T市党政领导干部经济责任审计的责任认定问题研究_胡珊.pdf

年 月 吕梁教育学院学报 第 卷 第 期（总第 期）（）【理论研究】收稿日期：作者简介：胡 珊（），女，山西吕梁人，山西省财政税务专科学校教师，硕士，研究方向：审计学。市党政领导干部经济责任审计的责任认定问题研究胡 珊（山西财政税务专科学校，山西 太原）摘 要：经济责任审计是我国特有的一项审计监督制度，在我国已有三十多年的发展历史，在对遏制腐败、简化干部问责及考核、任免等方面发挥了重要的作用。然而，作为独具中国特色的审计监督制度，经济责任审计目前没有任何可供借鉴的国外经验。在经济责任审计领域，我国对审计方式、方法及审计评价等方面都还不够了解，尤其对经济责任审计上的经济责任辨别方面的研究尚不到位。鉴于此，在经济责任界定方面，本文试图结合选取 市审计局开展党政领导干部经济责任审计工作的部分案例，就经济责任审计中责任认定的现状、问题及解决办法进行探讨。关键词：领导干部；经济责任；审计；责任认定中图分类号：文献标识码：文章编号：（）一、案例 概况 市人民政府外事侨务办公室是由原外事办和侨办合并而成，属政府职能部门，其主要职责是负责 市外事和侨务工作。该单位为财政全额预算拨款单位，实行国库集中支付。人员编制 人，截止 年底实有在职职工 人，离退休人员 人。设有 个职能处室及机关党总支和纪检监察等机构。下属单位有：市对外交流服务中心、市旅游公司。黄，年 月至 年 月期间任市外侨办主任，主管全面工作，分管该办出国管理处。市审计局根据中华人民共和国审计法第二十五条的规定及时派出审计组，自 年 月 日至 年 月 日，对黄 同志 年 月至 年 月任 市人民政府外事侨务办公室主任期间的经济责任情况进行了审计。对重要事项进行了必要的延伸。（一）审计过程根据相关审计程序，市经济责任审计组对此次审计主要采取了送达审计的方式。审前调査阶段审计人员就审计的内容范围、方式和重点需要掌握的被审计单位的相关信息：一、市外侨办所处的经济环境和所处行业的情况；二、市外侨办的基本情况以及财政财务隶属关系，内部控制状况等；三、市外侨办机构设置、人员编制以及人员的具体分工情况；四、市外侨办审计年度的主要财政收支、财政管理的概况。以前年度接受审计情况，以前年度发现的问题，以前年度审计的审计意见和审计决定落实情况等；对审计建议的采纳及所带来的经济效益等。明确主要内容与重点范围通过充分的审前调查，根据取得的相关资料和信息，审计组经过讨论确定了此次审计的主要内容与重点范围。审计组确定此次经济责任审计的范围是 市人民政府外事侨务办公室 年 月至 年 月相关部门的经济活动情况，并确定了此次经济责任审计的重点范围：主要针对该单位 年 月至 年 月间财政收支、财务收支的账簿、凭证、报表等相关资料，结合黄 同志任职期间单位每年的工作计划、工作总结、会议记录、会议纪要、经济合同、考核检查结果、业务档案等资料进行认真、细致的审计和了解。（二）审计发现的主要问题 违规用财政资金支付职工个人车辆保险费用 元。市外侨办由于领导干部使用车辆配备不足，经常为办理公事使用私人车辆，产生以下几笔车辆保险费用：年 月，市外侨办由公用经费支付两名职工私车保险费用 元。年 月，市外侨办由公用经费支付一名职工私车保险费用 元。年 月，市外侨办由公用经费支付一名职工私车保险费用 元。以上合计支付职工个人车辆保险费 元。未及时缴纳市财政公房租金 元。截止 年底，市外侨办在暂存款挂账的房租费 元，多年来一直未上交市财政。（三）对黄 同志任职期间执行财经制度主要问题的责任认定依据党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（以下简称规定）第三十五条“本规定所称领导责任，是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任”的规定，黄 同志对违规用财政资金支付职工个人车辆保险费 元、未及时缴纳市财政公房租金 元的两个问题应负领导责任。二、案例 经济责任认定问题分析 市政府在经济管理方面存在着很大的问题，这些问题的产生与主管领导有着不可分割的关系。在对 市经济管理工作进行审计的过程中，相关审计人员并没有制定出一套针对 市工作进行判断的量化标准，这就使得 市在财务管理方面存在的问题不能被明确的指出，同时领导干部的责任也不能进行清晰的划分。为了让工作可以继续下去，审计工作人员对上述问题采取了形式主义作风，仅从表面上粗略的对工作状况和相关指标进行了评价，没有从深层次对经济管理中的不足进行综合的把握。以 市外事侨务办公室为例，审计人员在对该办公室进行调查的过程中，因为没有详细的标准进行应用，所以仅简单的就该办公室的政绩给予了评述，而该办公室存在的问题则没有被点明，导致 市的审计工作在科学性、全面性方面出现了明显的不足。根据审计结果报告，审计组对黄 同志任 市人民政府外事侨务办公室主要领导期间的经济业绩的评价：“在重大资金使用和管理方面，审计中我们根据该单位财政收支、财务收支的账簿、凭证、报表等相关资料，结合黄 同志任职期间单位每年的工作计划、工作总结、会议记录、会议纪要、经济合同、考核检查结果、业务档案等资料进行了认真、细致的审计和了解。该同志任职期间能够遵守有关经济法律法规，在重大项目支出方面能够做到领导班子集体研究决定，严格把关，圆满完成了各项工作；在重要经济事项的管理制度方面，市外侨办先后制定了财务管理、人事管理等内控制度，使单位各项工作有章可循。任职期间，黄 同志带领市外侨办全体人员围绕全市工作大局，大力贯彻落实科学发展观，积极推进市外侨办的思想、组织、作风、制度和党风廉政建设，各项目标任务完成较好。在外事工作上努力扩大对外交流合作，积极组织外事经贸座谈，成功举办国际会展和体育赛事，配合市政府做好各项外事交流。严格把握外事政策，根据快速、稳妥、低调原则，妥善处理了涉外事件。在政策法规范围内能发挥外事优势，主动服务经济建设，抓住来访团组契机，及时组织经贸洽谈，招商引资，特别是充分利用国际友城平台，努力拓宽我市对外联系渠道，在经济、文化、教育、卫生等方面广泛牵线搭桥，积极开展交流与合作，为促进全市经济社会发展构建和谐社会做出了积极贡献。在侨务工作上努力加强全市侨眷联谊及管理工作，健全相关制度，适时接待和走访其他省市相关部门，为我市此项工作打下坚实基础。”我们可以明显看出，由于缺乏科学的评价指标量化，审计人员在对黄 同志的经济业绩进行评价时带有较强的主观性，因此导致责任认定缺乏一定的准确性。目前来说，我国经济责任评价指标体系存在诸多问题，最大的问题就是涵盖力不强，想要全面、系统地评价领导干部经济责任还是一件比较困难的事情。虽然规定中清晰地界定了主管责任和直接责任，但是相关的条文规定却比较宽泛，实际操作起来比较困难。“任期”一词在规定中出现的次数最多，但是规定中对“任期”的界定也存在很多问题。对于经济活动和会计核算而言，连续性是一个重要的特征，因为上一期的责任可能会延伸至本期，同样的本期的责任也可能会传递至下一期，所以要想准确的将任期界定出来还是比较困难的。而对于行政事业单位而言，它们都具备一定的社会职能，这不仅是它们行使国家权力的体现，同时也是政府管理社会的体现。所以，行政事业单位的职能行为可以分为两部分：一部分具有经济属性，能够形成一定的社会经济效应；另一部分不具备经济属性，只能够形成一定的社会管理和调控效用。所以说，在评价行政事业单位领导干部经济责任时，要根据他们的职位区别对待。由于我国当前的评价指标体系不完善，使得在责任认定的过程中没有统一的数据标准作为依据和参照。三、案例 概况 市市容环境卫生管理局是市政府主管全市市容和环境卫生工作的直属事业机构，为地方二级预算拨款单位，执行行政单位会计制度。该局内设 个处室，局机关在职人员 人，全额事业编制 名，下设 个直属事业单位，其中环卫机械清洁队、环卫科研所、生活废弃物管理处为财政全额拨款单位；环卫设备厂、特种垃圾焚烧队、后勤服务中心为财政差额补助单位；渣土处置处属自收自支事业单位。财务核算从 年 月已纳入市会计核算中心。马 同志于 年 月至 年 月任 市市容环卫局局长、党组书记，负责全面工作。根据县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定第三条的规定，市审计局于 年 月 日至 月 日，对 市市容环境卫生管理局原局长马 同志 年 月至 年 月任职期间经济责任情况进行了送达审计。（一）审计过程根据相关审计程序，市经济责任审计组对此次审计主要采取了送达审计的方式。审前调査阶段审计人员就审计的内容范围、方式和重点需要掌握的被审计单位的相关信息：一、市市容环境卫生管理局所处的经济环境和所处行业的情况；二、市市容环境卫生管理局的基本情况以及财政财务隶属关系，内部控制状况等；三、市市容环境卫生管理局机构设置、人员编制以及人员的具体分工情况；四、市编办审计年度的主要财政收支、财政管理的概况。以前年度接受审计情况，以前年度发现的问题，以前年度审计的审计意见和审计决定落实情况等；对审计建议的采纳及所带来的经济效益等。明确主要内容与重点范围通过充分的审前调查，根据取得的相关资料和信息，审计组经过讨论确定了此次审计的主要内容与重点范围。审计组确定此次经济责任审计的范围是 市市容环境卫生管理局 年 月至 年 月相关部门的经济活动情况，并确定了此次经济责任审计的重点范围：采用查阅、核对的审计方法，审计 年 月至 年 月该局机关及所属机关后勤服务中心的财务收支，国有资产管理和使用情况，重大经济决策及遵守国家财经法规和马 同志个人的廉政情况，并采取与环卫局有关职能处室负责人座谈的方式，了解马 同志任职期间的主要工作职责履行情况。（二）审计发现的主要问题 机关后勤服务中心挤占局机关经费 元。经查局机关后勤服务中心 年报表总账及收支明细账，抽查有关会计凭证，该中心实际支出 元，主要用于局机关公务车辆的正常运行费用，按照 年后勤服务中心与局机关所订立车辆管理委托协议规定，全年局机关应拨付车辆费用 元，由于当年增加了两辆车及燃料价格上涨，实际拨付 元，年终多拨付 元，挤占了局机关经费。预算支出未严格按批准的预算执行。经查阅 年局机关报表和收支明细账、财政预算批复文件，抽查有关会计凭证，超预算支出的项目有：人员支出中的社会保险缴费超支 元、临时工工资超支 元；公用支出超支 元。虚列支出 元。年 月 日，市环卫局将应付渣土管理处的网络开发费 元转入“暂存款”挂账，虚列“经费支出 渣土处经费”。（三）对马 同志任职期间的经济责任认定上述、问题鉴于 市审计局已按照并审经责决 号在 年度预算执行审计中作出过处理处罚决定，且在这次审计期间该局按照审计决定书的内容已纠正完毕，此次审计只认定马 同志应负的相关责任。对本次审计发现的挤占 元，预算支出未严格按批准的预算执行和虚列支出 元的问题，根据山西省党政领导干部任期经济责任审计实施办法第二十四条、第二十五条“应当追究的领导责任包括领导干部发生下列行为应当负有的责任。（一）疏于管理，导致下属部门、单位和人员违反国家财经法规的”的规定，马 同志应负领导责任。四、案例 经济责任认定问题分析在本案例中领导应该承担的责任并没有按照管理权力的从属范围进行划分，而是将不同的责任混同在了一起，使得直接责任与主管责任成为了同一责任。而除此之外领导应承担的责任则全部划归为领导责任，或者直接认定为不应承担责任。从直接责任的规定来讲，与领导干部有直接关系的责任才应定为直接责任，而在实际工作中一些领导虽然在职权上没有涉及财务方面的管理，然而在管理工作的进行中却经常会或多或少的接触一些与财务有关的工作，但是因为不是直接管理者，所以这些领导经常不必承担直接责任，而这也成为一些领导逃避责任处罚的有效途径之一。通过对我国会计法和相关立法进行了解，我们可知这些法律对领导在财务方面需要承担的直接责任予以了规定，与单位内部责任的规避存在着很大的冲突。例如，会计法就在第四条中对单位主管领导在财务管理方面的责任进行规定，认为其有保障财务工作顺利进行的义务，并且要注重财务工作的准确性。虽然，法律对经济管理方面的直接责任有着明文的规定，然而由于相关单位在理解上存在问题，因此在工作过程中经济管理方面的责任仍旧被划分到了领导责任之中。法律法规要想对现实产生作用，首先就要与现实的发展相一致，符合实际生活的各项需要。而案例中遵循的规定，在实际应用的过程中，已经出现与经济责任审计现实状况脱节的问题，十分不利于领导责任的认定与追究。该规定中表明：承担主管责任的领导主要就是指，在工作的过程中虽然已经按照民主决策进行行事，但是没有发现民主决策存在的纰漏和问题，因此造成经济上面巨大损失的相关领导。而现代在进行责任追究的过程中，部分审计工作人员对责任追究认识不到位，认为主要相关领导在工作的过程中，按照国家规定的程序进行工作，就不存在着承担责任的现象。也就是说，领导只要遵从了民主决策的意见，没有对民主决策进行违背，就履行了自己的义务。但是我国审计法在对责任追究进行规定的过程中，并没有承认责任承担与程序应用之间的关系，换句话说，审计部门以程序是否合理为依据来判断领导干部是否应该承担经济责任，是不符合我国法律规定的。五、针对经济责任认定依据的对策（一）补充现行评价指标通过对案例进行分析，我们可以就案例的经验进行整合，并参考其他省份的审计工作情况，合理的对现有评价指标进行补充，以强化审计工作进行的质量和效率。但是值得注意的是，对评价指标进行补充应遵从一定的原则和规范，以保障补充后的评价指标可以符合实际的工作需要。具体来说有关人员应注意以下几个方面：首先，按照领导干部工作内容的不同进行个性化管理。不同领域内的领导干部及其工作的内容和工作的范围等都存在着较大的不同。因此审计人员在进行工作的过程中，要采取区别对待的方法，对领导干部的工作进行了解，针对不同类型的领导，制定出具有个性化的审计评价指标体系。简单来说，审计人员可以将领导干部分为以下几种类型：第一、基层政府党委主要领导；第二、地方各级政府首长；第三、基层政府党政机关各部门主要领导；第四、大中型国有企业主要领导；第五，事业单位主要领导；第六，基层组织主要领导；第七、司法机关主要领导；第八、人民代表大会、政治协商委员会主要领导。上面几种分类基本涵盖了我国领导干部的类型，按照这八种类型安排展开经济责任审计评价工作，经济责任审计评价指标将更具合理性和可行性。其次，构建科学合理的评价指标体系。主要表现在两个方面：一方面，在目标确定的过程中不仅要充分参照规定，另外还要以被审计单位实际情况为背景，再融入经济责任的不同特征，最终来综合确定。规定 将被审计单位划分为三大类，所制定的审计内容也是在这三大类的基础上所形成的。因此，要想构建出一套科学的评价指标体系，必须要对这三大类作进一步细化，然后再确定细化后各类的具体指标。另一方面，在制定各类指标的过程中要遵从相关法律法规的规定。这也就是说，所制定的各类指标要符合审计法、国家审计基本原则等法律的规定，不能超越这些法律的规定范围。再次，要充分考虑到不同经济责任的特征，对于不同的特征要赋予其对应的分值，尝试构建新的指标体系。最后，评价体系的建设应注重全面性，既要搞好单项的评分制度，也要加入综合的评分项目。并且为了让评价体系更为公平，审计工作单位还应设立专门的审计小组对评价工作进行负责，对评价指标体系的构建进行定量和定性相结合，时刻注意评价体系的合理性，并结合实际的工作灵活的对评价体系进行调整。（二）研究和完善经济责任审计实务操作指南 确定责任界定的审计事项范围受托经济人主要是指相关人（主要是领导干部）接受委托人（主要是指上级部门）的委托，对经济事项进行管理。而审计单位在这一过程中主要的职责就是对受托经济人的工作情况进行监督与检查，保障受托经济人可以将经济资源进行充分的优化与利用。为了达到这一目标，审计部门需要对受托经济人进行调查、评估等各项活动。通常情况下审计部门的这些工作是公开化的，因此也使得受托经济人在工作过程中得到了一定的规范，减少了受托经济人违规操作的可能性。由此可见，审计工作主要涉及的范围应包括受托经济人的资产应用情况、决策合理性、行为合法性等。并且，在受托经济人出现违法情况后，审计部门还要对经济案件进行深入调查，明确受托经济人的责任。对积极责任进行界定审计部门在对被审计人责任进行划分的过程中，主要划分为两种：一种是积极责任，一种是消极责任。而就积极责任而言，其主要的界定标准就是，通过对被审计人员工作主动性、风险控制性、内部管理能力等进行把握，并进行数据的输入，形成具体的象限图像，最后通过图像的分析得出有效的答案。如图 所示，在由业绩水平（值）和风险管理水平所构成的四象限中，坐标系的原点为标杆值。完成评价工作之后，就可以得到 值和风险管理水平，也就是相当于得到了一个坐标值。如果所得到的坐标值位于第一象限，这就意味着被审计人员在履行经济责任方面具有主动性和积极性；如果所得到的坐标值位于第三象限，那就意味着 值和风险管理水平均低于系统平均水平，这就可以判定被审计人员未能积极履行他所承担的经济责任。如果所得到的坐标值位于第二或第四象限，那就需要对 值和风险管理水平作单独比较界定。另外一方面，除非是位于第一象限，否则都需要综合考虑实际情况和突发事件，之后再进行界定。图 分析风险或损失与被审计人之间的相关性并界定其消极责任风险或者损失是否与被审计人之间存在关系，决定着被审计人是否应该承担责任。因此审计部门应对风险或损失与被审计人之间的关系进行深入的研究。以商业银行为例，在商业银行运作的过程中，其内部管理人员在分工方面应用了责任划分制，也就是每一个岗位都对工作内容、工作范围等进行规定，所有的工作都在既定的程序下按部就班的进行，如果进行的过程中某一环节出现问题，那么就针对该环节进行责任的追究。所以，审计部门在对商业银行内部工作进行审计的过程中，通常都是以把握商业银行工作流程为主。由此可见，在今后工作的过程中，审计部门可以将审计工作与各单位内部的工作流程结合起来，通过制作工作流程图的方式，在每一环节中分析该环节存在的风险和可能出现的损失，并判断风险与损害和该环节负责人之间的关系，通过这样的方式，提升责任判断的准确性，并减少审计工作过程中的阻碍。明晰界定不同经济责任的性质和归属责任的划分可以从多个角度进行，并且部分责任之间还存着一定的包含关系。就消极经济责任而言，其与积极经济责任相对，并在下层又划分为直接和间接两种责任。而直接责任就是审计工作中规定的领导干部三种基础责任之一，对于间接责任而言，又可将其细分为领导责任和主管责任。在对消极责任进行详细探讨的过程中，我们发现消极责任的界定应从决策的角度进行考虑。最常用的一种界定方法主要就是决策树分析法。决策树分析法是一种不断向外延伸的分析方法，其从一个主干或者说是出发点进行出发，在分析的过程中，不断通过向外延伸或者产生分支来展示可能存在的问题和即将发生的状况。通过这种方法，可以将复杂的问题规范化，以清晰明了的方式让审计人员对问题进行把握。最主要的是其可以帮助审计人员对被审计人的经济责任进行界定。在实际的工作过程中，有些责任可能从属于现任管理者，而有些责任可能是历史原因遗留下来的，就类似于我们所说的现任责任和前任责任。在决策树的应用下，我们可以对问题进行追根溯源，进而区分消极责任是属于现任责任还是前任责任，也由此来判断被审计人是否应该受到处罚。将直接责任作为决策点，可将其分为两种，一种是客观责任，另一种是主观责任。对于被审计单位而言，它们在开展各项业务时容易受到外部环境的干扰，一旦出现突发事件，或是存在不可抗拒因素，使得被审计人员在任期内未能完成目标，此时可以界定为客观责任。如若被审计人员一方面未能充分履行尽职要求，另一方面还盲目决策，一旦出现严重事故造成重大经济损失，那么就应当追究其失职渎职责任，此时可界定为主观责任。将间接责任作为决策点，也可将其分为两种，一种是主管责任，另一种是领导责任。通常情况下，主管责任会出现在业务分工这一方面，而领导责任则会出现在行政、组织管理、人事这三个方面。利用决策树界定经济责任路径如图 所示：图 规范审计报告中责任界定的措词为了梳理审计工作内容，同时也为了留取资料为今后提供参考，审计工作在进行的过程中，需要进行审计报告的书写。而随着现代审计工作的完善，不仅要求审计工作人员在实际工作和程序应用方面有所改善，同时也要求审计工作人员在进行审计报告书写的过程中，提高书面表达的规范性。首先，审计报告书写人员应在内容上坚持专业性的原则，从专业的角度用专业的语言对被审计人员的经济责任进行划分与确定。其次，审计报告应采取统一的格式和书写规范以方便审计报告的管理，同时也可以完善审计报告的内容，避免审计人员报告书写出现漏洞。最后，审计工作人员在报告书写的过程中，应注重语言上的严谨，采取书面用语、专业用语进行报告的书写。六、结语领导干部经济责任审计这项工作具有很强的实践性，只有在积累了大量实践经验的基础上，才能对其内涵进行准确而深刻的理解，由于缺乏充分的实践经验，本文未做到面面俱到，而只是借助理论与实际相结合的方式来展开分析研究。此外，在补充完善领导干部经济责任审计评价指标体系方面，本人深感该项工作需要基于大量科学论证的前提才能做好，而由于本人受到时间与能力方面的限制，导致本文提出的完善建议比较宏观，未深入分析这些对策建议，期望以后能够对其展开进一步的研究，对此加以完善。（上接第 页）抵御风险的能力会大大降低，甚至随时都有解体的可能。在“利润至上”原则的驱使下，市场这只看不见的手刺激着资本家进行盲目的和无限制的生产，造成了无序混乱的竞争，使得生产与销售的矛盾日益尖锐，由此造成周期性的经济波动和经济危机，而这些波动和危机是市场自身所无法克服的缺陷和灾难。中国以共同富裕为“锚”，探索社会主义人类文明发展模式。推进全体人民共同富裕是史无前例的伟大创举，没有现成的经验，只能摸着石头过河。社会主义制度保证了我国在推进共同富裕道路上有更大的战略定力，能够更好做到全国一盘棋，统筹谋划，长期推进。中国在无经验可循的白纸上摸索出一条符合中国国情的共同富裕实现路径，探索出一条区别于以往任何发展模式的社会主义人类文明发展模式，创造世界最大社会主义共同富裕社会，为解决全球不平等问题贡献中国方案，促进世界发展走向更加繁荣美好，彰显中国推进共同富裕的世界意义。随着一份份文件、一条条举措的落地，浙江作为示范区迈出了全体人民共同富裕的第一步，中国正向着共同富裕的康庄大道奋勇前行。当苏联模式成为历史名词，当发展中国家在美国模式下迷失前进的方向，中国探索的社会主义人类文明发展模式无疑将为他们在黑暗中带来曙光，于是全体人民的共同富裕之路便具有了世界意义，必将丰富全球治理体系的内容和目标。参考文献：中共中央宣传部 习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要 北京：学习出版社，习近平 习近平谈治国理政（第二卷）北京：外文出版社，中共中央文献研究室 十八大以来重要文献选编（中）北京：中央文献出版社，刘元春 读懂共同富裕 北京：中信出版集团，