论党内法规执行效果评估合理性标准_伊士国.pdf

Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2022-12-25基金项目：河北省社会科学基金项目“依规治党视阈下党内法规执行效果评估体系研究”（HB22FX004）作者简介：伊士国，男，法学博士，法学博士后，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，主要从事党内法规研究；张静，女，河北大学国家治理法治化研究中心助理研究员，主要从事党内法规研究。论党内法规执行效果评估合理性标准伊士国，张静（河北大学国家治理法治化研究中心，河北保定071002）摘要：合理性是在合法性基础上对党内法规提出的更高的要求，其作为党内法规执行效果评估的标准，对于提升党内法规制定质量、反馈党内治理需要、维护党内法规的尊严和权威具有重要意义。但合理性标准在党内法规执行效果评估实践中也存在缺乏明确的规范内涵、具有较强的主观性、缺乏可操作性等困境。为此，我们应遵循正当性原则、必要性原则、可行性原则、比例原则，将合理性标准具体展开为符合公平公正要求、考虑相关因素要求、符合比例原则的要求等方面，为党内法规执行效果评估实践提供明确的标准依据。关键词：合理性；党内法规；执行效果；评估中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0015-08一、问题的提出党的十八大以来，随着依规治党进程的加快，党内法规体系建设日益向纵深发展。一方面，党内法规大规模密集出台，实现党的建设各领域的广泛覆盖，基本解决了“有规可依”问题；另一方面，党内法规建设的主要矛盾逐渐由“从少到多”转向“从多到优”，由“制度文本”的“纸老虎”权威转向“制度实践”的“真老虎”权威1。这就对党内法规制定及实施工作提出了更高的要求，要实现由“有规可依”到“有良规可依”的转变，要实现由“有规可依”到“有规必依”的转变。而党内法规执行效果评估制度，是解决这一问题的有效工具，其与备案审查制度、清理制度一起被视为“党内法规整体的质量保障防线”2。为此，中国共产党党内法规制定条例（以下简称 制定条例）、中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）（以下简称 执行责任制规定）等明确提出了开展党内法规执行效果评估的要求，但是其并未对如何开展党内法规执行效果评估做出明确规定，特别是未对党内法规执行效果评估的标准做出明确规定，影响了党内法规执行效果评估实践的开展。对此，以王建芹、管华、李福林等为代表的学者在借鉴立法后评估制度和党内法规备案审查制度的基础上，对党内法规执行效果评估的制度构建问题进行了研究，特别是对党内法规执行效果评估标准体系问题进行了重点研究，分别提出了“六指标式”“七指标式”“八指标式”评估标准体系，尽管其存在一定争议，尚未形成共识，但无一例外地都把合理性作为了党内法规执行效果评估的标准，并依据立法后评估制度和党内法规备案审查制度的相关内容细化了合理性评估标准的具体构成要素。这不仅为党内法规执行效果评估工作的开展提供了切实可行的指引，更为学者对合理性评估15标准具体构成要素的展开留下了探索的空间。再从福建、重庆、四川等省市地方党委开展的党内法规执行效果评估实践来看，其也将合理性作为党内法规执行效果评估的标准，如2018年1月四川省委办公厅印发的 省委党内法规实施评估办法（试行），明确提出了包括合理性在内的“八指标式”评估标准体系3。可见，无论是理论界还是实务界均将合理性作为党内法规执行效果评估的标准，均肯定了合理性在党内法规执行效果评估中的价值，但由于合理性作为党内法规执行效果评估标准缺乏明确法定依据，其规范内涵及其具体构成要素尚无定论，导致在党内法规执行效果评估实践中对其适用的混乱。因此，我们有必要从学理上对合理性标准进行系统阐释，对作为党内法规执行效果评估一级标准的合理性予以展开，以为党内法规执行效果评估实践提供借鉴。二、党内法规执行效果评估合理性标准之实践价值“法就是最高的理性，并且它根植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然之中。当这种最高的理性，在人类的理智中稳固地固定和充分地发展了的时候，就是法。”4这意味着合理性是法的本质要求，合理性是由法自身的性质所决定的。党内法规作为一种广义上的“法”，不仅要符合合法性的要求，也要符合合理性的要求，这是由党内法规自身的“法”性质所决定的。此外，将合理性作为党内法规执行效果评估的标准，还是由合理性在党内法规执行效果评估中的实践价值所决定的。（一）提升党内法规制定质量，形成完善的党内法规体系要形成完善的党内法规体系，首要的就是加强党内法规制定工作，提升党内法规制定质量，制定出符合“良规”要求的党内法规。然而，党内法规的制定是立规者有意识、有目的的积极创制，或是立规者对党的建设实践中形成的惯例的遵从，前者仰仗人之理性，后者则依靠人之经验，然则人之经验与理性均非白璧无瑕，故任何立规均难言绝对与恒久的良善5。因而，党内法规质量的高低不以立规者的意志为转移，需要运用合理性标准开展党内法规执行效果评估，对党内法规的制定质量及其实施效果进行定量和定性分析，以得出相对客观的评估结论，为党内法规的“立改废”工作提供依据，保证党内法规符合“良规”的要求。可以说，在党内法规执行效果评估实践中，运用合理性标准对党内法规在管党治党实践中的执行效果进行检验，可以发现党内法规在制定方面存在的不足，不仅为党内法规的修改和废止提供切实可靠、科学客观的现实依据，也为新的党内法规的制定积累经验、奠定基础，有利于提升党内法规制定质量，形成完善的党内法规体系。此外，需要说明的是，“任何一部法律、法规、规章的制定与实施，都需要伴随国情世情的发展变革而不断调整适应，致使规范内容的合理与否呈现动态发展，故有必要对其内容进行及时的合理性审查”6。这也说明，对党内法规合理性的判断并非“一锤定音”的问题，永远是相对性的问题，只能无限接近，不能绝对实现。首先，党内法规具有“法”的属性，不可避免地具有“法”的滞后性特性。再加上在党内法规制定之初，立规者无法穷尽对党的建设各方面的预测，已经制定的党内法规可能因无法涵盖或者规范新的党的建设情况而日益滞后。其次，尽管部分党内法规文本的制度设计周全严密，但在推进执行的过程中，出现了影响党内法规执行效果的各种因素，可能会使党内法规的执行出现立规者始料未及的结果，达不到党内法规预期的制定目的，实现不了党内法规的合目的性。再次，已经经过合理性备案审查的党内法规随着管党治党实践情况的不断变化，党内法规规范本身的合理性也可能会受到一定挑战。因而，我们需要适时开展党内法规执行效果评估，以合理性标准不断推动党内法规的优化升级，保证党内法规体系的科学合理，为党内“善治”提供党内“良规”基础。（二）反馈党内治理需要，提高党内法规的科学化与合理化水平孟德斯鸠曾指出：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”7这就是说，“法”是对事物性质的客观反映，必须遵循其内在的客观规律，符合合理性的要求。党内法规作为广义上的“法”，其存在与发展有其客观的根据和必然，其根植于管党治党实践，必然要符合党的建设客观规律，反馈党内治理的基本需求。从实践来看，一方面，大量党内法规被制定出来，为党内治理提供了前提和依据；但另一方面，党内法规的质量却参差不齐，一些党内法规不符合党的建设实际情况，16特别是长期以来，党内的“观赏性立法”问题一直没有得到合理解决8。例如，一些党内法规的制定有其特殊的党内治理需要，当党内治理的特殊情况发生变化或党内法规已经完成其历史使命后，这部分党内法规就应当退出历史舞台。但受各种原因影响，这些党内法规还未及时得到清理。还有部分党内法规可能是立规者为了填补立规空白而制定的，并没有得到严格贯彻执行，没有满足党内治理的需求，它的存在反而造成党内法规体系的重复和繁杂。那么，以合理性标准为依据，开展党内法规执行效果评估，就可以对党内法规的执行效果进行全面掌握，据此就可以判断出该党内法规是否具有合规律性和科学性，是否满足党内治理的基本需要，从而为党内法规的修改和废止提供科学的依据，提高党内法规的科学化与合理化水平。（三）规范党内法规自由裁量空间，维护党内法规的尊严和权威“党内法规既有法律的一些明显特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。”9因而，党内法规既具有国家法律一样的刚性约束，又具有政策一样的灵活性。党内法规相较国家法律更为灵活，更能适应社会实践的变迁，同时这也意味着党内法规相较国家法律自由裁量空间更大，相应也赋予了党内法规执行部门更大的自由裁量权。对此，我们必须一分为二地客观分析。一方面，党内法规执行部门自由裁量权的充分行使能够提升党内法规的执行效率和灵活性，避免出现因忽略个体情况差异而采取“一刀切”措施的不合理现象；另一方面，如果不对党内法规执行部门的自由裁量权进行监督和制约，往往也会产生权力滥用、滋生腐败等严峻的问题，这不仅会损害党内法规的尊严和权威，还不利于党的建设。因此，在党内法规制定过程中，立规者既要赋予党内法规执行部门一定的自由裁量权，又要使这一自由裁量权在合理的限度内，“避免选择适用、随机适用和变通适用”10，达到手段与目的的协调状态，符合合理性的要求。所以，合理性是在合法性基础上，对党内法规提出了更高的要求，即党内法规不仅要符合合法性的要求，还要符合合理性的更高要求，其重要内容在于规范自由裁量权的合理行使。但是，这一合理性要求最终能否实现，需要通过党内法规执行效果评估来检验。例如，通过对党内法规的合理性评估，既可以检验党内法规文本中对党内法规执行部门自由裁量权的设计是否适度、合理，又可以检验党内法规执行部门在实践中是否合理行使自由裁量权，据此可以提出规范党内法规自由裁量空间的建议，使党内法规执行部门合理行使自由裁量权，维护党内法规的尊严和权威。正如有学者指出的：“自由裁量必须通过合理性审查标准的检验和监督，从绝对自由的状态转为相对自由的状态，避免恣意与专横，实现自由裁量与权力控制动态的平衡。”11此外，合理性对党内法规自由裁量空间的规范，展现了党内法规对公平、正义的价值追求，有利于使党内法规得到广大党员的真心拥护和自觉践行，有利于树立和维护党内法规的尊严和权威。三、党内法规执行效果评估合理性标准之实践困境尽管合理性标准作为党内法规执行效果评估一级指标已经形成共识，在党内法规执行效果评估中也具有重要的实践价值，但合理性本身是一个充满了不确定性的概念，再加上合理性标准并无明确的法定依据，导致合理性标准在党内法规执行效果评估实践运用中出现了一些困境。（一）合理性标准缺乏明确的规范内涵纵观整个党内法规体系，尚无专门规范党内法规执行效果评估制度的党内法规或党内规范性文件，该项制度的规定散见于 制定条例 执行责任制规定 等党内法规中，但这些党内法规仅在宏观层面提出要积极开展党内法规执行效果评估工作，而对于党内法规执行效果评估的内容、程序和标准等并无明确的规定，这就导致合理性标准缺乏明确的法定依据，也缺乏明确的规范内涵。再加上合理性在学理上也是一个不确定的概念，并无统一的内涵。例如，学界对合理性有两种理解或认识方式：一是以理性为基础，将其理解为合乎理性；二是探究合理的特性，其重点在于追问什么样的才是合理的，它是对事物的存在或人的活动及其结果是否“应当”“正当”“可取”的认识和评价，由此而决定主体对客体的取舍态度12。这就导致开展党内法规执行效果评估实践时，无法准确运用合理性标准，影响了党内法规执行效果评估的效果。（二）合理性标准具有较强的主观性与合法性标准具有明确且客观的依据不同的是，合理性标准主观性较强，并无明确且客观的依17据。因为合理性的内涵之一就是合目的性，“法”的合理性内在要求“法”的合目的性。“法”是实现人的价值需要的一种工具，反映了“法”创制者的价值判断和价值追求。因而，“法”的制定和执行符合创制者追求的价值目的的就是合理的。那么，党内法规作为一种“法”，其是否合理的判断依据之一就是其制定和执行是否符合立规者追求的价值目的。这决定了对被评估党内法规合理性与否的判断更多的是一个主观价值判断的过程，不同的党内法规执行效果评估主体对同一被评估党内法规可能会形成不同的判断结果。此外，在党内法规执行效果评估实践中运用合理性标准时，也存在一个主观自由裁量的价值判断过程，如对于是否超过明显或者必要的程度而不符合合理性标准，很多时候是定性的评价，难以做到客观的量化评估，导致了合理性标准的模糊化。而合理性标准具有较强的主观性，可能会使得党内法规执行效果评估主体在适用合理性标准过程中产生相左的意见，甚至使得党内法规执行效果评估结果截然不同，因此，我们需要运用一定的原则，尽量将合理性标准客观化、量化、显性化，为党内法规执行效果评估提供一个相对规范和客观的依据，以保障评估结果的客观性和科学性。（三）合理性标准缺乏可操作性合理性是理性一词的派生概念，如同理性一样，合理性也缺乏明确的内涵与外延，比较抽象和原则，导致将其作为党内法规执行效果评估标准时缺乏可操作性，再加上其本身具有较强的主观性，更增加了其操作的难度。而从党内法规执行效果评估实践来看，大多将合理性作为一级评估标准置入党内法规执行效果评估标准体系之中，并未对其予以进一步细化。尽管也有部分地方对合理性标准予以了细化，但细化的二级标准依然抽象、原则，仅笼统规定了评估内容，未能准确界定其内涵和外延，评估标准并不明确，可操作性并不强，不利于党内法规执行效果评估具体工作的开展，很可能会使合理性标准因缺乏可操作性而流于形式。同时，缺乏可操作性的合理性标准可能导致党内法规执行效果评估主体自由裁量权较大，加大权力滥用的风险，也会消减党内法规执行效果评估结果的科学性和可靠性。因此，有必要将党内法规执行效果评估的合理性标准予以精细化，以增强其可操作性。四、党内法规执行效果评估合理性标准展开之原则如上所述，合理性标准存在的上述困境，影响和制约了党内法规执行效果评估实践活动的开展。因而，我们必须运用一定的原则，对这一标准予以展开，使这一标准明确化和具体化，增强这一标准的可操作性。总结起来，主要有以下原则。（一）正当性原则由于“党内法规确立各级党组织的职权职责及其相互关系，规定党员义务和权利，提供普遍适用、明确具体、便于执行、稳定可期的行为规范，具有权威性、约束性和强制性”13，因而，党内法规与国家法律一样，都必须遵循正当性原则，体现公平、公正的要求。具体言之，它不仅要求党内法规制定得科学合理、符合情理，同时要符合党的建设客观规律，还要求党内法规的制定符合社会公共利益并适应社会的发展需求。这就要求我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，要遵循和体现正当性原则的要求，既要评估党内法规是否符合党的建设客观规律，又要评估党内法规的制度设计与社会发展需求之间是否相互适应，特别是在评估“涉及党员权利和义务的党内法规时，不仅要评估党内法规是否遵守正义、平等、保护人权等基本理念，还要评估党内法规对党员义务和党员权利设置的是否科学合理等，以及对党员权利的限制是否超过必要限度等”14。（二）必要性原则就党内法规制定而言，必须体现必要性原则的要求，即从党内法规制定所要实现的目的来看，党内法规所设定的手段必须适合或有助于该目的的实现。也就是说，必要性原则的任务在于排除党内法规设定的手段过于偏离党内法规制定目的的情况。制定条例 明确规定了必要性原则，体现了必要性原则的要求，如“坚持便利管用，防止繁琐重复”。因而，我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，就需要遵循和体现必要性原则的要求，既要评估党内法规规定的手段与其实现的目的之间是否有合理的连接关系，还要评估该手段是否有助于实现党内法规制定的目的。换言之，就是要评估除党内法规规定的这些手段外，其他手段是否也能实现同样的党内法规制定目的。在此需要说明的是，必要性评估一般出现在党内法规实施前18的评估之中，但在党内法规执行效果评估中，开展必要性评估也非常重要，其可以通过检验党内法规预设手段的实际实施效果来判断出党内法规规定的手段是否符合实际需求以及是否确有必要。（三）可行性原则可行性原则又称可操作性原则，它要求简明清晰，表达清楚，简便易行，便于运用，具有实效性和可操作性15。党内法规要想“立得住、行得通、真管用”，能够切实解决问题，就必须体现可行性原则的要求，既要科学合理，从实际出发，符合事物内在的客观规律；又要考虑现实可能性，避免“假大空”，做到明确、具体、可操作，保证切实可行，实现党内法规制定科学性与现实可行性的有机统一。否则，党内法规便会停留在纸面上，成为“观赏性立法”。从实践来看，党内“观赏性立法”之所以一直存在，主要原因就在于有些党内法规的制定不切合实际，缺乏可行性和可操作性。正如有学者指出的：“究其原因，一方面是制定党内法规时未对其将来适用的环境作深入的考察，对党的建设的客观需求掌握不够另一方面，存在重制定而轻执行的情况，一些党内法规颁行后与实践结合度不高，不符合管党治党的实践需求。”16因而，我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，要遵循和体现可行性原则的要求，既要评估党内法规是否科学合理，是否符合“常理、常识、常情”；更要评估党内法规是否明确、具体、可行，是否把科学性、可行性与可操作性有机结合起来。（四）比例原则比例原则作为行政法的一项基本原则，已经进入所有公法领域，成为公法领域的一项基本原则。对于党内法规来说，比例原则同样适用，且两者存在高度契合性。正如有学者指出的：“比例原则应当突破国法体系之畛域，在党内法规体系中广泛适用；比例原则应当作为党内法规体系的一项基本原则存在，其适用能够优化党内法规制定权限配置，提升党内法规制定质量，加强党内法规实施，最终进一步推动党内法规体系的健全与完善。”17党内法规遵循比例原则，一要符合适当性要求，二要符合必要性要求，三要符合最小损害要求。所以，当我们运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，就必须遵循和体现比例原则要求，既要评估党内法规是否符合适当性要求，也要评估党内法规是否符合必要性要求，还要评估党内法规是否符合最小损害要求，即要评估党内法规规定的措施是否在实现党内法规制定目的时成本最小，是不是实现党内法规制定目的的最佳方案。五、党内法规执行效果评估合理性标准的具体展开根据上述原则，我们可以从三方面对党内法规执行效果评估合理性标准予以具体展开，一是符合公平、公正要求方面，二是符合考虑相关因素要求方面，三是符合比例原则的要求方面。（一）符合公平、公正要求公平、公正是合理性的题中应有之义，是良法善治的必然要求。党内法规与国家法律一样，都以公平、公正为自身的价值追求，这也是党内法规权威性与正当性的来源所在。党内法规符合公平、公正要求，主要是指党内法规要维护最广大人民群众利益和社会公共利益，要维护党员和党组织的合法权益，要合理分配党员权利和义务，要坚持权责相统一等。与之相适应，我们可以将合理性标准在符合公平、公正要求方面具体展开为：第一，党内法规是否维护最广大人民群众利益和社会公共利益。虽然党内法规调整党内关系，是规范党员和党组织的行为规范，但由中国共产党的领导党和执政党的地位所决定，党内法规对党外关系也会产生一定的调整作用，对人民群众利益和社会公共利益也会产生一定的影响，这被称为党内法规的“溢出效力”。正如有学者指出的：“党内法规本来是管理党的组织和党员个人行为的，但有时候可能会对非党组织和非党员产生影响甚至约束力，这就是党内法规的 溢出效力 或者 边际影响。”18再加上全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨所在，党内法规必然要体现和维护这一宗旨。因而，我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，就需要对党内法规是否维护最广大人民群众利益和社会公共利益进行评估，以避免出现损害最广大人民群众利益和社会公共利益的情形。第二，党内法规是否体现和维护全体党员的意志和利益。与国家法律是全体人民意志和利益的集中体现不同的是，党内法规是全体党员意志和利益的集中体现，这也是党内法规效力的来源。党内法规之所以能够成为各级党组织和全体党员的行为规范，就源于党内法规集中体现了全体党员的意19志和利益，得到了全体党员的认同和支持。这也是维护党内法规权威、发挥党内法规管党治党作用的关键。需要说明的是，全体党员的意志和利益不是每个党员意志和利益的简单相加，而是全党统一的意志和利益。正如有学者指出的：“党内法规不是制定主体利益的体现，不是某个党委部门、某个地方党组织的意图的表达，也不是党员个体意志的简单相加，更不是个别领导的个人意愿与意图，而是全党的共同目标与意愿，即党的统一意志。”19这就要求我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，要对党内法规是否体现和维护全体党员的意志和利益进行评估，以避免党内法规出现“部门保护主义”等情形。第三，党内法规对党员义务权利分配是否合理。与国家法律坚持权利本位不同的是，党内法规却坚持义务本位，先规定党员义务，再规定党员权利。之所以如此，是因为“只有突出和强调义务才更能够促使党员秉承全心全意为人民服务的宗旨，立党为公，执政为民，凸显党的先进性与纯洁性”20。但党员权利同样重要，其是党员主体地位的直接反映和体现，与每一位党员的权益息息相关，也是党员发挥作用的有力保障所在。因而，党内法规不仅要规定党员权利，还要与党员义务相一致，特别是还要规定党员权利的救济机制，以保障党员权利受损时能得到及时的救济。这就要求我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，对党内法规对党员义务权利的分配是否合理进行评估，避免党内法规出现“重党员义务而轻党员权利”的情形。第四，党内法规是否坚持权责相统一。根据民主法治的基本原理，任何公权力的授予都必须坚持权责相统一的原则，在依法授予某一主体公权力的同时，必须明确其相应的责任，做到有权必有责、权责相适应、用权受监督，以避免公权力的滥用。同理，党内法规在授予各级党组织和党员领导干部职权时，也必须坚持权责相统一原则，既要依规授权，赋予各级党组织和党员领导干部职权，保证其依规充分行使职权，又要依规明责、确责，明确各级党组织和党员领导干部应履行的相应责任，并在其违规行使职权时，对其予以追责、问责。需要注意的是，党内法规规定的责任必须与党组织和党员领导干部违规行为的过错程度相当，这是合理性标准的必然要求。因而，我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，就要对党内法规是否坚持权责相统一进行评估，以避免党内法规出现权责不相统一的情形。（二）考虑相关因素要求考虑相关因素要求是合理行政的必然要求，也是党内法规制定工作的内在要求。要保证党内法规的合理性，党内法规制定时既要考虑相关因素要求，包括党章、其他党内法规规定的条件、党的政策的要求、社会公正的准则、党员的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等，又要不偏私、不考虑不相关的因素。因而，我们在运用合理性标准开展党内法规执行效果评估时，就需要对党内法规是否考虑相关因素要求进行评估。与之相适应，我们可以将合理性标准在考虑相关因素要求方面具体展开为：第一，党内法规在规定党员义务与权利时，是否充分考虑了党员个人利益与党组织利益的权衡。如上所述，国家法律以权利为本位，对公民权利义务作出相关规定；但党内法规以义务为本位，更多地强调党员的义务，对党员提出了高于一般法律规范对于社会公众的要求，以保持党的先进性与纯洁性。但这并不意味着党员个人利益必须无原则为党组织利益让步，或者说不能为了党组织利益而随意损害党员个人利益。因而，党内法规无论是对党员权利的限制还是对党员义务的增设，都必须对党员个人利益和党组织利益进行充分权衡，在两者之间找到一个平衡点，达到既维护党组织利益又保护党员个人利益的目的。第二，党内法规在规定党组织或党员违规后的责任和处罚时，是否考虑了与其违规行为的危害性相称。与刑法中的罪责刑相适应原则要求相一致，党内法规在规定党组织或党员的违规责任和处罚时，也得遵循“罪责刑相适应原则”，在充分考虑违规行为的危害性、违规主体的主观恶性和再犯可能性的基础上作出党纪处罚，具体要做到两点：一是处罚的性质和强度要与违规的性质和严重程度相适应，违规行为轻微的，从轻处罚；违规行为严重的，从重处罚，做到违规行为与违规责任、处罚相称；二是处罚的性质和强度要与违规责任的轻重相适应。党内法规在对具体违规行为裁量处罚时，不仅考虑党组织或党员违规行为本身的轻重，而且还应考虑党组织或党员应承担违规责任的轻重。对20负有违规责任的党组织或党员进行处罚时，处罚的严厉程度不能超过其应负的违规责任的程度。第三，党内法规在制定时，是否考虑了其可操作性。党内法规的生命在于执行，党内法规的权威也在于执行，但党内法规由静态意义上的文本规定变成动态意义上的实践行动，并不是一件自然而然的事情，在这一过程中存在着很多影响党内法规执行效果的因素，其中关键是党内法规是否具有可操作性。可操作性是衔接党内法规应然状态到实然状态的桥梁，党内法规只有具有可操作性，才能将书面规则的应然效力转化为实际执行过程中的实际效果。而如果党内法规过于原则和抽象，就会难以执行。因此，有关部门在制定党内法规时，就必须充分考虑其可操作性，走精细化立规之路，并将党内法规制定与党内法规执行有机统一起来，确保每一项党内法规在实践中都能切实可行。（三）符合比例原则的要求如前所述，合理性标准是在合法性标准的基础上提出的更高要求，核心在于比例原则。可以说，合理性标准主要体现比例原则的要求。由于比例原则主要包括适当性原则、必要性原则、最小损害原则，我们可以将合理性标准在符合比例原则的要求方面具体展开为：第一，符合适当性要求，即党内法规所规定的具体措施必须符合党内法规制定的目的，措施与目的具有合理关联。任何一项党内法规的制定都应存在正当的目的以及预设解决的问题，因而，适当性主要考察党内法规是否能通过设计的解决方案解决党内法规预设解决的问题，以及能否实现党内法规追求的正当目的等21。例如，党内法规在规定某项措施时，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认规定该措施对于实现相应党内法规制定目的是适当的，且可能取得的利益大于可能损害的利益，收益大于成本，才能规定该措施22。因而，符合适当性要求主要评估党内法规规定的措施与其追求的目的之间具有合理关联。第二，符合必要性要求，即党内法规制定具有必要性以及党内法规为实现党内治理目的而产生的对党员权益的影响不得超过必要的限度。由于必要性解决的是问题与对策之间的连接点问题，要求对策是解决问题所必需的手段，因而，符合必要性要求包含两个层面的内容：一是党内法规制定具有必要性，即必要性要求该党内法规的制定必须有不可替代的理由，不仅是解决问题之必需，还是其他党内法规或国家法律所不能代替的；二是党内法规为实现党内治理目的而产生的对党员权益的影响不得超过必要的限度，即党内法规在规定某项内容时，特别是规定对党员权益不利的内容时，只有认定该内容对于达到相应党内治理目的是必要和必需的，才能规定。第三，符合最小损害要求，即党内法规在可以规定多项措施实现同一目的的情况下，应当规定对党员权益损害最小的措施。符合最小损害要求即符合狭义比例原则要求，其要求党内法规规定的措施必须和党内法规追求的党内治理目的对称和相适应，且不得规定超出党内治理目的需要的过度的措施，应尽可能使党员的权益损失降到最低限度。此外，符合最小损害要求强调成本与收益之间的关系，要求在有多种方案可以实现同一党内治理目的的情况下，党内法规要选择在成本与收益之间保持最佳平衡的方案。参考文献：1寇政文.党的建设制度改革：历程 经验 前瞻：以党内法规文本（19782012）为考察对象J.甘肃理论学刊，2014（6）：77-83.2王建芹，刘丰豪.党内法规备案、实施后评估、清理联动机制研究J.湖南行政学院学报，2019（6）：58-70.3省委党内法规实施评估办法（试行）EB/OL.（2018-01-22）2022-05-20.https：/ 编写组.西方法律思想史资料选编M.北京：北京大学出版社，1983：27.5蔡金荣.授权国务院暂时调整法律实施的法理问题：以设立中国（上海）自由贸易试验区为例J.法学，2014（12）：61-67.6李大勇，宋润润.党内法规备案审查的多元化标准J.理论视野，2017（1）：61-66.7孟德斯鸠.论法的精神：上册M.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：1.8汪全胜，黄松兰.党内法规的可操作性评估研究J.中共浙江省委党校学报，2017（3）：41-50.219殷啸虎.中国共产党党内法规通论M.北京：北京大学出版社，2016：14.10禹竹蕊.法教义学视角下党内法规制度建设探析J.天津师范大学学报（社会科学版），2022（4）：67-72.11李大勇，郭理.论党内法规合理性审查标准的展开J.上海政法学院学报（法治论丛），2022（2）：149-160.12周世中.法的合理性研究M.济南：山东人民出版社，2004：16.13李忠.党内法规建设研究M.北京：中国社会科学出版社，2015：29.14钟佳伶.党内法规备案审查制度研究D.成都：电子科技大学，2020.15张英伟.全面从严治党永远在路上M.北京：中国社会科学出版社，2019：367.16王建芹，农云贵.法治视野下的党内法规评估制度J.党政研究，2018（1）：13-21.17秦前红，薛小涵.论党内法规体系中比例原则的适用J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2022（3）：151-160.18王振民，施新州，等.中国共产党党内法规研究M.北京：人民出版社，2016：14.19欧爱民.党内法规的双重特性J.湖湘论坛，2018（3）：54-64.20殷啸虎.中国共产党党内法规通论M.北京：北京大学出版社，2016：7.21王建芹，徐君婷，车蕊.国家治理视域下党内法规实施后评估标准的构建J.治理现代化研究，2018（6）：44-50.22姜明安.行政法与行政诉讼法M.北京：北京大学出版社，2011：74-75.编辑王秀芳On the Rationality Criterion of Evaluating the Implementation Effectof Inner Party Laws and RegulationsYi Shiguo，ZhangJingAbstract:Rationality is a higher requirement for inner-party laws and regulations based on legitimacy.Asa standard for evaluating the implementation effect of inner-party laws and regulations，it is of greatsignificance for improving the quality of inner-party laws and regulations，feeding back inner-party governanceneeds，and maintaining the dignity and authority of inner-party laws and regulations.However，in the practiceof the evaluation of the implementation effect of the inner-party laws and regulations，the rationality standardalso lacks clear normative connotation，strong subjectivity and operability.To this end，we should follow theprinciples of legitimacy，necessity，feasibility and proportionality，and expand the reasonableness criteria intocompliance with the requirements of fairness and justice，consideration of relevant factors，compliance with therequirements of the principle of proportionality，etc，so as to provide a clear standard basis for the evaluationpractice of the implementation effect of laws and regulations within the Party.Key words：Rationality；Inner-party Laws and Regulations；Execution Effect；Assessment22