从城乡二元到城乡融合发展——中国式现代化进程中的城乡关系发展.pdf

XINJIANG STATE FARMS ECONOMY2024年第01期中国式现代化专题研究从城乡二元到城乡融合发展姜招朋（中共中央党校经济学教研部，北京 100091）摘要：城乡实现融合发展的关键在于消除制度性、历史性因素所造成的区域、城乡资源配置被边缘化的问题，从而推进国民经济结构的转型升级，继而实现现代化。回顾我国发展进程发现:中国城乡关系是从分离、对立到融合，从非均衡向均衡发展转变的过程，此过程把握了中国式现代化道路的生成逻辑，实现了城乡融合发展的新境界，开辟了马克思主义现代化理论的新道路。现阶段，我国乡村振兴与新型城镇化融合发展仍存在体制机制不健全，城乡基本公共服务体系包容性较差，乡村基础设施建设分布不均衡，城乡空间结构关系不协调等问题。文章认为需要从物质、文化、制度等层面进行战略统筹，树立科学的城乡融合理念，不断完善乡村治理体制；发挥有效市场和有为政府的合力，推进城乡要素市场一体化；以数字科技赋能城乡产业，孕育更多有利于城乡融合发展的新型产业。关键词：城乡关系；二元结构；融合发展；中国式现代化基金项目中央党校（国家行政学院）校（院）级科研项目（项目编号：TJSKLZK2201003）。作者简介姜招朋（1994-），男，湖南娄底人，中共中央党校经济学教研部博士研究生，研究方向：政治经济学。一、问题的提出城乡融合发展是实现中国式现代化的必由之路。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，要“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”1。可以说，中国式现代化包含着全体人民共同富裕的概念，城乡融合发展是中国式现代化在城镇化方面的集中体现。治国之道，富民为始。共同富裕是中国式现代化所追求的战略目标，作为一项长期、艰巨且复杂的重要任务，既要求区域、城乡及个体间的共同富裕，更是为适应我国社会主要矛盾的变化而提出的新命题。重塑新型城乡关系是当前我国全面开启现代化建设的应然之举，共同富裕也被赋予了城乡融合发展新内涵。从“十四五”规划和2035年远景目标中可知，实现共同富裕的重要约束条件是要把城乡发展差距控制在社会合意的水平，通过缩小城乡区域发展差距来推进共同富裕取得实质性进展2。一方面，共同富裕是全体人民的富裕，不同于资本主义以牺牲多数人利益为代价的发展道路，中国共产党领导的共同富裕是物质丰裕与精神富足平衡共生的富裕。新时代城乡融合发展作为突破城乡二元体制障碍的重要机制，已成为实现全体人民共同富裕的必要举措。另一方面，新中国成立以来，我国城乡引用格式：姜招朋.从城乡二元到城乡融合发展中国式现代化进程中的城乡关系发展J.新疆农垦经济，2024（01）：1-12.中国式现代化进程中的城乡关系发展2024年第01期新疆农垦经济XINJIANG STATE FARMS ECONOMY关系的演变历程证明城乡发展中的“二元结构”明显，城乡发展的不平衡、农村发展的不充分依然普遍存在。为此，从实践层面出发，以城乡融合发展为出发点，深入探讨中国城乡融合发展存在的问题以及思路，探寻如何缩小城乡差距、促进城乡融合发展已成为当前学界密切关注的重要课题。二、研究进展新中国成立以来，中国城乡关系呈现出由分割走向融合的发展趋势，大量学者就城乡融合发展的必要性、存在的问题和解决思路，城乡融合发展与共同富裕之间的紧密联系，以及影响城乡融合发展的因素等做了较多研究，然而仍然需要在结合城乡融合发展演变历程的基础上对新时代城乡关系进行理论探究，以深入挖掘这对关系背后的经济规律。其一，城乡融合发展符合中国式现代化的发展轨迹。首先是其必要性。西方国家在现代化道路上“单纯经济增长”路径造成了现代化发展和城乡关系的失衡，殷鉴不远。中国式现代化承载着实现全体人民共同富裕的使命，有其独特的中国式现代化生成逻辑，在城乡关系转型变迁的过程中推进和拓展了中国式现代化。对于城乡融合发展，洪银兴和陈雯3认为在现代化进程中实现城乡融合发展，是中心城市的现代化建设与城市周边的农村、中心城市毗邻的城市相互依赖相互支持的过程；张克俊和杜婵4认为统筹城乡发展和推进新型城镇化是重塑新型城乡关系和破解社会主要矛盾转化的现实需要；戈大专和龙花楼5认为推动城乡融合发展的主要任务是构建现代乡村治理体系，改善城乡格局和破解乡村发展困境；王博雅等6认为特色小镇是城乡融合发展的重要载体，建设特色小镇作为经济新常态下实现新型城镇化的重要举措，有助于促进发展要素在城乡间顺畅流动。综合来说，城乡融合发展是为了解决城乡发展均衡性问题，密切联系城乡经济。其次，我国在现代化过程中也存在独特的城乡问题。刘明辉和卢飞7证实了农业部门要素错配状态较为严峻，但对城乡融合发展起促进作用，而非农部门则是主要抑制因素，严重制约着城乡融合发展水平的提升；李爱民8、黄渊基等9总结出新时代城乡融合发展存在农村人居环境不乐观、城乡要素流动机制缺乏、城乡融合有区域异质性等问题。这些问题的存在，是源于城乡发展一体化政策未得到有效落实10与城乡治理框架的制度失衡11，而城市的虹吸效应与农村的空心化也是造成城乡发展不平衡的重要原因。再次，对以上问题，学者们提出应坚持中国共产党的领导这一能动主体的优势12，发挥中国特色社会主义制度优势13，激活乡村内生源动力14。其中，数字技术的场景验证和泛在应用，与各产业结合形成数字化生产力15，成为城乡融合发展的重要抓手。数字技术与企业家精神和人力资本结合可促进农村深度发展，弥合城乡数字鸿沟16-17，释放农村经济数字化发展红利18。可以说，数字化给乡村居民带来了一场生活方式和思想观念上的革命19，在实现地方政府数字化转型、促进农业生产现代化和构建优质均衡的公共服务体系等方面具有积极效用。其二，城乡融合发展与共同富裕之间联系紧密。王瑞20认为马克思、恩格斯站在历史唯物主义的立场上审视城乡关系，将消除城乡差别视为实现现代化的必要途径。中国式现代化承认城乡之间有一定的差距，通过走以人为核心的新型城镇化道路振兴乡村，是缩小城乡差距从而实现均衡性发展的重要方式。可以说，中国道路超越了西方中心主义，驾驭于资本之上21，是实现城乡融合发展与共同富裕的现代化新道路。基于新中国成立以来城乡关系转型变迁的基本逻辑以及对党的二十大精神的学习与研究，其历史经验包括以历史唯物主义为视角兼顾各项事业统筹发展、以共同富裕为指引走新时代高质量发展之路22；城乡融合发展推动共同富裕的实现路径包括构建县域经济发展长效机制23、改变“城市上，乡村下”的不合理格局24，但其最终方向和进路是以人民为中心走中国式现代化道路25。陈志钢等26也总结出二战后众多新兴经济体为解决城乡发展失衡问题的发展经验是构建经济、生态环境、公共服务等相互融合和协同发展的联系机制。构建城乡间的地区合作，通过组织合作并分享其知识、专业技术和资源，可加强城乡生XINJIANG STATE FARMS ECONOMY2024年第01期中国式现代化专题研究产能力，提高农村生活水平27。通过城乡之间的合作建立联系机制是我国在共同富裕的目标下实现城乡融合发展的重要举措。总而言之，城乡融合发展符合构建新型城乡关系的目标和要求，是现阶段释放乡村发展活力、促进城乡关系融洽的必然选择，是实现共同富裕的必由之路。其三，城乡融合发展受正向因素与负向因素双重影响。正向因素促进城乡融合发展，负向因素则是阻碍城乡融合发展的障碍因素。综合各学者的研究可发现，大多数都是从某一区域的视角出发来分析影响城乡融合发展的因素，如对长三角地区28-29、湘西地区30、民族地区31、西北地区32等区域进行城乡融合发展水平综合分析；也有从宏观视角出发的研究，如评价我国城乡融合发展效率33，分析我国省域新型城镇化与城乡融合发展的时空格局34，以及县域内如何实现城乡融合发展36。具体来看，马志飞等28分析出经济发展水平、产业高级化、财政支农支出比例、财政分权有助于长三角地区的城乡融合的发展，经济发展的速度、产业结构偏离、城乡基本建设支出比例不利于城乡融合的发展，并且城乡融合发展水平呈现出“高低高”结构向“”转变的空间演变特征；而施建刚等29也发现长三角地区城乡融合发展水平总体上呈波动上升趋势，在东西方向和南北方向均大致呈现出倒“U”型的空间分异特征。甚至还可以发现，即使是在长三角地区，其内部区域仍存在城乡融合发展的局部空间集聚特征，越接近上海市的地方，城乡融合发展水平的值越高，为高值簇（HH），反之则为低值簇（LL）。王凯等30发现湘西地区旅游发展与城乡融合之间的相互作用、相互反馈，经济发展这个因素最影响两者的协同值，其次是市场化程度与产业结构高级化程度。在湘西地区的区域内部，仍可以发现怀化市的协同空间差异小于湘西州和张家界市，影响区域整体向高级协同阶段迈进，其原因在于怀化市的行政边界与省内湘中地区接壤较多，能接受更多旅游流及城乡要素流对其渗透。李俊杰和梁辉31发现，民族地区城乡融合发展水平呈较快增长趋势，但整体水平较低；财政支农支出、地区金融发展水平及交互项、产业结构合理化、区域产业结构与要素资源禀赋协调耦合对城乡融合发展的影响显著为正，但“精英俘获”降低了金融资本配置效率，对城乡融合产生了负面影响。刘融融等32认为，城乡融合的空间差异不断扩大，并且城乡融合的空间格局表现出中心极化和群体集聚特征；经济总量、空间聚集、城乡往来和投资生产的提高对城乡融合发展起促进作用，而城乡在生活水平、社会保障等方面的差距以及单位GDP能耗的提高则产生阻碍作用。可以说，民族地区和西北地区的城乡融合发展水平在逐年提升，但整体程度不高，在区域内部仍存在较大的城乡发展差距。从宏观层面来看，我国城乡融合发展效率值整体处于偏低的状态33；在省域城乡融合发展指数中，东部地区城乡融合发展水平高于中部和西部地区34；在县域内，城乡融合发展是以县城为增长极，通过加速要素在县城与乡村之间双向自由流动与平等交换的一体化发展格局35，其中，城乡政治融合发展是县域社会城乡融合发展的关键要素36。概而言之，我国城乡融合发展水平不高，即存在城乡融合发展不平衡不充分的问题，城乡之间有较大的发展差距。也就是说，由于地理区位、政策待遇的不同，西部地区、民族地区、行政边界等此类相对欠发达的区域的资源配置容易边缘化，其城乡融合发展水平难以拔高。而生产要素的充分流动、金融对实体经济的支持和产业结构的高级化等是城乡融合发展的正向因素，体制机制不健全、基础设施建设落后和居民收入差距等则是负向因素。三、城乡融合发展的理论支撑与嬗变过程回顾70多年来新中国城乡关系的演变过程，城乡关系呈现出由城乡分割到逐步融合的趋势，实现了现代化发展阶段的各特定目标，揭示出实现城乡融合发展是历史的必然，也是中国式现代化道路进程中的必要举措。（一）城乡融合发展的理论支撑生产力不断发展加速了生产要素在城乡间的重构，从而改变了城乡关系。亚当 斯密认为城乡发展有其自然顺序，“按照事物的自然趋势，进步社2024年第01期新疆农垦经济XINJIANG STATE FARMS ECONOMY会的资本，首先是大部分投在农业上，其次投在工业上，最后投在国外贸易上。这种顺序是极自然的。”37这种自然体现在“乡村居民须先维持自己，才以剩余产物维持都市的居民。”37此外，“都市居民与农村居民通商农村以生活资料及制造材料供给都市，都市则以一部分制造品供给农村居民。”37并且“都市是农村剩余产物的市场都市的居民愈多，其居民的收入愈大，农村剩余产物的市场愈广阔。这种市场愈广阔，对广大人民愈有利。”37这是分工的结果，能增加城乡各种职业工作者的收入。即是说，在没有人为硬性地安排资源分配的情况下，各种生产要素能在城乡市场中自由交换，城市的发展则由农村耕作及其改良事业发展而来，这是社会进步的自然秩序和规律。其观点对于我国弱化城乡矛盾，激发乡村自生力，促进城乡均衡发展具有重要借鉴意义。马克思主义城乡融合思想精辟地论述了城乡关系的发展态势，城乡分离是资本主义工业化下生产力发展形成社会分工的产物，城乡分离带来了城乡对立的矛盾，但最终会转型为城乡融合；并且“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”38。马克思和恩格斯生活在工业文明快速发展的时代，工业和人口大量集中于城市，社会分工逐渐深化，工业生产者被异化为“城市动物”，农业生产者被异化为“乡村动物”，从而造成城乡分离的二元空间。城乡分离是生产力水平不断提高的前提下商品经济快速发展的反映，是社会进步的一种表现；但当城乡分离在个人劳动方式和生产方式方面的多重矛盾被激化后，就产生了城市剥削农村的矛盾状态，城乡对立后最明显的表现就是乡村发展和农业生产被边缘化。他们认为，社会化大生产对城乡分离和城乡对立有其必然性的影响，但城乡关系不会停留在失衡状态，生产力的解放会最大限度地加速物质资料和人口大量流动，突破城乡地域限制，为城乡融合奠定物质基础。此外，马克思、恩格斯高度强调科学技术的功效，一旦科学技术在工业和农业中取得广泛应用，城乡协调发展的局面也将形成39。可见，城乡界限并不能被消除，而只能是在消除城乡不平等发展的情况下弱化城乡矛盾，从而实现均衡发展的城乡融合发展的新格局。城乡融合发展是一种包容性发展理念。霍华德在 明日的田园城市 详细论述了田园城市理论40。面对工业化和城市化快速膨胀所带来的社会问题，他设想出一种融合城乡优点的“田园城市”理想蓝图，固定为田园城市空间模型。这种规划将城市功能等级化，约束了城市发展的规模，实质上与其“田园城市”和“有机城市”的构想自相矛盾，但是为实现社会公平而设计的城市规划理念给现代城乡治理提供了借鉴。钱学森的“山水城市”理论也受到了田园城市的影响41。他以混沌理论的思想构想未来城市是“一座大型园林”，极具生态化发展理念。芒福德42认为，城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起。如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要。这种从自然环境出发的城乡发展观，也蕴含着城乡生态化发展的思想。西奥多 舒尔茨43-44的“城乡发展理论”和“改造传统农业”思想，指出农业与工业同等重要，传统农业在引进新的农业生产要素被改造为现代农业后，能更大程度实现城乡之间的平衡发展；刘易斯的“二元经济理论”也阐释了传统农业向现代农业的转变的重要性45。迈克 道格拉斯46的区域网络战略思想，指出建立城乡联系的区域网络系统实现城乡一体化发展。麦吉（MCGEE）47的“Desakota”思想更是直接强调城乡之间的统筹协调和一体化发展。从各种城乡发展理论和城乡融合思想来看，实质都是为了实现城乡的协调与均衡。我国城乡一体化建设的统筹城乡发展思想，坚持走中国特色农业现代化道路，以及着力推进城乡融合和区域协调发展的思想，最终也是为了城乡之间更平衡的发展，达到城乡等值化发展48与空间均衡发展49的状态。（二）新中国城乡关系的嬗变过程新中国城乡关系探索史是了解中国式现代化进程的关键。中国共产党人探索城乡关系问题以马克思主义城乡发展理论为理论指导，开创并拓展了中国特色社会主义城乡发展理论。从社会主义XINJIANG STATE FARMS ECONOMY2024年第01期中国式现代化专题研究改造与建设时期到社会主义改革时期，到世纪之交时期，再到新时代新发展阶段时期，我国城乡关系的总体特征是：城乡恢复发展城乡二元发展城乡融合发展，城市单维度的现代化逐步转型为城乡均衡发展的现代化。1.19491957年城乡恢复发展阶段新中国刚成立时，为了恢复和发展国民经济，毛泽东提出城乡兼顾的思路。在经济领域，从国际上借鉴苏联的优先发展重工业的思路，迅速建立起比较完整的国民经济工业体系；通过土地改革运动和社会主义工业化建设的工作部署，显著提升了综合国力。这一时期的城乡关系呈现出依存共同发展的特点，政府对农业实行统购统销制度和实行集体化经营，农村生产力得到解放与发展；并设置了工农业产品价格剪刀差重构城乡商品联系，城市手工业也得到了社会主义改造。在这种城乡二元经济体制下，我国的工农业总产值与1936年比增加了22.3%，城镇化、城市化水平也达到了12.46%，工农业得到了长足发展，也改善了城乡人民生活50。在社会领域，政府也逐渐设立城乡二元体制，对劳动力流动进行行政性控制，向城市工业企业中硬性安排劳动力，其目的是为了加强城市建设，从而促进国家经济发展。然而，城市吸纳劳动力就业的问题逐渐凸显，为此政府进行户籍制度改革，限制人口流入城市。这一时期城乡关系的二元性，使得城市和农村经济都得到了发展，但这是不平衡的发展，农村依附于城市、集中农业剩余支持重工业的做法让城乡矛盾初见端倪。2.19581978年城乡二元结构固化时期三大改造和社会主义工业化建设恢复了国民经济，但统购统销政策和农业合作化运动发展至人民公社化，农产品和劳动力跨区和城乡的流动出现障碍，因此，工农良性的生产联系逐渐遭到破坏，城乡分治局面形成。正如马克思所描绘的那样，机器大工业改变了城市和农村在社会经济发展中的地位，城市逐渐脱颖而出，城乡之间的二元体制结构逐步成形，城乡关系呈现出分离和对立的特征，表现为工业和农业的关系。计划经济条件下国家的强制性制度变迁，工业和城市日渐发展，农业和农村的发展水平则陷入停滞。一方面，“平均主义”使得农民丧失自主经营权。所有生产服从统一计划且缺乏有效激励计划与之配套，户籍制度更是加剧农业和农村发展停滞。另一方面，价格“剪刀差”牺牲了农业利益。工农产品极度不平等的交换迫使农村资源大量向城市供应调配，农业剩余转移到城市也完全将城乡要素分离。这一时期，农业的巨大牺牲在一定程度上推进了重工业的发展和稳定了国家安全，但城乡的二元分割体制基本中断城乡之间生产要素自由流动，农村工业化的停滞以及城乡各自循环的状态逐渐强化和固化城乡二元结构。3.19792002年城乡二元结构的解构与城乡兼顾发展这一阶段，为了促进农村发展，邓小平提出城乡互动和互促的变革生产关系的工作思路，赋权于农民并推动市场化改革，城乡关系分离和对立格局逐渐被打破，城乡矛盾不断被化解。改革率先在农村展开，新的更符合生产力发展要求的家庭联产承包责任制取代了原来的人民公社体制，不再进行农产品统购统销制。农村社区和农民有了更多剩余产物的自主支配权，农民的生产积极性大大提高，农村的经济和农业的生产率也逐步恢复并得到一定的发展。但是，当经济体制改革的重点再次偏向于城市时，城乡之间的良性互动关系被破坏，发展差距也再度扩大。由于市场经济的效应和资本的逐利性，农村的各类型生产要素包括资金和劳动力在内单向涌入城市，农民在农村的生产承担沉重的农业税负担，出现增产却不增收的现象；并且，农村为城市提供大量的资金、廉价的劳动力以及土地转让费用，农村与城市的发展失衡的情况再次显现。总的来说，农村劳动力向城市流动，证明了固化的城乡二元结构在这一时期得到了一定解构，但政策仍是在城乡二元的结构框架内运行，因此，消除城乡互动障碍的改革仍需延续和深化。4.20032012年城乡统筹与城乡一体化时期面对城乡之间长期的二元分割体制与日益严重的三农问题，胡锦涛把统筹城乡发展作为工作重2024年第01期新疆农垦经济XINJIANG STATE FARMS ECONOMY点，支持三农、扶持三农发展。随着“以工补农，以城带乡”机制的建立，我国进入城乡一体化和统筹发展时期，原有的制度藩篱开始被打破，城乡二元结构矛盾得以缓解。2005年，政府确定“建设社会主义新农村”的重大历史任务，城乡发展一体化目标被提上日程；2006年农业税的全面废止也意味着“工业反哺农业、城市支持农村”的进程在提速，国家与农民的关系由此开始从“取”到“予”的根本性转折。经过几年政策转变和体制改革的探索，户籍制度改革提高了人口、人才在城市和农村之间的自由流动性，土地制度改革也极大地保障了广大农民权益，财政资金向农村社会公共服务上的倾斜更是大幅提升了农民福利水平。这一时期，三农问题得到显著改善，城乡不平衡发展关系得到了一定的缓解并出现了城乡一体化的趋势，统筹城乡战略思想得到确立。但同时也必须意识到，城乡之间的体制性障碍并没有得到根除，生产要素在城乡之间的流动依然受到阻滞。5.2013年至今的城乡融合发展阶段实现城乡融合发展，就必须从根本上破除旧有体制障碍。党的十八大以来，城乡一体化发展成为缩小地区、城乡、收入三大差距的重要途径；党的十九大提出实施乡村振兴战略，以城乡融合破解不平衡不充分问题，并通过深化农村供给侧结构性改革，促进新型工农城乡关系形成；党的二十大更是坚持农业农村优先发展作为实现城乡共同富裕的主要抓手。随着城乡融合发展体制机制的逐步构建，城乡二元户籍制度改革取得有效进展，城乡一体的基本公共服务体系加快建立，城乡二元化建设用地市场正在逐渐走向统一。这一系列政策和举措，健全了城乡要素双向流动的机制，生产、交换、消费等环节正常交流，增强了城乡经济增长动力，城乡二元格局进一步被消融，城乡全面融合、共同繁荣的全新局面逐渐显现。综上所述，我国城乡关系从分离、对立到融合，从非均衡向均衡发展转变的过程，符合马克思主义城乡关系理论的城乡关系演进规律特点，在生产力高度发达的条件下，城市要素和农村要素之间双向自由流动，城乡经济良性协同发展，才会实现所有人的全面发展。总结和提炼新中国成立以来城乡关系发展脉络的特点，可归纳为以下两点：其一，农业、农村、农民为我国的城市化、工业化进程作出了巨大的贡献，承担了大量的成本，也付出了巨大的牺牲；其二，党和政府制定的促进城乡融合发展的国家发展战略在城乡关系的发展中起着重要甚至是决定性的作用。四、新时代背景下中国城乡融合发展存在的问题进入新时代，我国在统筹城乡发展方面取得了显著进展和成效。为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，国家出台 乡村振兴战略规划（20182022年）国家新型城镇化规划（20212035年）和 2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务 等政策或文件重塑新城乡发展关系，但发展要素、人均可支配收入、基本公共服务、人居环境等仍存在较大城乡差距，影响中国式现代化进程的推进。（一）城乡二元经济体制阻碍城乡要素活跃流动习近平在2020年12月指出：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”51我国尚未建立健全的城乡要素合理配置机制，这是限制发展要素在城乡之间的自由流动的根本原因，制约了城乡融合发展水平的提升。当前，我国城乡之间仍然存在典型的二元经济结构特征。在城乡二元经济结构的衡量指标中，二元对比系数是常用的指标。高帆52研究发现，我国二元经济结构不是沿着一条平滑轨道在持续转化，而是表现出波动、迂回、反复甚至强化的趋势。骆永民等53认为 2018 年的二元对比系数仍未明显高于1990年，因为其变化幅度始终较小（整体变动幅度基本没有超过 0.1）。高小明和郭剑雄54测算了我国19522017 年的二元对比系数，发现其数值在该指标与经济结构二元性的强度呈反向变动的关系，二元对比系数越大，两部门的差别越小；反之则两部门的差别越大。XINJIANG STATE FARMS ECONOMY2024年第01期中国式现代化专题研究0.10.25的区间变动，数值和变化幅度始终较小，证明了高帆与骆永民等的观点。根据经验数据可知，虽然我国农业现代化水平在不断提高，二元对比系数有缓慢变大的趋势，但城乡二元经济问题的改善程度十分有限。合理的城乡关系应是将城市和乡村视为一个融合共生有机体，而当下城乡之间区域产业结构的不合理、要素流动不畅的问题导致农村缺失自身发展要素，城乡未能实现优势互补、平等发展。首先是政策上，“城乡统筹”和“城乡一体化”都是重点突出城市对乡村的辐射带动作用，没有体现乡村的价值；这种以城带乡的政策惯性没有将城市和乡村放在对等的地位。其次是产业上，城市的高收入就业机会极具吸引力，加上政策对城市优先发展的偏向，导致农村出现“空心化”现象与人才赤字。然后是土地资源，农村“三块地”改革为新型农村集体经济发展指明了方向，但也存在诸多影响增值收益分配的问题55，使得农村土地资源无法有效通过“资源变资产”为农村地区带来巨大价值。最后是城乡金融，城市因其超强的虹吸效应使得农村资金通过储蓄这一渠道大量外流，城乡间信贷资金配置失衡更是加剧了资金“乡城”单向流动。（二）城乡公共服务包容性较差影响城乡保障水平城乡公共服务包容性较差的问题具体表现为基本公共服务不均等。近年来，虽然我国城乡基本公共服务均等化实现了制度全覆盖，但城乡基本公共服务种类和质量差距依然较大56。基本公共服务不均等的问题很多，这里仅以不同人群的养老待遇差异导致收入差距扩大为例来说明这个问题。为了说明城乡间存在养老金不平等问题，根据李实57测算的数据和经验可知，个人养老金收入的基尼系数从2002年的0.424上升到2018年的0.524，2018年城镇居民的养老金更是农村居民的9倍左右。按照共同富裕的原则，投入到基本公共服务方面的资源应该与经济增长和居民收入水平保持同步增长，基本公共服务的水平和质量在城乡之间、地区之间和人群之间也应基本实现均等化57。然而，从人均可支配收入来看，2008 年以来的城乡之间的比值一直在缩小，虽然从2008 年的3.33倍下降到2022年的2.45倍，但明显大于1982 年的1.98倍；从城乡居民人均可支配财产净收入差距来看，近20年来一直处于扩大的状态，且2011年后城乡居民人均可支配财产净收入比值一直处于10倍以上，2022年两者的比值为10.29倍，显著大于1998年4.76倍。可见，我国城乡之间基本公共服务均等化程度不高。进一步分析，城乡基本公共服务、普惠性非基本公共服务体系的包容性较差，优质的城市公共服务无法惠及农村，进城务工农民也无法获得与城市居民均衡的服务，农村公共服务供给水平落后于城市。具体来说，教育上，虽然政府强调义务教育在农村的普及和高等教育入学率的提高，但现实的情况是财政对教育的拨款大都偏向城市地区，农村的教育经费投入较低、设施落后和教师职工待遇低，凸显城乡教育没有优质均衡发展。医疗卫生服务上，农村医疗设备有限、医疗技术落后、卫生环境较差和就医费用自付比例较高，医疗资源在区域城乡间没有均衡布局。社会保障体系方面，城市低保人均补助高于农村，而农村社会养老保险制度更加注重养老的责任，并且农民参保意识不强，所以，农村的社会保障需求没有完全得到满足。城乡公共文化服务上，现代信息技术在农村的驱动力不足，沉浸式演艺与展览、智慧广电与体育等文化新业态和消费新样式在农村并未建设，乡村文化的生产、传播没有得到显著增强，群众多样性的文化需求也没完全得到满足。（三）乡村基础设施滞后制约现代化成果共享我国乡村基础设施建设取得了很大成效，改善了乡村居民的居住条件和质量以及生活环境和品质，但与城市相比仍有较大差距。特别是卫生厕所和饮用水的净化处理方面。2021年，城乡居民使用卫生厕所的户比重为 97.6%和 82.6%，分别比2013年提高8.3和47.0个百分点；城乡居民使用水根据国家统计局的国家数据网站上的数据计算所得。2024年第01期新疆农垦经济XINJIANG STATE FARMS ECONOMY冲式卫生厕所的户比重为94.9%和67.1%，分别比2013 年提高 8.0 和 44.9 个百分点。城镇地区有96.6%的户所在社区饮用水经过集中净化处理，农村地区有80.4%的户所在自然村饮用水经过集中净化处理，分别比 2013 年提高 5.3 和 34.8 个百分点；城镇地区有99.1%的户所在社区垃圾能够做到集中处理，农村地区有95.2%的户所在自然村垃圾能够做到集中处理，分别比2013年提高3.3和46.5个百分点。相关统计数据显示，2014年以来，全国新建改建了农村公路127.5万公里，99.24的乡镇和98.34的建制村通上了沥青路、水泥路，解决了2.5亿多农村人口饮水安全问题、90%以上的村通了宽带互联网。尽管如此，农村基础设施仍然薄弱。比如，部分农田缺乏有效灌溉设施，农业机械化总体水平有待提升；农产品物流设施相对落后；部分村庄没有污水、垃圾处理设施，农村人居环境质量仍需改善等。从城乡统筹发展到城乡一体化发展，我国对乡村基础设施建设的重视明显改善了农村人居环境，但在新发展阶段推进城乡融合发展，农村人居环境仍有较大提高空间。基础设施是区域经济合理发展的基础，城乡基础设施分布是否均衡影响到新时代乡村振兴、城乡关系调整工作的展开。当前，城乡基础设施的不均衡体现在乡村基础设施滞后，其重要表征是农村人居环境质量整体落后。在生态环境整治方面，农村卫生厕所的改造和自来水的供给与普及，有效改善了农村人居环境；其他各种污水处理、空气污染物排放、固体废弃物处理等农村基础设施的供给水平也逐渐靠近城市，城乡差距有所缓解。但是能源、交通、信息技术和物流网等“新基建”设施方面，乡村供给明显滞后于城市，这主要是受农村地区地形、地貌和区位的影响。截至2023年6月，我国城镇地区与农村地区互联网普及率分别为85.1%、60.5%，虽然两者之间的差距在缩小，但是我国农村在线教育普及率和农村在线医疗普及率分别仅为 22.5%、22.8%，“互联网+教育”“互联网+医疗健康”等农村数字惠民服务水平仍存在很大提升空间。农村的普惠教育与普惠医疗仍任重道远。尤其是我国的中西部地区，能源供应不足、域内交通规划不完善、交通设施稀缺和覆盖面小的问题仍较突出；在信息技术发展水平、物流服务体系构建方面，城乡之间的差异性就更加明显。农村在数字基础设施建设、工业互联网基础设施以及各类互联网应用的覆盖率与普及率较低，没能让城市的发展成果很好地惠及农村。进一步说，城乡间的数字鸿沟影响了农村居民对现代化成果的共享。（四）空间布局不协调约束区域城镇化推进程度地理障碍和行政分割往往是行政边界地区的经济发展水平相对比较落后的原因58。我国区域发展不平衡形成的内在机制主要是由于国家非均衡区域发展战略和相关区域政策引导下的要素非均衡布局所致59。具体来看，建国初期，为恢复和发展生产力，国内轻重工70%被分布在沿海地区；改革开放后，相继设立经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区，引导中西部要素向东部流动；入世后，西部大开发、中部崛起和东北振兴等战略决策展开，目的是平衡中西部与东部的发展差距；党的十八大以来，为解决区域不平衡不充分发展的问题，一系列规划纲要和倡议重塑了我国区域格局。这种“先发带后发、先富带后富”的思维很快提升了我国的整体经济发展水平，但先发地区早期发展积累的资本优势具有比后发地区更强大的要素聚集能力，因而导致现阶段城乡、区域等发展不平衡问国家统计局.居民收入水平较快增长 生活质量取得显著提高党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之十九R/OL.(2022-10-11)2023-10-25.http:/ 中国互联网络发展状况统计报告 R/OL.(2023-08-28)2023-10-25.https:/ STATE FARMS ECONOMY2024年第01期中国式现代化专题研究题的出现。如今，新一代技术进步导致要素空间的集聚规模效应增强，我国高新技术企业大部分集中在东部地区，而东部地区的高新技术企业超过30%又集中在广东省。15个副省级城市的高新技术企业之和占全国的比重也超过 30%，一方面，这些大城市自身具备地理优势，另一方面又在早期发展中积累了更高质量的生产要素，在自由市场的竞争中，高质量的要素和税源自然而然又继续向发达地区流入59。如此种种，空间布局不协调的情况约束了区域城镇化推进程度。地方性的行政分割和地方政府之间的竞争，常常造成农村地区缺乏系统性地空间规划，带来“治理空白”和“治理过度”的问题，即空间布局不协调。半城市化或者说城市化深度不足的问题约束了各大区域城镇化推进程度。行政分割，起始于计划经济体制的人为分割，阻碍了城乡共同发展。地方之间的竞争，体现在税收竞争和财政支出竞争，它能够在一定程度上促进区域间的均衡发展，但是区域内部的规划却偏向城市而忽视乡村。另外，城市与乡村的资源环境承载能力不同，表现出的价值功能也有较大的差异，因内部规划的偏倚，导致了城市区域过度开发，而农村地区则是开发不到位，所以还应该从价值链的角度对农村经济社会发展和国土空间开发保护进行谋划和规划。五、新时代下实现城乡融合发展的对策建议实现城乡融合发展，主要考虑的是要消除制度性、历史性因素所造成的区域、城乡资源分配不均问题。新时代下推进城乡融合发展应牢牢把握我国城乡关系变迁的实践逻辑，依托中国式现代化的战略决策和工作部署，坚持政府、市场和社会多方协同，走中国特色城乡融合之路。（一）树立科学发展理念，完善乡村治理体制2023年中央一号文件强调，“健全城乡融合发展体制机制和政策体系”60。完善乡村治理体制，构建新型城乡关系，这是实现城乡融合发展的目标和要求。树立科学的城乡融合理念，才能确保乡村人民在教育、医疗、就业等社会领域与城市居民共享改革发展的成果。首先是深化户籍制度改革，将城乡进行整体统筹谋划。户籍制度最大的弊端就是无法实现城市中农业转移人口的市民化，那么，就要从制度设计上打破户籍藩篱与身份差别。然后是实现城乡公共服务互惠共享，完善基本保障。在教育方面，要让更多的优质教育资源向农村倾斜，提高农村教学待遇，并积极发展农业技能培训，培育造就新型农民队伍；在社会保障方面，建立一个以市场机制驱动并发挥政府、企业和个人作用多层次的社会养老保险体系，提高城乡居民养老金待遇，提高农村居民重大疾病的保障；在医疗方面，要均衡城乡医疗人员、设备、资金的投入和配置，也要完善城乡医疗保障体制，解决农民群体看病难和贵等问题。最后是在就业服务体系上，要实现城乡之间的就业服务均等化，加强农村基层就业服务和职业培训机构的建设，鼓励农民积极参加就业辅导和职业培训，完善多层次就业服务体系。（二）建设统一的大市场，促进要素活跃流动加快城乡要素市场一体化的关键是要解决乡村发展要素单向流向城市的问题。在人才方面，要推动农村人才建设，鼓励和引导城市中受过高等教育的技术人才下乡就业、创业的保障和激励力度，也要培养造就新型农民队伍，促进人才要素在城乡之间自由流动。在土地资源方面，通过“三地改革”提高城乡土地资源配置的效率，科学激活土地要素，解决土地市场上城乡之间市场主体地位的不平等问题。此外，深化“三权分置”改革，合理规划土地用途，是优化农村营商环境的另一重要举措。在资金方面，要进行农村的金融体制改革，完善资产收益扶贫制度，促进农村和农民的资产资本化，活化生态产品的产权市场，激活增收致富的内生能力；要挖掘农业农村领域投资潜力，带动社会资本“下乡”，增加农业资金供给量。农村金融开放水平的提高，必须要跟进完善金融资本准入和监管制度，明确金融渗透范围，构建公平有序的市场秩序。15个副省级城市包括广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州等10个省会城市，大连、青岛、深圳、厦门、宁波等5个计划单列市。2024年第01期新疆农垦经济XINJIANG STATE FARMS ECONOMY（三）加快城乡产业联动，缩小城乡发展差距通过城市先进工业的带动作用，着力提升农业农村的劳动生产率水平，突破农村产业发展界限。这充分体现了马克思以城带乡的思想，能够实现城乡生产力与产业结构的平衡布局。其一，城市应延伸其产业服务体系，将现代化产业链、供应链、价值链延伸到农村，实现城乡产业高效衔接。具体来说，将机器大生产引入农业耕种，提高作物耕种收综合机械化率；引进互联网、云平台等数字技术，实现以市场为导向的农业产业化经营，使农产品更多地参与市场交换，增加农民收入的现实保障。其二，以绿色创新发展为导向，推动农业生产专业化，提升农村产业发展品质。具体来说，适当调整种植业与养殖业的比重，发展渔业、林业与农业相结合的混合经营方式，改变农村产业结构，提高资源利用率，打造现代生态循环农业。其三，发展农业的延伸产业，如农村电商、乡村旅游和农事体验等，实现农业剩余劳动力的转移，改变劳动力就业结构，拓宽农村的生产经营范围和增收渠道，提升农村地区产业发展。（四）完善基础设施建设，促进区域协调发展城乡之间所形成的地区发展差距大多是由于政府对城市的财政转移支付优于农村所造成的。要促进区域协调发展，主要是要完善财税支持政策，加快城乡基础设施互联互通，构建高品质城乡生活圈。一是要完善城乡基础设施建设规划，摆脱原来的二元分割的规划体制，