财政安全的测度方法与现实考量_李永友.pdf

总第 242 期北京社会科学2023 年第 6 期财政安全的测度方法与现实考量李永友邓龙真 收稿日期 20221229 作者简介 李永友(1970)，男，安徽和县人，武汉大学经济与管理学院教授，博士研究生导师;邓龙真(1998)，男，湖北保康人，武汉大学经济与管理学院博士研究生。基金项目 国家社会科学基金重大招标项目(20ZD080)三期叠加下统筹稳增长、促转型和防风险的积极财政政策提质增效研究。摘要 积极财政政策的持续运用对中国经济高质量发展和社会和谐稳定发挥了重要作用，但持续大规模减税降费和支出扩张带来的债务急剧增长，使得财政安全问题日益凸显。基于国内外研究成果，提出了三个层次递进的财政安全认知逻辑:一是维持当期财政收支平衡的能力;二是兼顾短期财政义务和履行长期职责的能力;三是以经济社会平稳发展为前提，满足经济社会多维治理需要的能力。基于此，整合几种财政安全识别框架，对中国总体财政安全进行了评估，结果显示:中国财政状况总体安全，可持续性较强，但实现长期财政安全所面临的压力的确存在，为此，中国迫切需要构建一套财政安全预警机制，为在新阶段继续运用积极财政政策提供支持。关键词 财政安全;履职能力;治理需要 中图分类号 F812.2 文章编号 10023054(2023)06008812 文献标识码 A DOI 10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.230609一、引言自 2008 年欧洲一些国家陷入主权债务危机以来，财政安全再次成为焦点问题进入公众视野，因难以保障公共服务需要裁减支出而发生的社会动荡至今还在深刻影响着部分国家。纵观历史，财政安全一直是决定着朝代更迭和国家兴衰的重要变量，所以很多重要改革都是围绕着财政安全而展开的，因为一旦财政陷入不安全的境地，挽救起来就会异常艰难。由于财政通过利益机制处理的各种关系是国家基本秩序赖以维系的基础，财政失去了安全保障，关系裂痕必然出现，激烈冲突就会相伴发生，维系国家基本秩序的基础也就会动荡。俗话说，“基础不牢，地动山摇”，也正因如此，一个安全的财政才被认为是国家治理的基础和重要支柱，财政不安全才被认为是国家需要防范的最大公共风险。在中国，财政安全问题同样备受重视，防范财政风险，是中央政府确定的底线思维。尤其是自 1998 年东南亚金融危机冲击后积极财政政策88财政安全的测度方法与现实考量运用开始，财政风险和财政可持续问题就被持续关注。但尽管如此，伴随着中国经济的换挡转型，供给侧结构性改革不断深化过程中的持续大规模减税降费，再加上频发的外生冲击，各级财政也还是出现了不同程度的支出压力，甚至在一些地区，基层政府的基本行政职能都难以正常维系。2020 年以来的新冠肺炎疫情让各级政府的财政安全问题进一步凸显，尽管中央政府适时建立了财政资金直达基层机制，但既要防控疫情又要保运转的财政要求，对大部分基层政府而言依然压力巨大。再加上中央为稳定经济增长而实施的一系列措施，进一步加剧了各级财政收支压力。面对严峻的财政形势，如何在满足积极财政政策更加有力的同时，保持各级政府财政始终处于安全边界，是一个亟待研究的问题。因为财政不安全意味着财政出现了风险，而财政风险具有极强的传染性，会传染到金融领域，形成金融风险，进而引致经济风险。12 正因如此，包括世界银行、国际货币基金组织在内的国际机构也均对一国财政安全非常重视，国际货币基金组织甚至还专门每半年出版一本FiscalMonitor，以动态监测各国的财政健康状况，世界银行也组织人员建立了一个专门研究财政安全的数据库。3 然而，判断积极财政政策的实施是否会让财政陷入不安全境地，尤其对调控余地和财政动员能力有限的地方政府而言，关键还是需要建立一个财政是否安全的识别框架。虽然关于中国财政可持续性和财政风险识别的研究有很多，但已有研究都是基于政府性债务而展开，尽管政府性债务是财政可能进入不安全边界的重要因素，但财政不安全不是仅限于债务问题，财政还有可能是因未能有效率地提供居民需要的公共品而陷入不安全境地。鉴于此，本文将在已有关于财政安全问题研究的基础上，通过对几种财政不安全识别的代表性框架比较分析，构建出一个适合中国现实国情的财政不安全识别机制，并使用这一机制对中国财政安全程度进行评估。相较国内已有研究而言，本文的创新之处在于:第一，本文综合学界已有研究，结合中国财政治理的现实需要，重新给出了“财政安全”的概念定义，并阐明了其重要实践意义;第二，本文以递进的三层逻辑系统梳理了学界对财政安全问题的认知理念及识别框架，并对常见的几个财政安全识别框架做出了比较分析;同时，本文依照从狭义到广义的视角对中国财政安全的总体特征进行了多维度评估，以期为继续发挥积极财政政策的作用、构建财政安全预警体系提供相应参考。二、财政安全概念考察自 20 世纪 70 年代美国发生一系列政府破产和财政重整事件以来，政府财政状况的评估及其预警就开始得到广泛关注。4 围绕这一主题的研究使用了一系列相近概念以概括对政府财政状况的考察，如“财政健康”“财政压力”“财政状况”“财务状况”“财政脆弱”等表述。511 这些研究虽然使用的表述不同，但考察的问题相似，即当一个政府处于什么样的财政状态时，会被认为没有面临“财政压力”，或者说仍处于“健康”状态?为了论述方便，本文暂不就上述不同概念之间的差异做出区分，姑且将不同概念或表述都概括为“财政安全”。之所以使用“财政安全”这一表述概括财政所处的状态，其原因在于，财政是整个国家经济运行的综合反映，维持健康的财政状态是经济安全、社会安定和民生幸福的重要基础，也是维系社会经济运行秩序的根本保障。那么，如何理解财政安全?财政安全意指政府不仅保持良好的偿付能力，还应能履行提供适宜水平公共服务的责任。6，12 这一理解，要求各级政府掌握的财政资源和创造收入的能力，能够覆盖其必要的支出义务。13 因为财政上的宽松意味着政府拥有灵活可用的财政资源来应对事先不可预测的压力和冲击，而不必实施减少公共服务、缩减项目投资等不可持续性的措施。14 根据这一要求，对照欧债危机，就可以认为面临欧债危机的国家，财政已处于不安全状态。当然，根98北京社会科学 2023 年第 6 期据财政安全的上述理解，除了存在一个边界，财政安全还有一个程度问题，也就是财政支付必要支出的能力，即财政创收能力超出支出义务的相对份额，其值越大，说明财政宽松程度越高，越能够适应具有高度灵活性和不确定性的经济社会环境和服务需求，即财政越安全。如果将上述理解对应到中国积极财政政策下的财政安全分析，就意味着，财政是否处于安全边界内，关键看财政能否支付积极财政政策所要求的必要支出，如果能够支付，说明中国财政还是整体安全的，如果在支付积极财政政策所要求的必要支出后，还有空间满足积极财政政策的非必要支出需要，那就说明财政安全程度较高。从上面的理解中可以看出，当前预算年度内的财政收支状况、履职能力和长期偿付与履责能力都是财政安全的重要构成因素。15 处于安全财政状况的政府不仅应实现收支平衡，而且应具有良好的风险应对能力和支持经济发展的可持续性，这就要求财政安全更应该是动态的和灵活的，而非一个静态下的考察。6 综合来看，一个处于财政安全状况的政府在不同时间期限下应包含以下维度的特征:一是拥有短期的预算平衡能力，这要求政府在即期或是在一个预算年度内能够合理安排收支，有能力支付短期债务及减少债务增量;二是拥有提供公共服务的能力，这要求政府在现有财政资源约束下有组织公共服务支出支持当前经济社会发展的能力;三是拥有长期偿付能力，这一方面要求政府应当确保在未来有能力通过财政盈余弥补历史上积累的债务余额，另一方面要求政府有能力对冲未来可能出现的风险，减少出现收不抵支、进一步扩大债务风险的情况，这同政府防范财政风险的要求相适应;四是拥有长期服务能力，这既包含各级政府需要应对的长期支出项目，也包括养老保险等社会保障基金运营保值增值和偿付能力，从而反映财政支持经济社会发展、保障稳健增长的可持续性。上述维度捕捉了政府在短期、中期和长期的财政能力和责任义务4，16，是对财政安全较为全面的理解。基于上述分析，本文认为，对财政安全的理解是从狭义到广义依次递进的三个层次:一是维持当期财政收支平衡的能力，这是对政府财政安全最基本的要求，如果当期财政收支出现较大缺口，则其履职能力会大大下降，或是拥有较强的动机通过扩大债务等方式筹集资金，增加政府面临的财政与金融风险;二是保证未来从短期到长期财政履职的能力，这需要对政府的债务规模和债务期限结构予以特别关注，同时还应关注政府的财政盈余状况、项目构成和自由裁量权等灵活性因素，以考察其未来是否有能力应对不可预测因素的冲击;三是应充分结合经济社会环境因素，并考虑到经济社会治理的多维需要，为此，需要意识到经济社会环境的变化既会改变公共服务的需求和提供成本，也是财政资源的重要影响因素。因此，经济社会环境中的任何维度出现异常变化都将对财政履职能力带来压力，因而需要将财政安全与经济社会平稳发展视作紧密关联的整体。三、财政安全识别框架财政安全的重要性，也促成了各种财政安全识别方法的出现，但由于出发点和理念不同，已有的财政安全识别方法差异很大。17 立足于上面三个层次的理解，当不同出发点和理念折射到技术层面时，具体识别方法便更加复杂和多样化。18(一)围绕财政收支状况的评估方法财政安全最为基础的含义是政府要运用财政资源获取收入以满足其支出需要。在这一狭义定义下的评估理念相对简单直观，即直接考察政府财政收支状况之间的差异，以此反映政府的财政是否处于安全状态。政府的预算盈余或债务变化量能够直观反映当期财政收支状况之间的差异。较为常见的是，用一年期的财政预算盈余或赤字情况来衡量政府的财政平衡能力。如金成晓和李梦嘉、李建军和王鑫均使用地方一般预算收入和09财政安全的测度方法与现实考量一般预算支出之比来对财政安全进行衡量。1920 与此相似，波特巴(Poterba)通过计算一般预算盈余与“雨天基金”盈余总和占当年一般预算支出的比例对财政安全状况进行考察。21 这一评价理念符合财政安全最为直接的特征，而且清晰直观、简单易行，被诸多研究所采用。处于安全财政状况下的政府应更多依赖税收等稳定收入来源而非债务来满足其各项职能所需，债务水平的变化在一定程度上反映了财政资源与职能所需之间的差距，因而是揭示财政安全程度的另一个重要变量，对借贷的过度依赖将是政府面临财政风险的早期信号。22 刘尚希指出，将公共债务规模分别同公共资源存量、公共资源流量、经济总规模进行比较，可以反映财政是否处于风险可控的范围之内。23 由于实际债务规模是财政收支状况在一定程度上的客观反映，而可承受的债务水平则体现了政府实现收入盈余以对债务进行偿付的能力，所以，一些研究将债务水平的变化与政府可承受的债务规模进行比较以评估财政是否安全。但在一些情况下，财务指标与政府的实际收入能力和支出需求可能存在着不一致性，比如一个地方政府虽然财政状况表现良好，但这可能是以扩大税收或压缩公共服务供给水平和降低公共服务质量为代价来实现的。为此，有必要对政府的真实收入能力和支出需要进行测度。对此，美国地方政府间关系咨询委员会(Advisory Commission onIntergovernmental elations，ACI)构建了“代表性税收系统”(epresentative Tax System，TS)和“代 表 性 收 入 系 统”(epresentative evenueSystem，S)，以对地方政府的“税收收入能力”和“财政收入能力”进行估算。24 测量财政能力的主要步骤为:第一步，以 j 类税基的全国总收入除以全国总税基，为 j 类税基计算平均税率;第二步，将平均税率运用于地方 i 的 j 税基上，计算出从该税基中获得的代表性收入;第三步，分别为各地方政府加总来自各税基的代表性收入，计算得到人均代表性收入水平，在此基础上，对比其与实际人均收入的差距计算出财政努力程度。在衡量财政支出需求方面，ACI 搭建了代表性支出系统(epresentative ExpendituresSystem，ES)。其思路为:将衡量政府提供一系列公共服务所必需的支出作为其支出需求的测度。首先，要为每类公共服务确定一组反映其工作强度的变量并加权求和，比如和教育相对应的强度变量可以是各年龄段学龄人群的人口比重的加权和。其次，用该项公共服务支出的全国总额除以全国总工作强度得到单位强度的支出。随后，通过将每单位的代表性支出乘以各地方对于该公共服务的工作强度，得到各地方政府在该公共服务方面的代表性支出。最后，将收入和支出指标相结合，构建“财政宽松度”指标。财政宽松度越高，则地方政府的收入能力满足支出需求的程度越高。拉德(Ladd)和英格(Yinger)通过相似的思路为政府分别计算代表性收入和支出，并计算二者的差值即“财政缺口”作为财政安全度的指标。25 技术上的复杂性可能是该方法的局限之一，该方法应用的另一个局限在于，代表性支出和收入方法由于涉及样本间的横向比较，因此只适用于对一个样本集合中的子样本进行测度，而面对单个样本及国家整体状况的评估时则无能为力。(二)反映财政在未来可持续性的评估方法实现财政安全不仅需要在当下有良好的收支状况，当财政履职能力在未来不具备可持续性时，也会对财政安全状况造成威胁。财政可持续性是指财政的存续状态或能力26，如果一个政府不需要通过对财政政策进行重大调整就能够保证有足够的偿付能力，那么其财政状况是可持续的。27 这就需要对未来各时期的财政责任和履职能力做出预测，通过考察财政状况是否可持续，以反映财政安全的程度。1 时间序列分析方法检验财政可持续性的一种经典方法是对财政变量进行跨时间维度的检视，这是对上述围绕当期财政收支状况进行评估的方法延伸。对财务数19北京社会科学 2023 年第 6 期据和经济数据进行时间序列分析的意义，不仅在于帮助我们刻画财政状况的历史趋势特征，而且能够据此对未来的财政可持续性做出预测。特雷汉(Trehan)和沃尔什(Walsh)认为，财政收入与财政支出之间存在协整关系是财政可持续的充分条件。28 正因如此，检验协整关系被广泛运用于财政可持续性的判断中，如格雷纳(Greiner)等29。在国内研究中，周茂荣和骆传朋、金春雨和王伟强等进行的研究亦采取这种方法。3031 汪川和汪红驹进一步将债务规模、财政盈余和经济增长共同纳入分析框架中，其研究核心在于当债务负担率收敛时，则表明财政具有可持续性。32 2 财务比率方法财务指标的各种组合具有丰富的含义，通过分维度检视财务指标之间的比率关系，能够识别财政行为的状况及走向33，进而对不同期限下的财政履职能力做出预测。在一系列实践应用中，一些财务指标和比率逐渐被固定下来，形成了经典的评估体系，这些体系包括布朗(Brown)和肯(Ken)的 10 点测试法、王(Wang)等的财政状况指数比率法。3435 10 点测试法将所有指标分为收入、支出、运行状况、债务 4 个维度，并提供了将各维度汇总的方法，以便于在地区间进行横向比较。4 个维度反映的意义各不相同:收入、支出维度反映了政府在当下的财政收支相对情况，也可以进一步体现一个政府对自有收入和外部转移支付的依赖程度;基金项目的运行状况能够体现政府维持满足服务需求的能力和应对紧急财务风险的能力;债务结构体现了即期和长期需要偿还的债务水平，任何时期的偿债压力过高都会引起风险;10 点法还考虑了福利项目的运营状况，由于这些福利项目资金在未来较长时期以后才会支付，因此对福利项目保值增值的能力提出了要求。34 由此可见，4 个维度实际上反映了财政从短期到中长期的履职能力或面临的履职压力，提供了财政可持续程度的较好衡量。10点测试法的优势在于能够直接给出各地区在各维度的排名，便于各维度间的横向比较。18 与上述思路相似，王等也使用财务指标之间的比率对财政安全进行考察。35 他们使用的指标包含现金偿付能力、负债偿付能力、长期偿付能力和服务层面的偿付能力 4 个维度，共包含 11个具体指标。其中，现金偿付能力考察政府能否在即期组织资金支付短期负债，反映其短期履职能力;负债偿付能力考察政府能否组织财政收入用以支付公共服务所需的开支，体现政府维持预算期内平衡的能力;长期偿付能力考察长期债务对未来财政资源的影响，反映未来一段时间的履职能力;服务偿付能力则直接体现政府组织提供服务所需的成本高低及提供这些服务施加给居民身上的税收压力，较高的成本和税收压力则是不可持续性的一种表现信号。通过对各个指标的标准化分数进行加权平均，他们进一步构造了 FCI 指数(Financial ConditionIndex)，以及各维度内的分指数，这些指数具有正态分布特点。与10 点测试法相比，FCI 既可以用于一组样本的横向对照，也可以用在单个样本上。上述两种比率方法思路相近，其均使用政府的财务比率组合作为考察财政安全度的评估指标体系。操作简单，易于计算，是使用比率方法的明显优势。36 合理使用财务比率法能够较好地刻画政府从短期到长期的财政可持续性特征，对财政安全做出较为全面的评判。(三)纳入经济社会环境的评估方法在更广义的视角下，财政安全应当充分结合经济社会因素，以考察财政支持经济社会治理多维需要的职能是否面临着来自某些方面的压力。一些评估体系将财务数据和经济社会因素共同纳入评估体系中，从而构建出一套综合性的指标体系，其中以财政趋势监测系统(FiscalTrend Monitoring System，FTMS)为代表。美国的the International City/County Managers Association(简称 ICMA)构建了 FTMS 用以对各城市的财政安全进行追溯和监测。37 FTMS 包括收入、支出、运营状况、债务结构、无准备金负债、固定资29财政安全的测度方法与现实考量产状况、社区需求和资源 7 个能够量化的维度，另外没有相应量化指标的 5 个维度为外部经济环境、政府间制约因素、自然灾害和紧急事件、政治文化、法律政策和管理实践。将 7个维度共 36 个指标的时间变化特征纳入监测，变量的变化趋势反映财政正处于安全状态还是面临着来自某方面的压力，以此指导地方政府采取适当的行动。总体来看，FTMS 反映了经济社会环境中各方面因素对财政安全的正向或负向影响，同时体现了财政安全从短期到中长期、从改善民生到刺激商业活动和维持基建项目等各方面的履职责任和压力程度，这体现了高质量发展的经济社会环境和高水平的财政安全之间相辅相成的关系，是一种对财政安全全方位考量的方法。在结果呈现和汇报方面，FTMS 是将广泛经济社会环境因素纳入其中，通过监测和描绘各指标的变化趋势来判断政府的财政状况，给出发现问题的信号，为这些问题寻找原因，并就决策者应当何时采取行动提供提示。这一体系有助于向缺乏足够专业背景的委员会提供直观易读的指标。其缺点在于，36 个指标构成的庞大体系可能会在使用时导致困惑38，同样，数据的可获取性也对过于庞杂的指标体系带来了一定挑战。四、中国财政安全的总体特征尽管上述评估财政安全的方法由于其对财政安全的理解不同而各有侧重，但这些方法为我们评估财政安全提供了丰富的理论和实践基础。下面分别将上述方法用于中国财政安全的评估。(一)基于财政收支状况的评估在狭义视角下，财政安全即财政收入满足支出需要的能力，各预算年度内财政收支平衡情况是这一能力的重要表现形式，为此我们可以通过财政收支赤字或债务余额等数据反映财政安全程度。具体来说，在财政收支方面，本文使用年度财政赤字占 GDP 百分比、年度财政收支比值和年度债务余额占 GDP 比重作为衡量指标。在债务口径上，本文将全国视作整体，除考虑国债余额外，还将地方政府发行的一般债和专项债余额一并纳入。计算结果见图 1。图 1 表明，自 2012 年以来，赤字占比呈逐年扩大趋势。这一方面是由于 2012 年以来中国经济面临下行压力，积极财政政策要更加有力，从而在客观上造成了赤字率扩大。另一方面，这一时期随着中国经济进入新常态，财政面临的主要图 1狭义财政安全的评估指标39北京社会科学 2023 年第 6 期任务由单纯保增长转变为保增长和调结构、降成本、防风险并重，保民生、促创新、补短板等工作增大了财政刚性支出需求。因此，这一阶段财政安全的逐步下降客观上来说，是出于中国经济发展方式转变的需要，是一种主动降低财政安全的行为，所以这一时期的财政安全恶化不能说中国财政安全出现了危机。但另一方面，财政安全的下降也应当为后续积极财政政策谨慎选择提出要求，特别是随着经济社会发展面临的不确定性日益加剧，对财政收入风险、债务风险及财政支出结构等因素应当给予特别重视。2020 年新冠疫情导致 3 个财政安全指标均出现急剧下降。对冲疫情影响需要大幅增加财政必要支出，同时经济受损与大幅减税降费等纾困措施共同造成了财政收入下降，加上抗击新冠疫情特别国债等债务的发行，导致赤字和债务率明显升高，损害了财政安全。这一指标的急剧下降反映了突发公共事件对财政造成的全方位重大冲击，这就需要财政体系做到居安思危、未雨绸缪，以底线思维做好应对外部风险冲击的准备。本文从 Wind 数据库中获取了各省份的债券余额，并从 EPS 数据库中获取了各省份一般公共预算收支及 GDP 数据，在此基础上计算了各省(市、自治区)的财政赤字占 GDP 之比、财政收支之比、债务余额占 GDP 之比。为分析中国财政安全在不同区域间所表现出的异质性，本文将样本划分为东中西部 3 个组别，并将 3 个区域的指标均值反映在图 2 中。可以看到，东部地区的财政自给能力明显优于中西部地区，表现为东部地区拥有更少的赤字率和更高的财政收支比，同时，东部地区的债务余额占 GDP 的比重均明显低于中西部地区。与此相反，西部地区无论是财政自给状况还是债务状况均明显劣于东部和中部地区。上述现象同各区域的经济社会基础具有紧密关联，东部地区经济发达水平始终处于第一梯队，产业结构先进、对外开放程度高、基础设施相对完善等都是东部地区的重要比较优势，因此其财政收入基础相对稳固、可持续性较强，而西部地区的经济状况相对落后，因而面临着更大的财政收支压力。为降低区域间发展水平的差异性，就要进一步提高中央政府的宏观调控能力，通过积极财政政策的加力提效对区域经济差异的发展趋势进行调节。(二)基于财政可持续性的评估进一步对上述财政收支变量在时间序列上的关系进行协整检验，可用来判断中国财政是否具有“可持续性”。为此，首先分别对财政支出(expenditure)和财政收入(revenue)取对数，并先对两个变量进行单位根检验，当二者同阶单整时则可以进行协整检验。检验结果见表 1。图 2财政安全的区域异质性49财政安全的测度方法与现实考量两个变量的 ADF 统计量均大于 10%统计水平的临界值，无法拒绝存在单位根的原假设，因此是不平稳的;两个变量一阶差分后 ADF 统计量均小于 5%统计水平的临界值，拒绝了存在单位根的原假设。MacKinnon 近似 p 值同样反映了这一点。因此，两个变量同为一阶单整，可以进行协整检验。进行协整秩迹检验结果见表 2，协整秩为 0 的原假设在 5%的统计水平上被拒绝，但无法拒绝协整秩为 1 的原假设。表 1变量的平稳性检验结果变量ADF统计量临界值MacKinnon近似 P 值是否平稳lnrevenue072132400972否lnexpenditure094432400951否Dlnrevenue522136000000是Dlnexpenditure366136000025是表 2协整检验结果协整秩迹统计量5%临界值最大特征统计量5%临界值01699915410147161407012284376022843760据此估计得到的协整方程为 lnexpendituret=23.844+0.879 lnrevenuet+ut。协整方程的协整系数为 0.879，参照周茂荣和骆传朋的做法，对这一系数是否显著异于 1 进行假设检验。30 经计算，这一假设的 t 统计量为0.2731，无法拒绝显著异于 1 的原假设，因此可以证实，中国的财政状况具有强可持续性。除了基于协整方法的分析，我们也遵循财务比率方法，即 FCI 指数的评估思路，考察财政履职能力在不同时间维度下的表现，以此反映财政是否具有可持续性。在计算指标时，由于缺乏投资期限、应收款项的数据，因此将现金比率和速动比率合二为一，计算方法为:现金和现金等价物的总和除以流动负债。同时，已披露的数据中缺乏政府债务的期限结构，由于政府债券具有期限长的特点，本文将中国国家资产负债表2020 中的债券视作长期负债，而将除债券以外的债务视作流动负债。在构建指数时，按照王等的做法，将长期负债率、长期人均负债率、人均税收、人均收入和人均费用取倒数，以使其与其他变量反映的信息方向一致。35 最后，将各变量标准化后赋予同等权重加总，得到 FCI 指数总分和各分项目的指数分数。从图 3 分维度得分中可以看出，2017 年及以前，中国整体现金偿付能力始终处于平稳状态，并自 2018 年以来还有较大提升。这意味着，中国财政在筹措资金满足即时需求方面表现较好。预算偿付能力自 2007 年以后逐年稳步提升，这说明整体上看，中国财政实现各年度预算平衡的能力以及在预算年度内获取收入满足财政各项职能需要的能力不断提升。长期偿付能力指数具有较大波动性，但可以观察到，除少数年份外，长期偿付能力与 FCI 指数的变化趋势基本一致，这反映了长期履职能力是政府财政安全的重要影响维度。而长期偿付能力主要体现在政府债务的规模上，因此，长期偿付能力与 FCI 在趋势上的高度一致性，体现了控制债务规模对保证未来财政履职能力、防范财政风险进而保持财政安全具有重要意义。最后一个维度，即服务偿付能力在逐年下降，而这一趋势在 2012 年以来则逐渐趋于平缓。由加总得到的 FCI 变化趋势可见，自2008 年金融危机造成的暂时下降，近年来中国的 FCI 指数始终处于平稳态势。这一结论与单纯使用财政收支所反映的信息有所出入。这说明，仅仅考察政府的收支状况不利于全面有效地评估其财政安全状况，为此需要使用多元的指标以反映其在不同维度、不同期限的财政履职能力。(三)结合经济社会环境因素的评估下面借鉴 ICMA 的 FTMS 指标体系对广义财政安全进行评估。由于 FTMS 涉及 36 个指标，通过反映指标的时间趋势对财政安全状况进行考察，限于篇幅，本文借鉴已有文献选取以下具有59北京社会科学 2023 年第 6 期代表性的指标:人均收入、人均支出、财产税总额、千人政府雇员比例、债务率、总人口，同时结合数据的可获取性，选取赤字率、赡养率、城镇居民人均可支配收入、城镇失业率、批发和零售业销售额、养老金资产。这些指标主要反映于收入、支出、运营状况、债务、社区需求和资源等几个维度。首先，近年来人均财政收入、财政支出呈稳定上升态势且增加幅度基本一致，反映了伴随着经济增长，政府的财政收入能力和支出需求稳步增加。而从赤字率看，2008 年金融危机期间及近年来尤其是 2020 年受新冠疫情冲击，赤字率明显上升，与此相对应的是近几年快速增长的债务率，这二者分别代表了当下政府的财政收支平衡能力和政府将承担的长期偿付义务，体现了处于波动中的经济环境对财政的短期和长期责任的影响，这给评判财政安全带来了一定的复杂性。图 3相对广义财政安全的评估在财产税、人均可支配收入及批发和零售业销售额方面，财产税收入代表财政收入中税基相对固定的部分，其绝对量的平稳上升反映了财政安全的积极一面;而居民人均可支配收入和批发及零售业销售额既可以作为居民生活、商业活动的重要反映，也可以在一定程度上体现所得税、增值税和销售税的税基情况。上述指标均呈上升趋势，一方面体现了居民生活水平持续改善、商业活动水平持续活跃，另一方面也反映了实际的或潜在的财政资源始终处于上升趋势，对于中国维持财政安全而言是一个积极信号。接下来是影响财政支出需求的几个因素。第一个是，更高的赡养比、人口规模、失业率同政府财政支出需求的增加直接相关;第二个是，政府雇员人数占比越高，表明政府为了维持自身职能运转所需的财政开支规模就越大。失业率自2009 年以来大体呈稳中有降的趋势，2020 年则出现了激增，这一跳跃性变化直观地反映了2020 年新冠肺炎疫情这一突发公共事件对经济社会环境的冲击。在上述因素中，政府雇员、赡养比、人口规模均处于上升态势，反映了各项支出的需求因素持续扩大，这增加了财政实现收支平衡所面临的压力，因此一方面要求优化财政支出结构、提高支出效率，另一方面体现了继续“精打细算”缩减政府内部开支的必要性，从而将政府过“紧日子”和人民群众过“好日子”持续统筹推进。69财政安全的测度方法与现实考量五、关于财政安全的进一步思考与建议本文在已有文献的基础上梳理了财政安全的评估方法，并对中国财政安全的总体情况进行评估。结果表明，中国的财政状况总体处于安全状态，具有较强的可持续性。但另一方面，中国实现长期财政安全所面临的压力和外部环境风险因素也很严峻，尤其是地方政府面临着逐渐增大的财政收支平衡压力。为了应对复杂的经济社会环境，发挥财政作用，提升经济治理能力，需要对当下财政面临的主要任务和潜在压力予以特别关注。进入全面建设社会主义现代化国家的新征程，中国财政承担着支持市场主体、促进科技创新、稳投资促消费、增进民生福祉等一系列重要任务。各级财政面临着既需保证支出强度的要求，又要兼顾以减税降费为代表的激发市场主体活力的相关举措;既要控制财政赤字处于合理水平，又要实现扩大支出规模、优化支出结构的目标。近年来，财政收支经常处于紧平衡状态，继续实现“开源节流”尤为重要。同时，实现高质量发展面临着内部的新制约和环境的新风险、新挑战，如中国严重的老龄化趋势一方面削弱了经济的增长动能，另一方面给财政支出带来了持续压力，部分省份的养老金甚至处于亏空状态。再如，政府债务尤其是隐性债务问题，不仅会在当期造成较大的偿付压力，更是影响未来履职能力的重要因素。此外，新冠疫情等重大公共事件对财政带来了巨大冲击，给财政体制的重大公共风险抵御能力带来了严峻考验。为应对上述风险和压力因素，本文提出以下建议:第一，在应对当期财政收支平衡压力方面，一方面要加强统筹，大力培植税源、合理利用财政资源增加收入;另一方面要注重优化支出重点和结构，提高财政支出的有效性和精准度;对于政府内部而言，要强化预算约束，构建过“紧日子”的长效机制。第二，在加强财政可持续性方面，要提高财政在未来各时期的履职能力，推进中长期财政平衡。如面对社保基金紧张的局面，应加大统筹力度，通过进一步完善财政投入政策、发展多渠道筹资机制以及完善社保基金等手段加强长期基金管理、实现保值增值。面对近年来突出的地方政府债务问题，要健全政府债务的管理制度，合理设定和控制债务上限，实现债务限额与偿债能力相匹配、债务规模和经济增长相匹配，进一步加大对隐性债务的化解力度，做到对政府的债务风险防患于未然。面对突发性公共事件，要坚决兜住风险底线，但同时也应当探索建立财政与社会风险共担机制，分散在重大公共风险下的财政支出压力。总而言之，要实现财政安全，归根结底依赖于经济的高质量发展，而经济的高质量发展又以财政安全作为重要前提。因此，财政安全与经济社会发展是一个统一的有机整体，迫切需要在此基础上构建一套信息充分、前瞻性强的财政安全评估体系，重视财政履职水平，特别是要关注财政满足经济社会治理多维需要的能力，以此为财政决策提供有效指导，将实现高质量财政安全作为财政治理的重要目标，为经济社会各维度的高质量发展提供坚实支持。参考文献:1 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