公办园非在编教师人事制度改革：利益相关主体的诉求及对策建议.pdf

2024年第1 期（总第349期）学前教育研究XUEQIANJIAOYUYANJIUNo.1,2024Serial No.349公办园非在编教师人事制度改革：利益相关主体的诉求及对策建议*王红蕾庞丽娟*冀东莹（北京师范大学教育学部，北京100875)摘要高质量学前教育体系是高质量教育体系建设的基础，学前教师是实现学前教育普及普惠与优质发展的关键力量。公办园非在编教师人事制度改革有助于为占学前教师近八成的非在编教师的人事制度改革提供重要参考。充分考虑多元利益相关者的诉求有助于减少改革的阻力，提升改革的可行性与有效性。本研究运用问卷法和访谈法，着重探讨公办园非在编教师、园长、举办者、教育行政部门四类核心与重要利益相关主体对公办园非在编教师人事制度改革的主要诉求，并基于以上诉求，从创新编制管理机制、健全待遇经费保障机制、建立同工同酬制度、保障专业发展机会等方面提出改革完善公办园非在编教师人事制度的对策建议。关键词公办园非在编教师；人事制度;利益相关主体；诉求；对策建议一、问题提出党的二十大报告强调要加快建设教育强国，加快建设高质量教育体系，办好人民满意的教育。2023年，习总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调：“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓。”加快建设教育强国，基点在基础教育，关键在教师。学前教育作为基础教育的奠基阶段，推进其高质量发展成为高质量教育体系建设的必然要求。2 0 2 1年，教育部等九部门印发“十四五”学前教育发展提升行动计划，明确指出全面提升保教质量是“十四五”时期学前教育发展的重要任务之一。学前教师是学前教育事业发展的第一资源，是实现普及普惠与优质发展的关键力量。公办园是我国普惠性幼儿园的重要主体，2 发挥着引领方向、平抑价格、保障质量的重要作用，是保基本、兜底线的中坚力量。31 4公办园非在编教师作为广大非在编学前教师的重要组成部分，其人事制度改革有助于为占学前教师近8 0%的非在编教师的人事制度改革提供重要参考。制度改革创新的基本动力是相关主体追求利益的最大化，教育改革的成效受制于多元利益主体的相互作用。5 充分考虑多元利益相关者的诉求有助于减少改革的阻力，提升改革的可行性、有效性。公办园非在编教师、园长、举办者、教育行政部门是公办园非在编教师人事制度改革完善的核心与重要利益相关者，深入研究这些利益相关者的主要政策诉求，不仅有利于全面、客观、深人地理解把握公办园非在编教师人事制度存在的主要问题，也有助于提出改革完善公办园非在编教师人事制度的对策建议。鉴于此，本研究通过问卷调查、一对一访谈和集体座谈，着重探讨这四类主体的主要政策诉求，进一步提出改革完善公办园非在编教师人事制度的对策建议。*基金项目：国家社会科学基金2 0 2 3年度教育学青年项目“人口变动形势下学前教师队伍高质量发展的政策保障机制研究”（编号：CHA230313）*通信作者：庞丽娟，北京师范大学教育学部教授，博士生导师一1 2 一二、公办园非在编教师人事制度利益相关者界定与划分依据利益相关者理论(Stakeholder Theory）最初是经济学领域识别与平衡企业与其他利益相关者多元利益冲突的基础理论。6 1 7 进入2 1 世纪，利益相关者理论从经济学拓展应用至其他社会科学领域，包括教育领域。1 8 1 9 其中“利益相关者”在1 96 3年首次由斯坦福大学的研究小组定义为“没有他们的支持，组织无法维持存在的团体”。1 0 1 98 4 年，美国经济学家弗里曼（Freeman）提出，利益相关者是指“能够影响个体所在组织目标的实现或能够被所在组织实现目标的过程行为所影响的团体或个人”，该定义受到了较多研究者的认可，成为当前界定利益相关者最普遍的一个概念。在该定义的基础上，本研究将公办园非在编教师人事制度改革的利益相关者界定为影响或受公办园非在编教师人事制度及其改革影响的群体或个人。利益相关者理论的代表人物米切尔（Mitchell)提出了多维分析法，依据合法性、紧迫性、影响性三个属性特征对利益相关者进行分类。其中，合法性是指在法律和道义或是某种特定情况下被赋予参与该项工作权利的可能性；紧迫性是指言论或意见能被立即关注的可能性；影响性是指言论或意见影响最终决策的可能性。1 2 1 1 3 作为利益相关者,至少要具备其中一个属性特征。在这三个属性特征的基础上，利益相关者被划分为三类七种（见图1），一是核心利益相关者，即须同时具备合法性、紧迫性、影响性这三个属性特征；二是重要利益相关者，须具备三个属性特征中的两个，其中具备合法性和紧迫性的称为依赖型利益相关者，具备合法性和影响性的称为支配型利益相关者，具备紧迫性和影响性的为危险型利益相关者；三是潜在的利益相关者,须具备三个属性特征中的一个，其中仅具备合法性的为自主型利益相关者，仅具备紧迫性的为苛求型利益相关者，仅具备影响性的为垫伏型利益相关者。1 41 5 紧迫性合法性依赖型利益相关者核心利益相关者求型利危险型利益相关者益相关者益相关者自主型利益相关者支配型利益相关者垫伏型利影响性图1 根据属性特征划分的利益相关者分类借鉴米切尔的分类方法，本研究将公办园非在编教师人事管理制度改革中的利益相关主体分为三类。第一类是核心利益相关主体，主要为公办园非在编教师，具有合法性、紧迫性、影响性三种属性特征。公办园非在编教师作为人事制度改革的目标主体，不仅拥有参与该项改革的索取权，且可能在其自身利益受损的情况下通过采取一些行动引起相关方的重视，从而影响人事制度改革实践的具体过程。第二类是重要利益相关主体，根据其具有的属性特征分为两种情况：一是依赖型利益相关主体，即具有合法性和紧迫性的公办园管理者。为了园所的有效运转和健康发展，其会关注非在编教师稳定性和质量，对与之密切相关的人事制度改革亦会引起关注。二是支配型利益相关主体，即具有合法性和影响性的教育行政部门、举办者和专家学者。他们会关注公办园非在编教师人事制度改革实践，在不同程度上有能力或运用相应手段介入公办园非在编教师人事制度改革的决策和运行过程。第三类是潜在利益相关主体，包括幼儿园家长、媒体、社会公众等，其对公办园非在编教师的身份、地位、专业性等的看法会在某种程度上影响制度改革的具体方面。为深入理解把握核心和重要利益相一1 3一表1 问卷调查样本的基本信息表关主体的诉求,并为公办园非在编教师人事制度改革完善提供更有价值的借鉴参考，本研究着重探讨分析公办园非在编教师、园长、举办者、教育行政部门四类主体对公办园非在编教师人事制度改革的诉求。三、利益相关主体对公办园非在编教师人事制度改革的诉求分析本研究选取东部的北京、山东、江苏，中部的湖北、安徽、河南，西部的四川、甘肃、贵州9省市的公办园非在编教师、园长作为问卷调查对象，从9省市中择取6 省市的公办园非在编教师、园长、举办者、教育行政管理人员进行一对一访谈或集体座谈。数据收集分为两部分：第一部分是采用匿名方式对9省市公办园非在编教师发放问卷30 0 0 份，回收2 8 35 份，剔除无效问卷1 1 5 份，保留有效问卷2 7 2 0份，回收率94.5 0%，有效回收率90.6 7%；对公办园园长发放调查问卷1 30 0 份，回收1 2 5 7 份，剔除无效问卷5 7 份，保留有效问卷1 2 0 0 份，回收率96.6 9%，有效回收率92.31%。问卷调查样本的基本信息见表1。问卷数据编码后使用SPSS24.0软件对公办园非在编教师、园长的诉求进行统计分析。第二部分采用分层抽样法进行访谈，对前述6 省市中的6 1 名非在编教师、32 位园长、32 名举办者和21名教育行政管理人员共1 46 人进行半结构式访谈或集体座谈，使用Nvivo12软件分别对举办者、教育行政管理人员的访谈资料进行三级编码，通过自下向上的归纳过程，形成具有从属关系的由最底层到最顶层的各级节点。基本信息所在区域城乡所在园所类型年龄学历专业分类东部中部西部地级市及以上城市县城镇区农村教育部门办园其他部门办园地方企业办园事业单位办园30岁以下30-39 岁40-49 岁50岁及以上高中(中专）及以下专科本科研究生及以上学前教育专业其他教育类专业非教育类专业合计14一非在编教师人数(%）952(35.00)944(34.71)824(30.29)1 140(41.91)636(23.38)520(19.12)424(15.59)608(22.35)712(26.18)739(27.17)661(24.30)1 300(47.79)925(34.01)400(14.71)95(3.49)277(10.18)1 334(49.04)1 098(40.37)11(0.40)2 071(76.14)320(11.76)329(12.10)2.720(100.00)园长人数（%）430(35.83)392(32.67)378(31.50)540(45.00)253(21.08)224(18.67)183(15.25)350(29.17)287(23.92)280(23.33)283(23.58)40(3.33)341(28.42)578(48.17)241(20.08)33(2.75)271(22.58)872(72.67)24(2.00)683(56.92)428(35.67)89(7.42)1 200(100.00)（一）公办园非在编教师的主要诉求问卷调查发现（见图2），在公办园非在编教师对人事制度改革的诉求中，排在前三位的依次是“表现优秀可优先人编”（6 7.2 0%）、“享有与在编教师同等待遇”（5 2.1 0%）、“享有与在编教师同等专业发展机会”（40.1 0%）。结合访谈，作为人事制度改革最直接的核心利益相关者，非在编教师的诉求主要是从保障自身权益的角度出发的，对人编机会、同等待遇与专业发展机会等存在强烈诉求享有与在编教师同等专业发展机会提高师幼配备比例规范非在编教师与幼儿园合同签订非在编教师准入要求参照在编教师健全非在编教师退出机制图2 公办园非在编教师对人事制度改革的期待1.增加编制数量并实行编制动态调整，表现优秀的可拥有优先人编机会。编制是给幼儿园教师带来归属感和安全感的一项制度。1 6 当前公办园编内外教师依据是否有编而在地位、待遇上存在较大差异，编内教师的工资、社保等待遇主要来自财政拨款，保障性更强，而编外教师待遇大多由幼儿园自主保障，工资等待遇不稳定，难以满足其需求，造成非在编教师流动性较大，职业归属感不强，安全感较弱。1 7 因此，扩充编制数量，动态调整编制资源，为非在编教师提供人编机会成为公办园非在编教师的普遍关切。本研究调查发现（见图3），7 1.90%的公办园非在编教师希望能在编制内进行聘任。具体来说，一是希望核增公办园教师编制数量，教育系统新增编制向学前教育阶段倾斜，为广大非在编教师提供更多的人编机会，进而提升地位和待遇。二是在编制总量严控背景下，希望能切实对编制资源进行动态调整，统筹一定比例编制，使优秀的非在编教师能够入编。特别是对于热爱学前教育、业务能力强、教育教学经验丰富、从教时间长的优秀在岗非在编教师，可通过科学的制度设计，择优为其提供入编的机会和通道。编制内聘任备案制聘任幼儿园自聘5.20%政府购买服务4.20%人事代理3.90%其他3.10%0%20%图3公办园非在编教师希望的招聘形式2.享有与在编教师同等工资待遇，足项足额享有“五险一金”。工资与社保待遇的保障程度是决定公办园非在编教师能否安心、舒心、静心从教的关键因素，直接影响学前教育的质量提升。1 8 1 1 9 公办园非在编教师迫切希望能实现同工同酬，建立工资待遇动态增长与稳定从业机制，保障其完整享有“五险一金”。公办园非在编教师一是希望能获得公平的工资待遇，认为其与在编教师同样作为幼儿园教师，从事的工作性质和内容相同,应获得与在编教师基本相当的工资报酬。本研究调查发现（见图4），6 6.2 0%的公办园非在编教师希望其工资水平能达到在编教师的8 0%以上。二是公办园非在编教师希望根据当地物价水平建立工资待遇的动态增长机制，与在编教师保持同步的工资增长水平，切实保障其工资待遇稳步提高。三是对于工资收入已基本实现与在编教师相当的非在编教师来说,其更希望增强“五险一金”的保障性，能够参照在编教师参加事业单位社会保险，缩小与在编教师社保缴纳费用的差距，并足项足额缴纳住房公积金、养老保险、医疗保险等，以减轻购房压力及退休后的养老、医疗等后顾之忧。表现优秀可优先入编享有与在编教师同等待遇0%220%40%60%80%71.90%111.70%40%一1 5 一67.20%52.10%40.10%3110%26.80%123.20%21.50%60%80%90%以上80%89%70%79%60%69%50%59%50%以下0%图4公办园非在编教师希望达到在编教师工资水平的占比3.享有与在编教师同等的专业发展机会。参加专业培训和职称晋升的机会能否得到有效保障直接影响公办园非在编教师职业发展的成就感和荣誉感，且影响非在编教师专业化提升的动力。2 0 1 2 1 在专业培训方面，大部分非在编教师希望能参加省市级及以上的培训。本研究调查发现（见图5）,近一半（45.7 0%)的非在编教师表示希望能参加国培，希望参加省级或市级培训的非在编教师比例超过1/3（35.7 0%）。大多数非在编教师（8 8.2 0%）表示其参加过的培训为园所内部组织或者是线上的免费培训课程，参加国家级、省市级的培训机会很少。在职称晋升方面，公办园非在编教师希望享有和在编教师同等的职称晋升机会，认为不应区别是否在编，而应根据专任教师数量按比例分配职称名额，让公办园所有教师都有机会参评。不少已评职称的非在编教师表示其虽然评了职称，但并未享有相应的待遇，希望获得与同级别职称在编教师同等待遇。（二）公办园园长的主要诉求公办园园长问卷调查显示（见图6），在园长对公办园非在编教师人事制度改革诉求中，排在前三位的依次是“打通非在编教师入编通道”（6 0.30%）、“财政保障非在编教师待遇”（5 4.7 0%）、“建立非在编教师管理中心”（43.8 0%）。结合访谈和集体座谈，作为公办园非在编教师的直接管理者，园长从园所更好运转和发展的角度出发，主要在编制管理、财政保障力度、非在编教师有效配置等方面存在较大诉求。明确非在编教师退出标准和程序0%20%40%60%80%图6 园长对非在编教师人事制度改革的期待一1 6 一143.50%122.70%112.90%8.90%17.10%4.90%10%50%45.7040%30%20%10%0%国培省级培训市级培训区县级培训园内培训图5 公办园非在编教师希望参加的培训层次打通非在编教师入编通道60.30%财政保障非在编教师待遇1.54.70%建立非在编教师管理中心143.80%畅通非在编教师专业发展40.50%严把非在编教师入口关121.20%规范合同管理18.60%114.00%20%17.5018.2030%7.9040%8.9050%1.将园所纳人机构编制管理并动态调整编制，打通优秀在岗非在编教师入编通道。当前部分地区仅将教育部门办园纳人机构编制管理范畴，而机关、企事业单位办园不在其列，编制难以在不同类型公办园间统筹管理，随着在编教师的退休，机关、企事业单位办园教师编制数量愈发减少。并且，在现行教师编制管理制度下，学前教师编制跨区域、跨行业领域的动态使用与调整机制未能建立。2 2 这使得公办园需要大量聘用非在编教师，而非在编教师待遇、专业发展等保障与在编教师差距明显，导致非在编教师队伍不稳定、流动性较大，制约了园所质量提升。因此，公办园管理者的重要诉求是将园所纳人机构编制管理，并动态统筹调整编制配置，让优秀非在编教师享有人编机会。一是对于未被纳人机构编制管理的公办园，园长迫切希望能将其园所纳人机构编制管理，依据教职工编制标准配足配齐教师编制，整体提升教师待遇与稳定性，吸引优秀人才从教。二是对于已纳人机构编制管理的公办园，园长表示希望编制部门能够根据各地事业发展实际需要，统筹调剂区域内教师编制，优先用于学前教师，新增编制可用于在岗工作、表现优秀的公办园非在编教师。另外，为吸引并留住优秀人才，部分园长提出了“双通道”人编诉求，一方面为学前教育专业毕业生提供公开招聘的入编考试机会，吸引更多优秀毕业生进入幼儿园从教，另一方面为公办园在岗符合条件的优秀非在编教师开通入编考核通道，激励优秀非在编教师长期稳定从教，双管齐下，促进公办园教师队伍质量不断提升。2.动态调整公办园生均财政拨款标准和收费标准，保障非在编教师待遇与专业发展权益。公办园非在编教师人事制度改革离不开物质层面的支撑，其中待遇保障与专业发展制度更需要充足的经费支持。生均经费和收费作为公办园保障非在编教师待遇和专业发展的主要经费来源，其标准的高低直接影响非在编教师待遇等的保障与改善程度。调研中，园长们普遍希望适当调整、提高公办园生均财政拨款标准和收费标准。具体而言，相较教育部门办园园长，机关、企事业单位办园园长对于生均财政拨款标准调整的诉求更为强烈。其中，对于目前参照标准较低的普惠性民办园生均补助标准的机关、企事业单位办园来说，园长主要希望其能参照标准较高的教办园的生均财政拨款标准；对于已参照教办园生均财政拨款标准的园所来说，园长则希望其能根据办园成本、办园质量等级等进一步提高标准，让幼儿园有充足的经费用于提高非在编教师待遇、支持非在编教师参加专业培训和职称评定。对于收费标准的调整，自收自支类型公办园园长的诉求更为强烈，其表示园所很少能享有财政投入，主要依靠保教费维持园所运转，而在收费标准上却要参照全额拔款或差额拔款的公办园，这使得非在编教师待遇处于较低水平，湟论其专业发展的保障。因此，自收自支型公办园园长迫切希望能获得园所收费合理上浮的空间，以保障非在编教师待遇与专业发展权益。3.提高财政保障层级，均衡市域内公办园非在编教师待遇水平。在当前多数地区以县为主的学前教育财政投人体制下，公办园非在编教师待遇保障水平在很大程度上依赖于县级政府的财力状况。各县级政府的财政供给能力不同，对公办园非在编教师的财政投人力度亦不同，这容易造成待遇水平较低地区非在编教师的流失，不利于市域内学前教育的均衡发展。特别是财政供给能力较弱的地区，公办园园长希望能均衡不同地区公办园非在编教师的待遇水平。具体而言，园长们建议提高财政保障层级，加强省市级政府的资源统筹和财政投人力度，使财力薄弱的县级政府有能力加大对非在编教师的经费投入，促进市域内公办园非在编教师待遇水平基本相当。4.建立非在编教师管理中心，助力公办园非在编教师的有效配置。由于公办园非在编教师流动性大，特别是在出现临时性离职时，幼儿园需紧急招聘新教师，为快速填补教师空缺以维持保教活动的正常开展，幼儿园不得不降低对非在编教师的招聘条件和考核要求。为此，不少园长希望在区县层面建立非在编教师管理中心。各公办园在该管理中心登记备案园所的相关信息，需要招聘非在编教师时则可在管理中心发布招聘信息。同时，符合幼儿园教师从教资格一1 7 一的人员可在该管理中心进行注册登记，管理中心负责对登记的人员进行审核筛选，分类整理在岗人员和待业人员，呈现待业人员的基本信息和求职意向，从而实现公办园和待业教师间的快速匹配。（三）举办者的主要诉求本研究对举办者关于所办园非在编教师人事制度改革诉求的访谈资料依次进行开放式编码、关联式编码和核心类属编码，分别归纳整合为1 5 个三级节点、7 个二级节点、3个一级节点。如表2 所示，举办者主要从所办园的管理体制、财税支持与教师管理三方面提出改革公办园非在编教师人事制度的诉求。表2 举办者对所办园非在编教师人事制度改革诉求的编码节点三级节点（参考点数）二级节点（参考点数）归属公办（2 5）纳“公 管理(44)人财物同教办园（1 9）属地移交教育部门(1 7)移交相关要求(2 0)增加财政投入（2 4)财政拔款或补助（1 1）税费减免（5）加大对人员投入（2 1）保障教师待遇（1 6)教育部门主管（1 2）评审渠道统一(5)教育部门统一组织(1 3)同等培训机会(9)缩小差异(1 2)名额分配公平（7）1.理顺机关、企事业单位办园的管理体制，明确属地移交管理的相关要求。当前国家政策及多数地方政策已明确将机关、企事业单位办园纳人公办园概念范畴或纳人公办学前教育资源，提出要理顺机关、企事业单位办园的管理体制，实行属地化管理。2 3 但机关、企事业单位等公办性质园在实际中未被真正纳“公”管理，且对其的属地化管理尚处在较为宏观的阶段，缺乏相关配套政策支持。因此，不少举办者希望能将机关、企事业单位办园切实纳“公”管理，理顺管理体制，明晰属地移交管理等相关要求。一方面，举办者期待真正落实对所办园的纳“公”管理，在人财物的配备、管理和保障上与教办园一样得到同等对待，其倾向于将所办园教师交由教育部门指导和管理，以加强教师队伍专业化建设，提升办园质量。另一方面，举办者希望理顺机关、企事业单位办园管理体制，明确属地化管理要求，推动属地移交管理。不少举办者倾向于归口移交属地教育部门，希望明确归口移交的程序与要求，特别是明确机关、企事业单位办园的资产、人员、设备等的移交要求。还有举办者表示，若与当地优质公办资源合并，希望明确与公办资源合并后对园所管理、经费、教师人事管理等的相关要求，以加快属地化管理进程。2.为机关、企事业单位办园提供财税支持，并分担人员经费压力。机关、企事业单位办园是普惠性学前教育资源的重要组成部分，2 4 其无论对缓解幼儿入园压力，还是对保障广大家长安心、放心工作来说都具有重要意义。举办者不仅希望政府能够通过财税等方式切实支持其举办幼儿园，同时希望政府能够加大对办园成本较高的人员经费的投人，缓解办园压一级节点（参考点数）管理体制(8 1)加快属地管理(37)财税支持办园(40)人员经费支持（37）职称评定(1 7)专业培训2 2)评优评先(1 9)一1 8 一占比37.50%财税支持(7 7)35.65%教师管理（5 8)26.85%力。一是不少举办者认为其举办幼儿园是帮助政府分担提供普惠性学前教育服务的责任，政府应通过生均拔款、财政补助、税费减免等方式提供相应的财税支持，共同将普惠性幼儿园办好。有举办者认为其本身并无举办幼儿园的义务，在举办单位保障有限的情况下，政府若不提供财税支持，则会削弱其办园意愿。二是受编制严控的影响，人员编制“只退不补”，近年新进教师基本没有编制，幼儿园依靠收费保障非在编教师待遇的压力也日益增加。因此，举办者希望政府加大对机关、企事业单位办园的人员经费分担或保障的力度，减轻举办者投人压力。3.对各类公办园教师职称评定、专业培训、评优评先等予以统一指导和管理长期以来，各类公办园教师的职称评定、专业培训、评优评先等主要由举办单位负责。其中，教育部门办园教师的职称评定、专业培训等主要由教育部门负责指导管理；机关、企事业单位办园教师的职称评定、评优评先等主要由举办单位组织进行，且多数仅限“单位人”身份的在编教师参加，这造成了幼儿园教师因所在园所类型不同、身份不同，其在职称评定、专业培训、评优评先等方面享有的机会和权利存在较大差异。因此，不少举办者希望教师无论是否在编、在何类型园，都由教育部门对其职称评定、专业培训、评优评先等进行统一指导和管理。近年来，随着机关、企事业单位办园逐步纳入公办学前教育资源体系，其教师的职称评定、专业培训、评优评先等逐渐向教育部门办园教师靠拢，特别是培训机会和层次有了较明显的提升，但在职称评定、评优评先等方面与教育部门办园在编教师仍有不小的差距，因而举办者对保障编内外教师同等专业发展权益的诉求较强。（四）教育行政部门的主要诉求本研究对教育行政部门关于公办园非在编教师人事制度改革诉求的访谈资料进行三级编码，自下而上归纳的一级节点为增加话语权、加大财政支持力度、规范用人与专业发展（见表3）。表3教育部门对公办园非在编教师人事制度改革诉求的编码节点三级节点（参考点数）二级节点（参考点数）编制核定(1 5)统筹编制管理(2 9）编制动态调整(1 4)统筹经费使用(1 2)职称评审话语权（9)财政保障教师待遇（1 3）财政保障教师专业发展（1 7）提高生均经费标准（1 6）生均经费用于人员（1 3）及时备案(1 6)签订合同（1 8）职称评定机会（1 1)培训机会(1 0)评优评先机会（7)1.增强教育行政部门在编制管理、人事制度改革中的话语权。教育行政部门在公办园非在编教师人事制度改革过程中的话语权十分有限。一方面，教育行政部门希望在编制管理和使用上增强话语权。当前教育部门既决定不了为公办园配备编制的数量，也决定不了财政拨付公办园的“人头费”，公办园教师核编补充困难，因而其希望增强对公办园教师编制核定及动态调整的主动权和决策权，盘活编制资源，提升编制使用效益。另一方面，教育行政部门希望被赋予在教师人事制度改革上更多的话语权。由于教育行政部门在学前教育经费分配使用、教师职称晋升名额分配与评审标准条件等关键环节的话语权较弱，其不仅希望增强在财政经费分配使一级节点（参考点数）增加话语权（5 0)统筹经费与职称评审（2 1）保障教师财政投入（30）生均财政拔款（2 9）规范编外用人(34)专业发展通道（2 8）一1 9 一占比29.24%加大财政支持力度（5 9）34.50%规范用人与专业发展（6 2）36.26%用中的权限，保障非在编教师待遇不断提高；同时希望进一步加强在教师职称评审制度改革中的话语权，为非在编教师职称晋升提供更多机会。2.加大财政支持力度，为非在编教师同工同酬提供稳定的经费保障当前学前教育财政投人仍不足，公办园生均财政拨款标准较低，2 5 很大程度上制约了公办园非在编教师的待遇保障。教育行政部门希望财政部门进一步加大财政支持力度，健全公办园生均财政拔款机制，允许生均财政拨款用于人员开支，为非在编教师同工同酬提供稳定的经费保障。特别是对于目前公办园非在编教师待遇保障较弱的地区，教育部门希望能够突破政策壁垒，将公办园非在编教师经费部分纳入财政保障范围，允许生均经费用于人员开支，为非在编教师待遇提供兜底保障。不少地区教育行政部门提出，在财力允许的情况下，希望能够提高生均财政拨款标准，以保障非在编教师工资待遇，并切实落实各项社保待遇。3.对编外用人予以规范，畅通非在编教师专业发展通道。近年来，为补齐公办学前教育资源快速扩大带来的教师缺口，不少地方公办园通过多种方式招聘使用非在编教师,聘用管理过程中出现了诸多问题，特别是合同管理存在一定的法律风险，影响了公办园教师队伍的规范管理和质量提升。因此，教育行政部门希望人社部门等加强对公办园编外使用教师的规范管理，督促公办园对聘用的非在编教师及时备案，指导公办园依法与非在编教师签订并履行聘任合同。同时，为真正让公办园非在编教师与在编教师在专业发展上享有同等机会，教育行政部门希望人社部门适当增加优秀非在编教师职称评定的分配名额，特别是为非在编教师数量较多的企事业单位办园提供更多政策支持，畅通非在编教师专业发展通道，助力教育部门更好地提升各类公办园教师专业素养四、改革完善公办园非在编教师人事制度的对策建议满足全部的多元利益诉求既不可能，也不现实。因此，充分考虑公办园非在编教师、公办园管理者、举办者、教育行政部门等核心与重要利益相关主体的共同诉求，并充分协调各方利益，对改革完善公办园非在编教师人事制度至关重要。本研究建议高度重视非在编教师的诉求，关注公办园园长特别是企事业单位办园园长的强烈利益需求，正确引导与合理满足举办者的利益诉求，保障教育部门话语权，抓准非在编教师人事制度改革的关键环节，建立健全教师编制管理、待遇保障和专业发展等政策制度。（一）统筹各方对编制资源的诉求，创新编制管理制度通过扩充教师编制、动态调整编制资源，为非在编教师提供入编机会，是各类公办园非在编教师和园长的共同诉求，教育部门也希望增强其在编制管理上的话语权，充分盘活编制资源。因此，统筹利益相关主体对编制资源的诉求，特别是积极回应企事业单位办园园长的强烈意愿，多渠道增加编制供给，改革创新编制的使用机制，是当前公办园非在编教师人事制度改革的重要环节。一是在高质量发展背景下，适当扩大学前教师编制总量。为避免与小学混编导致“择幼 减编”，并满足非在编教师和园长的增编需求，探索实行学前教师编制单列管理，基于公办园的实际需求，按照“自下而上”的方式逐级核定学前教师编制，2 6 可从源头上为保障非在编教师的地位和待遇提供更大可能性。二是创新编制管理与使用机制。充分盘活市域内编制存量资源，建立编制“蓄水池”，根据县域内学龄前人口变动及对学前教师编制需求的变化,定期核定编制,并根据各县域编制资源的盈缺情况，进行跨县域的统筹调配。同时，统筹协调现有公办园教师编制总量，由教育部门在不同类型公办园之间进行合理配置。此外，可根据教师综合素质和贡献度新增奖励性编制，着重考虑面向在岗非在编教师，打通优秀的在岗非在编教师进人编制内的通道。2 7 一2 0 一（二）积极回应共同诉求，建立健全公办园非在编教师待遇经费保障机制共同诉求是公办园非在编教师人事制度改革需重点回应与解决的问题。如前所述，为公办园非在编教师待遇提供充足且稳定的经费保障是公办园非在编教师、公办园管理者、举办者、教育行政部门四者的共同诉求。为有效回应这一共同诉求，呕须建立健全非在编教师待遇经费保障机制。一是优化财政投人结构。优先并重点保障对教师队伍建设的经费投入，加大对教师工资待遇支出的比例。中央和省级政府要将过去主要用于硬件的学前教育专项转移支付，转变为主要用于保障教师待遇的经常性转移支付，2 8 以保障非在编教师待遇的提高。二是逐步提高公办园生均财政拨款标准。根据经济发展水平和事业发展实际需要，动态提高涵盖各类公办园的生均财政拨款标准，明确生均经费的逐年增长机制，为非在编教师待遇提供制度化的经费保障。三是动态调整公办园收费标准。基于对公办园办园质量、办园成本、拨款性质、当前物价水平、家长承受能力等多方面因素的充分测算，动态调整公办园的收费标准，2 9 园所质量等级越高，其收费标准应合理提高。（三）充分协调各方利益，保障公办园非在编教师同工同酬同工同酬作为明确的政策要求，执行落实难的重要原因在于幼儿园管理者对经费保障的强烈需求与政府或举办方投人能力、意愿不足的矛盾依然存在。基于此，应充分协调各级政府及其部门,采取多种措施激励并引导举办者共同加大投入，协力保障公办园非在编教师与在编教师在工作岗位与工作内容相同、有效时间内付出同等的劳动、取得相同的工作业绩时获得同等待遇。需要指出的是，同等待遇不仅意味着基本工资相当，也意味着绩效工资、津补贴、社保等基本相同，这样才能充分体现实质性公平。30 宜根据非在编教师所在岗位、从教时间、职称等级、工作表现等设置阶梯式工资递增体系，且使其工资递增与同等条件下的在编教师保持同步，以进一步激励非在编教师的工作积极性，同时吸引优秀人才加人学前教师队伍。（四）关注教师专业成长，保障公办园非在编教师享有同等专业发展机会保障公办园非在编教师的专业发展机会，是提升学前教育质量的重要途径。建议高度重视各利益相关主体的这一共同诉求，为公办园非在编教师提供与在编教师同等的培训与职称晋升机会。一方面，明确将非在编教师的专业培训纳入当地每年幼儿园教师培训计划中，对编内外教师一视同仁地提供同等培训机会，完善教师轮训制度，保障各类公办园非在编教师培训机会均等。另一方面，教育部门要加强对不同类型公办园教师职称评审的统一指导和管理，为非在编教师与在编教师提供平等的职称晋升机会，31 并协同人社部门按公办园对专任教师实际需要的数量设置专业技术岗位，将非在编教师纳入公办园专业技术岗位设置范围，合理分配不同类型公办园教师的职称晋升名额。注释：本研究中的公办园是按照中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）中规定的，政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园。由于部队办园和集体办园的特殊性，且获取相关政策文本和资料等存在一定难度，因而不做重点讨论，本研究主要聚焦教育部门办园、其他部门办园、地方企业办园和事业单位办园四种类型的公办园。按照经费来源的不同，这四类公办园不仅有财政全额拔款类园所，还存在财政差额拔款、主办单位拔款和自收自支等情况。根据教育部网站2 0 2 1 年教育统计数据，幼儿园专任教师30 7 6 5 7 9人，在编专任教师6 35 7 5 8 人，在编专任教师占专任教师总数的比例为2 0.6 6%，非在编专任教师占比为7 9.34%。（中华人民共和国教育部.2 0 2 1 年教育统计数据EB/0L.（2 0 2 2-1 2-2 8)2 0 2 3-0 3-1 6 .h t t p:/w w w.mo e.g o v.c n/j y b _s j z l/mo e _5 6 0/2021/quanguo/202301/t20230103_1037845.html.)一2 1 一参考文献：1蔡迎旗，胡马琳.0 ECD国家高质量学前教师队伍建设的行动与启示J.全球教育展望，2 0 2 2,5 1(9):119-128.2刘颖.普惠性学前教育政策的执行偏差：表现、原因及对策分析J教育发展研究,2 0 1 6,36(6):18-24.3陈如平.基础教育现代化的十年征程J.中国教育学刊，2 0 2 2(1 0):49-5 4.4杨卫安，岳丹丹.“十四五 我国学前教育发展目标规划研究J.教育研究，2 0 2 0,41(5：7 4-8 5.5刘国艳.教育改革的多重制度逻辑分析J.教育研究与实验，2 0 1 4(0 4):2 2-2 5.6李粮.公司治理、内部控制与混改国企协调发展基于利益相关者理论的视角1 .经济问题，2020(05):79-88+122.7赵德志.论企业社会责任的对象一种基于利益相关者重新分类的解释.当代经济研究，2015(02):44-49.8张文娟,万来斌.教育减负政策执行偏离的原因及对策分析基于利益相关者的视角.现代教育科学,2 0 1 8(0 8):5 1-5 5+6 1.9陈思颖.论利益相关者视角下的国家教师资格考试J.教师教育研究,2 0 1 6,2 8(6)：1 9-2 4.10李劲松，李孝川，张昌桂“县管校聘”体制下校长教师交流轮岗的实施困境和优化路径-基于利益相关者视角J.学术探索,2 0 2 3（0 4)：1 38-1 43.1115贾彦乐，乔桂明.高校职务聘任制的多元评价与共同治理：利益相关者的视角.黑龙江高教研究,2 0 1 8,36(4):6 0-6 3.12R爱德华弗里曼著.战略管理利益相关者方法M.王彦华，梁豪，译.上海：上海译文出版社，2 0 0 6：35.13孙立新，李梦真.高校继续教育利益相关者分类实证研究J.教育发展研究，2 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