本身利益追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益追求。2、利益共享。PPP中公共部门和民营部门并不是简单分享利润， 还需要控制民营部门可能高额利润。其关键原因是，任何PPP项 目全部是带有公益性项目，不以利润最大化为目标。假如双方想从中分享利润，其实是很轻易一件事，只要许可提升价格，就能够使利润大幅度提升。不过，这么做肯定会带来社会公众不满，甚 至还可能会引发社会混乱。所以，PPP领域应该有盈利，但不应该有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20年、更长时间连续回报，它就不应该是一个有暴利回报。那么， 政府怎样和民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP社会结果，还包含作为参与者社会资本、民营企业或机 构取得相对平和、长久稳定投资回报。3、风险共担。在PPP中，公共部门和民营部门合理分担风险 这一特征，是其区分于公共部门和民营部门其它交易形式显著 标志。比如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地负担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地负担自己有优势方面伴生风险，而让对 方负担风险尽可能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目标运行中，假如因通常时间内车流量不够而造成民营部门达不到基础预 期收益，公共部门能够对其提供现金流量补助，这种做法能够在“分 担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引发经营风险。 和此同时，民营部门会按其相对优势负担较多、甚至全部具体 管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”易发领 域，由此，政府风险得以规避。假如每种风险全部能由最善于应对该 风险合作方负担，毫无疑问，整个基础设施建设项目标成本就能最小化。八、PPP模式和BOT模式区分大家最熟悉PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念基础上深入优化而衍生出来。所以，BOT本质上也可视为是PPP一个。共同点：1、这两种融资模式当事人全部包含融资人、出资人、担保人。2、这两种模式全部是经过签署特许权协议使公共部门和私人企业发生契约关系。3、这两种模式全部以项目运行盈利偿还债务并取得投资回报， 通常全部用以项目本身资产作担保抵押。不一样点：1、合作关系不一样。BOT中政府和企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造 和经营设施，而不是和政府合作。PPP经过共同出资特殊目标企业更强调政府和私企利益共享和 风险分担。2、组织机构设置不一样。以BOT模式参与项目标公共部门和私人企业之间是以等级关系 发生相互作用。在组织机构中没有一个相互协调机制，不一样角 色参与各方全部有各自利益目标本身利益最大化，这使得她 们之间很轻易产生利益冲突。PPP模式是一个完整项目融资概念，但不是对项目融资彻 底更改，而是对项目生命周期过程中组织机构设置提出了一个新模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念相互合作形式，参与各方能够 达成和预期单独行动相比更为有利结果。3、运行程序不一样。BOT模式运行程序包含：确立项目阶段-招投标-成立项目企业- 项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交PPP模式运行程序包含：选择项目合作企业-确立项目-成立项目企业-招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交 两种模式不一样之处关键在项现在期。PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更关键是在PPP模式中，政府一直参入其中， 而在BOT模式中，在特许协议签署以后，政府对项目标影响力通常 较弱。另外，BOT基础模式（建设经营转让）是政府为项目标 建设和经营提供一个特许权协议作为融资基础，由企业作为投资者和经营者安排融资、负担风险、建设项目，并在有限时间内经营项目并取得合理回报，最终依据协议将项目归还给政府。PPP模 式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管PPP 模式和BOT模式一样全部是由“使用者付费”，但PPP模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善激励约束机制。比较对象PPPBOT短期内资金取得难易程度较易难项目标全部权部分拥有拥有项目经营权部分拥有失去（转交之前）融资成本通常最高融资需要时间较短最长政府风险通常最大政策风险通常大对宏观经济影响有利利弊兼具适用范围有长久、稳定现金 流项目有长久、稳定现金流项目九、PPP项目操作步骤PPP模式项目标实施关键包含项目选择、社会力量合作伙伴确 定、组建项目企业、融资、建设、运行管理等过程，操作步骤图如：十、 利用PPP模式应把握关键步骤1、建立长久政府和企业合作机制。关键在于政府要处理好和市场主体之间关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作 者”。 发挥投资人在整合设计、建设、运行、管理等方面综合优 势，让“专业人做专业事”。2、建立合理利益共享机制。经过政府核定经营收费价格和以购置服务方法补助标准， 实现项目建设运行自我平衡，既要保障公共利益，提升公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈 利但不暴利”。3、建立平等风险共担机制。政府和社会 资本应该平等参与、老实守信，根据协议办事，依据对风险控制力，负担对应责任，不过分转移风险至合作方。企业关键负担投融资、建设、运行和技 术风险，政府关键负担国家政策、标准调整改变宏观风险，双方 共同负担不可抗力风险。4、建立严格监管和绩效评价机制。十一、实施PPP模式关键优点 从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资安全性应该更有保障，而政府取得了私人资本支持，可使政府财政资 金用于最需要政府出钱服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。因为双方全部有出资，在整个项目中全部能够深度参与，所以也 能够省去些信息不对称问题。其优点关键有：1、PPP有利于加紧公共基础设施建设。因为社会资本进入，会 使城市基础设施、公共设施投资加紧。这种加紧过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度降低政府债务。因为市场起作用，社 会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。2、PPP有利于地方债务治理。PPP模式是一个投融资机制， 也是一个市场化思维理念。PPP模式关键在于引入社会资本负担公 共品和服务项目融资、建设、运行等大部分工作，能够放大财政 杠杆效应，和政府直接提供公共品和服务相比，PPP有利于地方债 务治理。3、PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门负担项目融资大部 分工作，以换取公共品和服务项目长久特许经营权，政府将部分债 务转移至私人部门。4、PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运行、维护，其比融资平台企业直接运行更有效率。政府部门虽需负担新 建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运行更有效率地运行所取得正净收益有利于消化存量债务。5、PPP分散了部分风险。PPP在项目早期已实现风险分配，政 府负担部分风险，降低了私人负担风险，降低了项目融资难度， 有利于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府和社会资本共同负担损失。6、PPP模式有利于推进混合全部制改革。PPP模式扩大了外资、民营企业、社会资本活动范围，推进国有企业进入混合全部制，进 行体制改造。十二、造成PPP项目失败原因即使中国实施PPP有不少成功经验，但也有失败教训，其原因 有以下方面。1、法律保障体系不健全。因为法律法规修订、颁布等，导 致原有项目正当性、协议有效性发生改变，给PPP项目标建设和运 营带来不利影响，甚至直接造成项目失败和终止。中国缺乏相关法 律，对原先签署PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT 模式融资建设，在协议签署后颁布了国务院办公厅相关妥善处理 现有确保外方投资固定回收项目相关问题通知，外方投资者被迫和政府重新协商投资回报率。2、审批决议周期较长。政府决议程序不规范等原因，造成PPP项目审批程序过于复杂，决议周期长，成本高。项目同意后，难以 依据市场改变对项目标性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格了解和PPP模式认识有限，频繁转变对项目标态度造成协议经长时间谈判才签署。3、社会影响原因较大。PPP项目通常和群众生活相关，关系到 公众利益。在项目运行过程中，可能会因多种原因造成价格变动，遭受公众反对。如北京第十水厂因为成本上升需要涨价，但遭到 来自公众阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。再如北京“鸟 巢”和五环路两个项目建成后，因为对公益性和无偿呼声渐高， 地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营极难连续下去， 最终，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。4、政府信用风险较高。地方政府为加紧当地基础设施建设，有时会和合作方签署部分脱离实际协议以吸引民间资本投资。项 目建成后，政府难以推行协议义务，直接危害合作方利益。如廉 江中法供水项目，政府和合作方签署合作经营廉江中法供水有 限企业协议中，政府承诺廉江自来水企业在水厂投产第十二个月每 日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万 立方米，协议难以实施。5、项目配套设施不完善。部分PPP项目，通常需要对应配 套基础设施才能运行，如在污水处理厂按协议建成后，管网并没有配套，就会造成社会资本成了“孤岛”，使生产经营陷入困境。6、政府单方作出决议。龙江环境保护集团股份是黑龙江省规模最大水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处理厂及2座整建制供水企业。该集团旗下哈尔滨平房污水处理厂最 初设计时，地方政府部门在未和企业协商情况下，自行研究确定 日污水处理能力达成15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大量，结果是企业生产能力大量闲置，成本大幅提升，收益得不到保障。7、项目收益无保障。部分PPP项目建成后，政府或其它投资 人新建、改建其它项目，和该项目形成实质性竞争，损害其利益。 如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右绍兴杭州湾大桥已准备开工，和杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此 外，政府对部分PPP项目承诺特定原因造成亏损进行补助，但补 贴额度和方法无具体要求。8、政府信用风险。政府信用是最关键风险，关键源于一些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益驱使下，经过过高固定投资回报率，过高收费标准，过长特许经营期以吸引民营资 本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。如东北一 个污水处理厂项目做了二分之一，政府不付费了，私营部门一气之下把 污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。十三、发展PPP模式政府要注意问题尽管中国很早就开展PPP模式尝试，以来，财政部也在力推这种模式，并得到很多地方政府响应，但现在要推进这一模式，政府还有大量工作要做。1、明确政策完善法规。现在中国尝试了多种PPP模式，但在 实践中一直在探索，还没有明确政策和法规体系。往往一个项目 一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。现在最需要明确是：哪些项目能够做，哪些领域不能够做；哪些合作方法能够做，哪些合作方法不能够做，和PPP模 式基础操作步骤、规范和法律地位、利益保障等问题。2、防范形似神不似。有项目名为实施PPP，其实是一个变相高利贷，是债转股。这种债还是一个刚性兑付债，收益率比正 常银行贷款利息高多个百分点，政府全部风险兜底。这是不适宜 ，要避免。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相高息债。3、防范投资者自然垄断。PPP项目全部是重大基础设施，谁搞 了全部很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效 益，变相提升物价。所以，要防范社会投资者利用公共服务自然 垄断乱收费、高收费。4、防范操作不阳光透明。PPP项目大多包含公民利益，定价也 多是政府主导。所以，假如不能透明化操作，就很轻易造成公民 不了解，从而引发多种始料不及公众事件。企业在不停提升本身 管理水平和运行效率同时，要充足考虑到各方感受和认知，要 连续不停地加强和各方沟通，并尽可能让公众参与到企业管理 和运行过程中。已经有很多经验和教训表明，公众参与PPP项目标 管理，只会提升PPP项目成功概率和运行效率，而不会增加成本。 反之，则可能造成项目标失败。5、防范出现“烂尾项目”。社会投资者出现经营危机影响公 共服务项目正常运转时，政府部门缺乏救急方法。政府搞项目，也 会遇上经济危机时候冲击，企业也会有这种情况。假如企业遇上 财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来协议失效，不能说是私人老板干，我们政府以后不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最终影响是社会效果。6、政府要明确企业和市场边界。首先要让企业盈利，对 于市政设施不求全部但求所用；其次又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励和处罚机制，这就是常说政府和企业裁判员和运动员关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目标管理中来。要预防出现 地方党政责任人拍脑袋定调子，就成了PPP合作准则现象。7、双方需要诚信守约。规范制订合约，政府和投资人一旦签署合约全部必需严格实施，预防出现“协议是张纸，签完随时改” 现象，无故违约必需依法赔偿。如有地方政府部门换到时“新官 不理旧账”，部分好政策因政府人事更迭后对项目运行管理不连贯，不遵守双方约定项目协议，大幅加剧了PPP项目投资风险。 这是社会资本最怕碰到事情。如南方一家工业园区采取PPP模式 建设污水处理厂项目，协议要求是园区企业按月支付污水处理费， 但因为园区管委会主任更迭，政策很快变成每六个月支付水费。因为 项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分担心。8、做好宣传和教育工作。在市政项目和政策实施过程中， 市民和公众因为不知情或不了解完整信息，往往会产生过激反 应，引发群体性事件。比如在部分城市因建设PX项目、垃圾焚烧 场等而引发群体事件。这些事件引发，当然有客观原因，但更多 是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采取PPP模式，更轻易引发民众误解，因为是“政 企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。所以，事前进行充足 调研、和相关人员有效沟通、合适赔偿和进行制度安排，是实施PPP 过程中必备程序。而这些又只有政府才能愈加好完成。如台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充足调研。在项目设计时，考虑到为周围居民建设高水平公园，从而得到了当地居民支持。十四、发展PPP模式企业要注意问题。PPP模式在未来5到将发明几万亿市场机会，这是毋 庸置疑。这其中不仅包含多种政建设机会，还包含更多城市运行和管理市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下多个方面问题。1、提升专业化水平。PPP模式项目看起来蛋糕巨大，假如企 业头脑发烧，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目 投资量大、周期长，且有很多潜在风险，需要高度专业知识和专 业化能力。假如企业缺乏这些领域专业能力，就意味着风险大于 机遇。同时，现在中国城市发展时间较短，和发达国家相比，城市运行管理专业化水平还有相当大差距，不管是给排水、供电、 垃圾处理、交通管理，全部有巨大改善空间。因为市场足够大，时间足够长。企业要在其中一到两个领域做专、做精。这更要求企业 不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这么才能最终做强 做大。2、善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量 先期投入，而收益往往滞后很多年。假如企业单独来做，就极难实 施。这也是过去市政项目往往由政府主导原因。但利用金融工具如资产证券化就能够充足利用资本市场，为企业带来连续资本流 入，从而支撑企业长久开展PPP项目投资。3、合作共赢，控制风险。任何PPP项目，全部有潜在风险。 企业能够利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供给商、项目建设者、设计企业和保险企业、项目运行企业纳入到一个体系中，共同分担风险，共享收益。这么，不仅会提升企业专业化程度，也会提升PPP项目标效率。当然，建立这么一个平台本身也是一个专业性极强工作4、培育“柔软”企业文化。PPP模式顺利实施，不仅需要 行政推进、法律保障和制度设计，还需要“柔软”文化支撑力。 就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应 该是一段长久美好婚姻而不是一场热闹且短暂婚礼”。十五、几点提议1、开展对PPP模式学习培训。现在大家对PPP模式了解和 认识还处于初级阶段。要大力宣传PPP模式理念和方法，相关部 门要组织PPP模式培训学习，邀请经过相关教授学者开展专题讲座，系统学习PPP融资模式概念和内涵，了解中国利用该融资模式建设重大项目成功案例及其运行管理情况。2、主动研究设置专门机构。以财政为主，组建国资、发改、住建、审计、金融、法院等部门参与工作机构，推行政府和社会 资本合作政策制订、项目贮备、业务指导、项目评定、信息管理、 宣传培训等职责，强化组织保障。3、建立一支专业队伍。“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP业界，这是一句很有名话。PPP项目是长久协议，而 且很专业，政府运作PPP项目要看成专业事来管理。为此，要建 立一支专业性强和技能充实高素质人才队伍，对PPP项目建设、运行进行全方位有效监管。4、主动对接上级政策。经过研究上级PPP政策、意见、指南，制订本市运作PPP模式政策和制度,建立清楚成熟PPP项目实 施程序和步骤。5、发挥试点项目示范效应。根据政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢标准，做好PPP试点项目筛选。选择在城市建设等部分领域，主动稳妥推进PPP试点工作。 依据中央、省里政策，主动申报本市PPP试点项目，向上争取政策支持，加紧本市项目标建设步伐，努力争取在年内开展PPP模式试点。