国企改革的历史方位与现实难题.doc

国企改革的历史方位与现实难题国有企业几乎总在受批评：不赚钱以至亏损的时候，批评它经营不善，缺乏效率;赚了钱甚至赚很多，则批评它是“与民争利”，或者是国家在输送利益。如果它要做大，批评它是垄断;如果它做不大，则批评说国有企业没有竞争力。国有企业自己似乎也在抱怨：我们在做大做强，给国家积聚这么多的资产，缴了这么多的税，还总是受到舆论批评。“又要马儿跑得好，还要马儿少吃草。”国企从哪里来？国企到哪里去？追踪溯源，有助于我们判断其所承担的历史任务。国企面临的困难与种种误解，缘于经济体制的二元结构；国企改革的目标是从计划经济体制转向市场经济体制，建设现代企业制度。国企改革的任务是进行国有经济战略布局调整，实现公有制经济与市场的有机结合，这是中国企业改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。从“国营”、“国有”到“国资”，主题词三次变化展示国企改革的历史趋势国有企业，指国家的中央政府或地方政府投资参与控制的企业。在2000年前的中国，在盐铁论中就已经有论及国家对重要产业“建本抑末”的记述。我国国有企业改革第一阶段是1978年12月至1992年9月，重点是放权让利。改革之始，以党中央、国务院作出的历次重大决定为主要标志和动力，国有企业改革从深度和广度上不断推进。不久，国务院正式发布关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，“松绑放权”行动开始全面落实。经1984年10月党的十二届三中全会颁布中央关于经济体制改革的决定，到股份制改革正式试点，再到1986年国务院发文全面推行厂长经理责任制，这一阶段，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业。正是沿着这样的改革思路，国企开始探索多种形式的经营责任制。以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同和效仿，风靡一时。邓小平南巡讲话后，国企改革进入制度创新和结构调整的第二阶段。1993年11月召开的党的十四届三中全会明确指出，国企改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为16个字：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。从1994年起，2500多家企业按照现代企业制度的要求进行试点。1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。紧接着，是1998年到2000年国企改革脱困攻坚的3年战役。从当时的报道可见那时国企的惨淡面相：1998年，2/3以上国有企业亏损，在国家统计局工业司统计的5.8万户国有企业中，全部国有企业亏损额比上年同期增长23，其中国有大中型企业增长30.4。救国企于濒死，成为上个世纪末最为引人注目的话题。国企改革，对当时的政府来说，是“最难啃的骨头”。从宏观和微观两个层面来考虑和实施国有企业改革的思路得到了我国最高决策部门的认可。1999年党的十五届四中全会通过的关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定，明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，实际操作过程表现出的是国有经济从中小企业层面全面退出。2003年，进入以国有资产管理体制改革推动国企改革发展阶段，标志着国企改革第三阶段的启程。中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，企业国有资产监督管理暂行条例等法规规章相继出台。国资委的成立初步实现了出资人职能的一体化和集中化，隔开了其他政府部门对企业的直接干预。最重要的一点是，在政府的层面责任清晰了。国有资产管理体制的创新，进一步激发了企业改革的活力。“兼并重组”、“整合”取代“拆分”、“消除垄断”成为国企改革的主题词。国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，诸如石油石化、电力、国防、通信、运输、冶金、机械等行业集中。一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业通过政策性关闭破产退出市场。很多民众对国企严重亏损的艰难记忆尚未消退，国企已经鹞子大翻身，以全新的面目出现在国人面前。从“国营”到“国有”再到“国资”，企业属于国家的所有权没有变，变化的是越来越充分地走向市场。经济改革、社会改革与国际竞争，是国企改革生存的三度空间从纵深度看，国企改革作为整个经济体制改革的中心环节，受经济体制改革的影响。国有企业改革不是单纯的企业改革，而是它生存环境的改革。从一定意义上讲，经济改革的一体化意味着各项改革之间的开放性、相互依赖性和联动性，一种经济体的变化势必会影响到国有企业改革的状况。比如，社会保障制度一旦出现了困难，便不可避免地波及企业股份制改革，使其陷入困境当中。企业改革往往牵涉中国大多数人口，其构成因素和变数之复杂，恐怕也是所有改革之最。中国经济改革在未来还会遇到哪些不可预期的风险因素，现在很难判定。显然，社会风险因素的增加，势必会给国有企业改革带来空前的变数。无论是社会保障机制、国有企业产权，国有企业在整体经济中的比重等等，实际都要受整个经济改革的牵制，其命运要受宏观经济调控的影响。从左右看，国企改革目标不仅要伴随企业自身改革的深化而不断调整，同时也要服从于整个社会转型的需要而不断调整。从这个角度讲，国企改革不仅是整个社会转型的重要内容，它更是中国社会转型的缩影和最直接体现。如果我们把目光过多地局限在国企改革本身，就会妨碍对社会整体的把握。也就是说，只有从社会转型的高度审视国企改革，才能更准确地认清这场伟大变革的本质和意义。当下的中国社会转型，人们更为关心分配与利益调整问题。从内外看，国有企业改革发展面对经济全球化和国际化竞争的挑战。随着国际市场国内化、国内市场国际化进程进一步加快，大批跨国公司涌入中国，正在改写国际分工深化的新格局。我国国有企业原有的经济优势受到了强烈冲击与严峻挑战。大型国有企业，不仅要在国内与跨国公司抗衡，而且要“走出去”与国际跨国公司竞争。“实施国际化经营战略，融入世界经济主流”。与世界行业巨头企业相比，我国国有企业有巨大的差距：适应市场的竞争机制、面向未来需要的体制机制创新、提升生产力水平的科技进步以及先进管理对企业改革发展的贡献率比较低下；依靠改革创新，走内涵再生产发展道路能力的差距较大。这些，使得转变经济发展方式成为迫在眉睫的任务。利益与舆论风险交相叠加，国企的难题多缘于经济体制两元结构改革必然会引起原有利益结构的调整，中国国有企业的改革，是要把一个庞大的国有经济体系从计划经济的轨道转向市场经济的轨道，所包含的社会风险是极其巨大的。现在，国企利益风险转到企业外部来了，国企在经营上、分配制度上，正在被卷入“与民争利”的利益漩涡。央企被指责借助与政府、银行的关系，占据了更多的社会资源，大扩张的触角伸展到非垄断领域，改变着原来国企和民营企业相对平衡的状态，造成了中国经济结构的失衡。利润主要在企业内部循环，没有实现全民共享,这也是这两年国企分红备受关注的原因所在。大企业意味着大责任，央企固然要当和谐企业的标杆。2007年12月11日，财政部发布中央企业国有资本收益收取管理办法。至此，国企10多年不分红的历史结束。央企开始上缴红利，开始赢得各方好评。多年来，国企尤其是央企并没有改变政府附属机构的形象，在公众眼中显得神秘莫测。一方面，央企对外界不够了解；另一方面，外界对央企存在诸多误解。一是国企投资的质疑。2008年的金融危机来袭，中央拿出4万亿元“保八”。相关数据显示，这4万亿元近九成的项目被国有大中型企业拥有。更有甚者，2009年9.75万亿元的天量贷款也多为国企囊括。一是国企上缴红利过低的质疑。舆论往往认为，这与国企占有社会经济资源以及突飞猛进的经济规模相比不相匹配。前些年国企不上缴利润是因为包袱过重，这几年随着国企经营状况好转，从2007年开始上缴国有资本的经营收益，从刚开始的5%和10%两档，上升到今年的10%和15%两档。国企上缴利润的变化，正好体现了国企从计划向市场改革的渐进路线。同时还饱受争议的是资源“垄断”问题。经过近10年的布局调整后，国有经济在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航等行业保持了绝对控制；在装备制造、汽车、电子信息、钢铁、有色金属等九大行业保持了较强控制力。国企的薪酬问题同样是社会关注的热点。大型国企的薪酬不仅远远高于民营企业，甚至高到足以吸引跨国企业的人才回流。在被指责“垄断”的背景下，类似于“年薪10万元的抄表工”之类的消息便不胫而走，屡起波澜。中国国有企业在遭到前所未有的挑战和质疑，支持和反对的双方所拥有的理论资源也堪称棋逢对手，一方以经济效率、资源配置为理论武器，一方以公平、正义为理论武器。细辨一下，可以发现一个秘密：国企改革的过程中呈现的所有矛盾，本质上都是国企从计划经济向市场经济转变中产生的矛盾，问题总是出在“国家”与“企业”在临界点“度”的把握上。国企一方面要承担国家的社会职能，一方面要追求企业的效率；一方面代表政府的利益，一方面也有企业自己的利益；一方面要积累自己的利润，一方面要履行自己的责任说到底，仍然是政府与企业分开问题，是企业在多大程度上走向市场问题。我国在计划经济转轨到市场经济期间，会形成生产资料流通和价格乃至分配的“双轨制”，形成双重体制和双重规则的交织，形成“两元化”特征。归根结底，这是处在转轨国家所面对的一个特殊“两元化”结构性问题。随着改革的不断深入，无论国企或其他所有制企业，遵循的是社会主义市场经济规则。然而，我们出发的基点是计划经济体制，我们的改革必然留有计划经济体制的烙印。再往深处说，我们遇到的是社会主义公有制如何才能真正地与市场经济相统一，这是个开拓性的世界难题。把社会主义基本制度与市场经济有机结合起来，是中国经济改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。社会主义和市场经济的兼容性，关键在于市场经济能否与社会主义公有制的主要形式国有企业相容，只有在实践中解决了这一历史性难题，才能使社会主义市场经济体制最终确立起来。从更深层意义上看，中国国企改革的本质就是一个在社会主义基本制度前提下实现竞争性原则的社会制度变迁与创新过程。如何成功回答社会主义公有制与市场经济兼容这一前无古人的历史命题，这是一个划时代的伟大创举。一个社会存在矛盾是必然的也是正常的，适当的“冲突”常常是社会有活力的表征。在社会转型期所面临的矛盾和问题，一旦被正视，就会成为寻找出路的压力、催生变革的动力。这种正视，包含两个方面的含义：一是正确认识存在的矛盾和问题，二是准确找到解决矛盾和问题的路径。当前两大任务：对内改革激发活力，对外做强做优国有企业改革已进入了深水期，正处于攻坚破难的关键阶段。对于国有企业改革的方向，党的十七大报告已经做出了明确的回答：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”这主要包括两个方面的内容：一方面通过制度创新，使股份制成为了公有制的主要实现形式，建立起了适应市场经济要求的新型国有资产管理制度和企业经营管理体制。一方面，通过调整国有经济的布局，把国有经济的重点放到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及大的企业集团，增强了国有经济的控制力和影响力。一个是微观主体，一个是宏观调控。对于国企改革的任务，去年接任国务院国资委主任的王勇提出，2011年央企要继续从激发自身内部活力抓起。加快公司制股份制改革步伐。鼓励央企进行不留存续资产的整体上市，主业资产已经整体上市的，通过多种途径实施集团层面整体上市；涉及国家安全和国民经济命脉、必须采取国有独资形式的企业，要进行公司制改革；其他行业和领域的央企，要积极引进各类投资者，实现产权多元化。加快推进符合条件的央企建设规范的董事会。进一步健全规范董事会运作的制度体系，完善外部董事制度和职工董事制度，加强董事队伍建设，优化董事结构，提高董事会运作水平。理顺国资委和董事会之间的运作关系，健全董事、董事会与国资委沟通和交流机制，完善董事会与监事会的工作关系。加快解决历史遗留问题。继续推进分离企业办社会职能和厂办大集体改革，做好政策性关闭破产收尾和债转股后续工作。抓紧清理解决一批历史欠账，加快处理低效无效资产和微利亏损企业。目前，我们正处在以国有大企业改革为中心的阶段上，这个阶段的核心问题就是要找到国有大企业与市场经济最终融合的方式。这便是我们苦苦探索的根本难题。一个不可忽视的问题是，产权制度的改革必须与内部机制优化紧密结合。单靠股权的改变给人带来的冲动和热情是有限的。现代企业制度是产权制度、组织制度和管理制度共同构成企业制度的全部内涵，产权制度改革是为了解决组织制度的优化、管理制度的提升，实际上是打造一个前提和基础，三者必须紧密结合。如果把产权改革理解为国有产权转变为私有产权的过程，势必背离了改革的本意。研究国企的中国人民大学经济学院教授张宇对记者说：在现阶段，已经不能够再简单地沿用前些年国有中小企业改革的办法，把这些大企业简单地退给别人。改革的方式需要一个转变，这就是在国有体制下依托资本市场对这些企业直接进行市场化改造，通过上市实现公众公司改革。张宇的改革倾向是坚持走向市场的本意，拒绝私有化的过程。国企改革的另一大任务，仍然是做大、做强、做优，提高竞争力。国企做大、做强、做优，是从深刻历史教训中寻找到的正确答案。俄罗斯当年全部私有化，导致列宁称之为“国家脊梁”的国有企业都没有了，导致整个工业体系的垮掉。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢为此解释说，“我们自己的老国有企业可能因为老体制生锈了，你可以给它除除锈，改革机制，卸掉包袱，让它向新型企业转变，但绝对不能把它变成私营企业。我们的目的就是要把国家脊梁真正培养起来。”国企做大、做优、做强，必须经得起市场检验。王勇提出，每一家央企都应该做到“四强四优”。“四强”就是自主创新能力强、资源配置能力强、风险管控能力强、人才队伍强；“四优”就是经营业绩优、公司治理优、布局结构优、企业形象优。于是，提出了“培育一批具有国际竞争力的世界一流企业”的战略目标。令人欣慰的是，尽管各种评论有如暴风骤雨，而党中央、国务院对于国有企业改革的指导思想和大的政策措施始终没有变化，保持了市场化改革方向的一致性和政策方针的连续性，允许国企由计划经济向市场经济转变有一个渐进的过程。这无疑是对中国国企改革与发展的巨大支撑与明确指引。国企改革难的源头在哪里林毅夫认为，中国国企的“政策性负担”主要包括两方面：一是一些大型国企是中国上世纪50年代推行赶超战略的产物，“当时在一穷二白的基础上，建立了一些资本密集的重工业。”林毅夫分析，资本很密集的重工业，不符合中国经济的比较优势，在一个开放、竞争市场当中，没有竞争力。“我把这种国企称为没有自生能力的企业，只有国家的保护补贴才能把它建立起来。”因此，国企大规模私有化以后，只要国企所在的部门还是不符合我国的比较优势，在竞争性的市场中，还是没有自生能力，而国家又不愿让其转产或破产，就同样还需要国家保护、补贴才能生存。二是跟我国的改革方式有关。改革之前，我国推行的是重工业优先发展的赶超战略，重工业是资本密集型产业，投资很多，创造的就业机会却很少，但政府必须满足城市居民的就业需要，经常是“一个坑放几个萝卜”，一个岗位可能会派两三个工人去做，造成这些国企有大量的冗员。过去，冗员在企业来说不是负担，因为当时推行“统收统支”，所有的工资都来自政府的财政预算，跟企业没有关系。但改革开放以后，养工人的负担逐渐转到企业来，这就变成一个社会性负担。同理，退休职工的养老，过去国家由财政直接拨款，现在也要企业负担。第一种负担，林毅夫称之为“战略性负担”。第二种负担，包括冗员、老工人的退休的支出等，称之为“社会性负担”。林毅夫认为，有了政策性负担就会有政策性亏损。国家应该为政策性负担所造成的亏损负责，就只好给企业政策性保护和补贴。但应该注意，作为所有者，政府并不直接参与经营，因此，和实际参与经营的厂长经理之间有激励不相容和信息不对称的问题。国企的厂长经理往往会把自身的经营性亏损都归咎于政策性负担，加上信息不对称，政府无法分清政策性亏损和经营性亏损，只好把责任都包下来，于是出现了企业的预算软约束问题。而且，如果政策性负担不消除，企业即使私有化了，私有企业的厂长经理不仅不会为国家承担上述负担的责任，反而有积极性以此向国家要更多的保护和补贴。因为，企业国有时，厂长、经理向国家要的保护和补贴，不能直接放在自己的口袋里，否则即是贪污、犯法；当企业私有化以后，向国家伸手，放在自己的口袋里则是天经地义。这也是前苏联、东欧许多大型国企私有化以后，政府给的补贴不减反增的原因。怎么剥离国企政策性负担国企改革这么多年为何效果不如意？林毅夫说，因为改革依据的是国外现有的主流经济学理论。而主流理论是在发达的市场经济国家发展起来的，但那里的企业一般不会有战略性负担或社会性负担。主流经济学理论中并没有政策性负担的概念，也没有讨论政策性负担会对国企产生何种影响等等。因此，根据上述理论设计改革方案，就容易偏重公司治理结构、产权安排问题，而难以针对国企症结。他认为，解决国有企业问题最重要的是要剥离政策性负担。如果剥离了政策性负担，企业经营的好坏就是厂长经理自己的责任，国家也就不再负有提供保护补贴的责任。现在，在社会性负担剥离上，大家比较有共识：冗员该下岗，职工养老应该有社会保障体系；但战略性负担的剥离相对复杂些。中国是一个资本相对稀缺的国家，而有战略性负担的国企所在的行业，基本是资本很密集的，这是不符合比较优势的。林毅夫认为，国企改革应该把有战略性负担的企业分成四大类进行改革。一、其产品是国防安全绝对需要的。“对于这类型的企业惟一的解决方式就是财政拨款，国家直接采购，直接监督，不管是国企还是私企，都应该这样”。二、产品国内市场很大，但是资本很密集。可以采用以市场换资本的方式：让这种企业到国外上市，或与国外大企业合资。 三、如果产品没有很大的国内市场，就不可能以市场换资金。“这种情况下，必须用大部分大型国企技术人员和工人平均水平优势，转而生产劳动力比较密集、符合我国比较优势、又有很大国内市场的产品”。四、就是破产。“转产需要有工程技术力量和管理人员的优势，如果企业老化，连这方面的优势也没有，就只好破产”。“国企改革的核心问题是剥离企业的政策性负担。”林毅夫认为，“尽管国企剥离了政策性负担也不一定会经营好，就像没有政策性负担的私营企业也不一定就能经营好一样，但如果国企改革不把政策性负担剥离掉，任何改革都无效，包括私有化在内”。名词解释：国有企业私有化国有企业私有化，是指把国有企业卖给民营公司、外资公司或个人等非国家控股的企业或个人。衡量国有企业私有化的一个标准，是看这家“国有企业”的产权关系，如果国有股份和其他股份比较起来，不在这家改制后的企业占有主导地位，甚至完全没有国有股份，这家“国有企业”就可以被称之为国有企业私有化的一家企业。MBO（Management Buy-Outs）即“管理者收购”的缩写。经济学者给MBO的定义是，目标公司的管理者与经理层利用所融资本对公司股份的购买，以实现对公司所有权结构、控制权结构和资产结构的改变，实现管理者以所有者和经营者合一的身份主导重组公司，进而获得产权预期收益的一种收购行为。中小国企管理层收购办法今出台 定价标准未解决在今日出台的这份法规中，被高度关注的MBO这个敏感字眼已被回避，代之以“国有产权向管理层转让”。记者了解到，MBO在西方有特定的含义，一般指管理层收购控股。但在中国已被演绎成无论购买多少股权、只要有管理层参与都冠以管理层收购。国务院国资委研究中心副主任李保民在接受记者采访时表示，管理层收购目前首先在中小国企试点。他说，MBO的形式实际上就是将所有权和经营权合二为一，总经理和董事长由一个人来担任。但是对于大型国企来说，将两者合二为一还不现实，必须有一个团队来治理公司。此外，国资没有统一的定价标准这个问题一直存在。早在1994年、1995年中国国有企业的清产核资就遇到这个问题，现在仍然面临同样挑战。据知情人士透露，新的中小国企管理层收购办法仍未能解决这一问题。专家分析，国资改革不建立统一的定价标准的话，每一个企业的改革，都会面临资产流失的危险。业内人士分析，规范部分国有企业的管理层收购(MBO)行为，可能是一连串监管举措的开始。有“中国之父”之称的上海荣正投资咨询公司董事长郑培敏向记者透露，“这个文件的核心内容就是五点：一是严格进行离任审计，二是管理层不得参与收购具体过程，三是要进场交易、公平竞价；四是不得向国有企业借款，也不得用拟收购的企业资产作抵押进行融资或贷款；五是不得从改制前净资产中抵扣各种费用。”经济学家华生认为，公平竞价是最重要的，“既然是出售国有资产，就应该所有人都具有同等的机会，不能像以前，一说股权转让就是管理层优先。公开和透明，是这个文件出台后应解决的关键问题。”郑培敏的说法更直接，“最关键就是定价。”他说，在定价上，一定要由第三方中介结构来定价，从而杜绝自买自卖现象的产生。8 / 8