城市轨道交通PPP项目委托运营模式管理策略研究.pdf

134MODERN URBAN TRANSIT 4/2024 现代城市轨道交通论坛园地城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式 管理策略研究陈展鹏（中铁（天津）轨道交通投资建设有限公司，天津 300131）第一作者：陈展鹏,男,高级工程师引用格式：陈展鹏.城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式管理策略研究J.现代城市轨道交通,2024(04):134-137.CHEN Zhanpeng.Research on entrusted operation mode management strategies for urban rail transit PPP projectsJ.Modern Urban Transit,2024(04):134-137.DOI:10.20151/ki.1672-7533.2024.04.0201 引言随着我国各地城市轨道交通（以下简称“城轨”）政府和社会资本合作（PPP）项目的陆续建设实施及投入运营，城轨 PPP 项目的运营管理模式也不断创新，常用运营模式包括自主运营、委托运营、资产托管等。其中，委托运营模式是指城轨项目公司将全部的运营业务摘 要：随着我国投融资机制体制改革的推进，作为建设周期长、投资大的重要城市公共基础设施，越来越多的城市轨道交通项目采用 PPP 模式进行建设。委托运营模式是城市轨道交通 PPP 项目运营管理的常用模式之一，可充分利用第三方运营单位在运营管理队伍、专业人才储备上的优势，以及成熟的运营管理经验，提高城市轨道交通运营管理的效率及效益。文章在深入分析城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式特点及优劣势的基础上，有针对性地提出相应的 7 项管理策略，并以天津地铁 4 号线南段项目的委托运营模式应用作为上述管理策略实施的典型案例，总结其管理经验，以期为推进城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式的应用提供借鉴和参考。关键词：城市轨道交通；PPP 项目；委托运营；管理策略；天津中图分类号：U213.9委托给第三方运营单位进行运营管理的模式，也称为全委托运营模式，可充分利用第三方运营单位在运营管理队伍、专业人才储备上的优势，以及成熟的运营管理经验，提高城轨运营管理的效率及效益，在城轨 PPP 项目中应用广泛。对城轨 PPP 项目委托运营模式的管理策略进行深入研究，以加强社会投资方对项目的整体把控、落实项目公司的运营主体责任、提高线路运营服务质量及项目投资收益，是推进城轨 PPP 项目健康、可持续发展的必然要求。2 委托运营模式特点及优劣势分析2.1 特点委托运营模式中，项目公司将所有运营业务委托给具有相应资质或能力的第三方运营单位，并向其支付运营费用，以满足其偿付运营成本及取得合理回报的需求。其具有以下特点。（1）项目公司不承担具体的运营管理业务。（2）项目收入（包括政府补贴、票务收入和非客运业务收入）全部归项目公司所有。（3）项目公司只需配备少量的管理队伍即可实现运营管理目标，其本身的管理费用支出很少。（4）项目的全部运营业务由第三方运营单位组织实施，第三方可根据其运营经验、拥有资源等自行决定运营业务的管理和组织方式。（5）政府及行业相关部门对 PPP 项目的监管、审135 现代城市轨道交通4/2024 MODERN URBAN TRANSIT论坛园地城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式管理策略研究计、绩效考核等工作由项目公司负责对接和管理，第三方运营单位负责实施、接受检查、答复及整改等工作。（6）PPP 项目的更新改造及追加投资工作通常由项目公司负责，第三方运营单位在具体实施过程中介入管理。2.2 优劣势分析委托运营模式的优势如下。（1）可充分利用第三方运营单位在运营管理队伍及专业人才储备方面的优势，快速组建运营队伍，在有限条件下保证项目安全、如期、高效地投入运营。（2）可依托第三方运营单位成熟的运营管理经验，快速地建立运营管理工作体系，大幅降低项目公司的运营管理难度。（3）项目公司日常只需与相应的委托运营单位进行对接，接口协调及管理难度较低。委托运营模式的劣势如下。（1）项目面临的合规性风险比较高。（2）第三方运营单位缺乏有效的运营成本控制机制，运营成本较高，而且还会产生额外的服务费及增值税费等。（3）项目公司缺乏对项目的有效控制权，将进一步增大项目运营的管理实施风险。（4）项目公司在运营管理上基本处于架空状态，在政府财政资金紧张的状况下，可能会出现政府延期向项目公司支付可行性缺口补贴，导致项目公司为维持项目正常运营，需要贷款或者借款向运营单位支付运营费用的情况。3 委托运营模式管理策略本章在上述分析的基础上，提出城轨 PPP 项目委托运营模式的管理策略如下。（1）开展顶层设计，科学策划运营模式。项目公司应综合考虑城轨 PPP 项目社会资本方的运营筹备时间、运营技术力量等因素，不断转变运营思维，充分发挥自身的优势、特点，在对北京、西安、太原、成都等城市的多个城轨 PPP 项目运营模式开展广泛调研的基础上，认真研读相关政策法规，从实施方式、管理机制、运营成本、管理风险等多维度对不同运营模式进行对比分析，积极探索运营新业务的实施路径；委托相关咨询单位对项目运营管理模式、组织架构设计、运营生产风险等方面进行全面分析，以提供行业领域的专业技术支撑；深入研究论证，从管理风险、运营成本等方面开展多层次、多角度论证，并严格执行相关决策程序，因地制宜地确定适合自身特点的委托运营模式。（2）发挥社会资本方自身特色，借助其运营优势，统筹策划专业分包。应充分发挥社会资本方自身的特色，将供电、通号、机电、工务、房建维保等专业通过社会资本方内部招标的方式交由项目公司股东方单位实施，以便在扩大社会资本方地方市场份额的同时，实现项目公司股东方的收益回流；通过合规流程选定地方的城轨运营企业作为运营服务供应商，开展站务、乘务等专业的分包实施；促进社会资本方资源和地方政府资源的优势互补，快速打开城轨 PPP 项目的运营局面，开展运营筹备及初期运营管理工作。（3）建立健全运营管理体系和团队，实现高效运营管理。项目公司为进一步落实其运营主体责任，满足相关政策法规要求，应根据项目实际运行策划需求，统筹做好运营管理体系规划及实施工作，以专业化、集约化、统一经营管理为目标，搭建以职能共享管理、运营管理、经营管理为主的管理架构体系，并建立相应的运营管理团队，覆盖行车、客运、设施设备、安全、应急、安检、消防等各业务管理环节，在确保项目公司高效履约、项目运营合法合规的基础上，提高运营管理效率，实现运营管理的垂直高效。（4）建立健全运营管理制度体系及应急预案体系，确保运营业务合规有序开展。项目公司应以法律法规为依据，以城轨 PPP 项目合同为主线，依托运营相关协议，对委托运营及维保单位日常工作的目标、节点、人员、计划、业务、安全及应急、绩效考核、成本、支付、移交、违约等关键要素进行管控，打造适合城轨PPP 项目委托运营模式并且涵盖运营履约管理、服务管理、安全生产、应急管控等运营业务范围的运营管理制度体系及应急预案体系（图 1），并在运营管理过程中不断的优化完善。（5）建立完善的履约保障机制，确保高效的履约监督。项目公司要建立信息报送、审批备案、联席会议、监督检查、考核评价、函告约谈等履约保障机制，以实现对各参与单位的管理目标，保障在委托运营管理模式下，项目公司与各参与单位的衔接合作良好、目标标准一致，从而使项目运转高效。（6）开展运营管理体系认证，创建相关管理标准，136MODERN URBAN TRANSIT 4/2024 现代城市轨道交通论坛园地城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式管理策略研究助力运营事业高质量发展。项目公司可通过采取运营管理体系认证，确定管理目标，开展内外部因素调查分析、相关方需求和期望识别、风险及法律法规辨识评价等，制定一体化管理手册，并在经过试运行、内审、管理评审、外审等多层次把关、验证后加以推行。通过运营管理体系认证，实现项目公司运营管理工作与体系标准的接轨，从而进一步规范和完善项目公司委托运营模式的相关工作机制。同时，应推进作业人员、设备设施和作业环境的标准化管理，组织制定管理标准，通过交通运输企业开展安全标准化建设达标评审，结合运营实际，从规章制度、责任体系、基础保障、教育培训、双重预防机制、应急救援、安全文化等方面高效开展运营安全生产标准化建设工作，进一步完善运营安全生产管理体系。（7）借助信息系统，推动实现智慧化运营。信息化应用是城轨运营企业实现现代化管理的重要措施。项目公司可结合实际，坚持以运营需求为导向，面向运营管理、乘客服务等，积极探索、定制新的信息化、智慧化应用场景，以进一步提升项目运营品质和效率。可结合委托运营模式下的运营管理需求，围绕数据梳理及分析、运营监管、运营履约等方面，搭建集数据展示、统计等功能于一体的智慧运营综合管理系统，以提升项目管理效能。同时，可在运营现场依托综合监控车站联动场景，集成物联网平台和信息化平台数据，试点打造涵盖“一键开关站”“环境感知”“智能安检”等智慧化场景的智慧城轨示范车站，实现车站的自主化运行。例如，智能安检系统采用人工智能深度学习技术，可根据X 光图像特点进行定向优化，大幅提升违禁品识别的准确度，从而辅助提升运营现场的管理效能。4 应用案例天津地铁 4 号线南段项目是城轨 PPP 项目采取委托运营模式较为成功的案例。线路开通初期，天津地铁 4 号线项目公司选定天津轨道交通运营集团有限公司作为运营服务供应商，并将供电、通号、机电、工务与房建等维保专业交由项目公司股东方单位实施，以委托运营模式开展天津地铁 4 号线南段的运营工作。自线路开通以来，项目公司实施了建立运营管理体系和团队、健图1 运营管理制度体系及应急预案体系示意图项目公司专项应急预案项目公司综合应急预案指导编制运营项目部综合应急预案指导衔接运营项目部专项应急预案指导编制车辆故障供电系统故障通信系统故障信号系统故障机电设备故障电梯故障特种设备工建设施故障人员非法进入轨行区清客疏散突发大客流轨行区异物公交接驳火灾爆炸人员伤亡对外信息发布网络信息安全安全保护区突发事件防汛及水患地震恶劣天气恐怖袭击及社会治安事件公共卫生事件针对细化运营生产类自然灾害类社会治安类公共卫生类指导编制属地型现场处置方案专业型现场处置方案新兴村站航双路站民航大学跃进北路登州南路万东路站沙柳南路泰昌路站成林道站徐州道站六纬路站和平路站金街站东南角站车辆专业接触网专业变电专业机电专业通信专业工务专业信号专业房建专业AFC专业调度专业乘务专业其他运营项目部现场处置方案企业法人治理类制度行政综合类制度人力资源类制度法律合规类制度项目公司运营保障制度商务管理类制度财务管理类制度资源开发类制度运营综合类制度项目公司运营业务管理制度运营安全类制度运营生产类制度运营筹备类制度运营项目部运营生产管理制度运营生产管理制度设施设备检修规程作业手册安全操作手册规章制度体系应急预案体系自然灾害类专项应急预案运营生产类专项应急预案社会治安类专项应急预案公共卫生类专项应急预案137 现代城市轨道交通4/2024 MODERN URBAN TRANSIT论坛园地城市轨道交通 PPP 项目委托运营模式管理策略研究全运营管理制度体系及应急预案体系、完善履约保障机制、开展信息化应用、打造智慧城轨示范车站等管理举措，先后通过运营“四体系”（质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系、能源管理体系）认证及交通运输企业安全生产标准化建设一级达标评审。实践证明，天津地铁 4 号线南段运营整体安全、平稳、有序，服务水平持续提升，便民惠民举措频出，在缓解城市拥堵、服务城市发展、满足民生需求方面发挥着重要作用。5 结语本文在深入分析城轨 PPP 项目委托运营模式特点及优劣势的基础上，提出委托运营模式的相应管理策略，并以天津地铁 4 号线南段项目的委托运营模式应用作为上述管理策略实施的典型案例，总结其管理经验，以期为推进城轨 PPP 项目委托运营模式的应用提供借鉴和参考。参考文献1 王鹏耀,马勇,雒文鹏.城市轨道交通 PPP 项目运营模式选择研究J.中国工程咨询,2022(08):102-106.WANG Pengyao,MA Yong,LUO Wenpeng.Research on the operation mode selection of urban rail transit PPP projectsJ.China Engineering Consulting,2022(08):102-106.2 刘智丽,于向阳,鲁放.城市轨道交通项目 PPP 模式应用研究及建议J.现代城市轨道交通,2020(05):1-4.LIU Zhili,YU Xiangyang,LU Fang.Research and suggestion on PPP mode application of urban rail transit projectsJ.Modern Urban Transit,2020(05):1-4.3 汲德岸,王鹏耀.PPP 模式下我国城市轨道交通运营管理模式探析J.中国科技投资,2020(05):63-64.JI Dean,WANG Pengyao.Analysis of the operation and management mode of urban rail transit in China under PPP modeJ.China Science and Technology Investment,2020(05):63-64.4 黄悦琳,林梅兰,黄意,等.基于 CiteSpace 的城市轨道交通 PPP 模式研究发展分析J.科技和产业,2022,22(06):55-63.HUANG Yuelin,LIN Meilan,HUANG Yi,et al.Research and development analysis of urban rail transit PPP model based on CiteSpaceJ.Science and Industry,2022,22(06):55-63.5 何国华.城市轨道交通企业资产管理存在的问题及对策J.财经界,2022(22):69-71.HE Guohua.Problems and countermeasures in asset management of urban rail transit enterprisesJ.Journal of Finance and Economics,2022(22):69-71.6 何静,王宝玉.PPP 模式下城市轨道交通绩效评价实施策略研究以昆明地铁4号线为例J.企业改革与管理,2022(16):71-73.HE Jing,WANG Baoyu.Research on implementation strategies for performance evaluation of urban rail transit under PPP mode-Taking Kunming metro line 4 as an exampleJ.Enterprise Reform and Management,2022(16):71-73.收稿日期 2024-02-20责任编辑 苏靖棋Research on entrusted operation mode management strategies for urban rail transit PPP projectsCHEN Zhanpeng(China Railway(Tianjin)Rail Transit Investment and Construction Co.,Ltd.,Tianjin 300131,China)Abstract:With the progression of investment and financing system reforms in China,an increasing number of urban rail transit projects are being constructed using the PPP mode,considering their significance as essential urban public infrastructure with lengthy construction periods and substantial investments.Among the operational and management approaches for urban rail transit PPP projects,the entrusted operation mode is emerging as one of the commonly used modes.This approach leverages the advantages offered by third-party operational entities,including skilled management teams,a pool of professionals,and extensive operational expertise,to enhance the efficiency and benefits derived from the management of urban rail transit systems.Based on the in-depth analysis of the characteristics,advantages,and disadvantages of the entrusted operation mode of urban rail transit PPP projects,this article proposes seven targeted management strategies and applies the entrusted operation mode to the southern section of Tianjin metro line 4 as a typical case to implement the aforementioned management strategy.It then summarizes this management experience to provide guidance for promoting the entrusted operation mode and applying it to urban rail transit PPP projects.Keywords:urban rail transit,PPP project,entrusted operation,management strategy,Tianjin