国际海底区域资源开发争端解决的机制创新——基于“审查机制”的规范分析.pdf

1国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析周 江*内容摘要：随着陆地能源消耗日益增加，海底矿产勘探开发技术快速发展，现有关于“区域”内活动的争端解决机制业已无法满足现实的需要，多元化、多层次的“区域”内活动纠纷对争端解决机制的优化提出了新的要求。在此背景下，国际海底管理局曾在 “区域”内矿产资源开发规章草案 提出“审查机制”作为 联合国海洋法公约“区域”内争端解决机制的补充方案，但在新近文本中却表示不再考虑该项制度。通过对“审查机制”产生、弃用之原因以及其运行机制的考察，可以一定程度认识“区域”争端解决活动创新的现实需要，也可以发掘优化现行“区域”内活动争端解决机制的能动范围。“区域”内争端解决制度的优化创新不仅有利于保障中国承包者的切身权益，同时也是中国在国际海洋问题上积极发声的有效切入。“审查机制”因逾越 联合国海洋法公约 最终被国际海底管理局所放弃。中国应当充分析取其内在经验，提炼中国利益和中国关切，在“区域”内矿产资源开发的规则体系建设中回应 联合国海洋法公约 的制度精神，在“区域”内争端解决机制创新中于规范之内寻求充分能动。关键词：审查机制 制度创新 争端解决机制 国际海底区域一、问题引出：“区域”内活动历史转折下的争端解决机制创新国际海底管理局（International Seabed Authority，以下简称“海管局”）是联合国的分支机构，根据 联合国海洋法公约（以下简称“公约”）和 关于执行1982 年 12 月 10 日 联合国海洋法公约 第十一部分的协定（以下简称“执行*周江，西南政法大学国际法学院教授，西南政法大学海洋与自然资源法研究所所长，法学博士,电子邮箱：。本文系国家社科基金重大研究专项（项目编号：22VHQ002）阶段性成果。THE AUTHOR AND CHINA OCEANS LAW REVIEW中华海洋法学评论（2023年第3期）2协定”）的规定组织、控制“区域”内活动，管理“区域”内资源。在履行其职能的过程中，海管局制定了多项规则作为实施 公约 和 执行协定 的配套机制。“区域”内矿产资源开发规章 对 “区域”内多金属结核探矿和勘探规章 “区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章 和 “区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章 等海管局规章的进一步发展，主要面向“区域”内活动由勘探转向开发的历史性过渡。1涉及包括承包者权利义务、海洋环境保护等多项内容，其中，出现于部分草案文本中的“审查机制”（review mechanism）作为“区域”内争端解决机制创新曾是开发规章立法工作的亮点之一。“审查机制”是对 公约 第十一部分下争端解决途径的补充，其以专家或专家组审查“区域”内资源勘探开采合同纠纷的形式替代了海洋法法庭裁判以及商业仲裁的争端解决方案。“审查机制”强调争端解决结果的专业性和过程的高效性，其功能性追求符合“区域”内活动的发展趋势，因而一定程度上获得了利害相关者的支持。然而，在海管局与 2018 年 4 月以降所发布的多份草案文件中，“审查机制”已经不复存在。“审查机制”提高“区域”内争端解决效率、增强争端解决专业性、降低争端解决成本的功能性追求是正当的，其制度安排确实在一定程度上满足了“区域”内活动复杂化、多样化的需要。与此同时，“审查机制”的功能追求一定程度上满足了承包方的利益，所以并未受到大范围的反对。但是，“审查机制”最终仍被放弃，海管局的理由也较为模糊，其原因值得深思。于中国而言，一方面，我国正强化自身进行国际海底资源开发活动的能力。截至目前，海管局已经与21个国家和机构签订了“区域”内矿产资源勘探合同，中国机构获批5块矿产资源专属勘探区。2这标志着我国已经成为“区域”内活动承包方的主要来源国，也意味着我国海底矿产经济实体将会面临更多的现实的“区域”内活动规范风险。另一方面，中国正在积极提高本国在国际海洋法议题上的话语权。自十八大以来，中国将提高海洋资源开发能力、维护国家海洋权益、建设海洋强国作为重要工作内容。这需要中国提升自身的国际话语权，寻求发声切入点。“区域”内争端解决机制理应成为中国的利益关切，而“审查机制”的兴起与没落或可成为中国进行相关制度创新的有益经验。二、制度回溯：“审查机制”的制度实现及功能导向“审查机制”的制度设想源于海管局在 2015 年发布两份关于构建“区域”内1 Aline Jaeckel,An environmental management strategy for the International Seabed Authority?The legal basis,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.30:1,p.94-95(2015).2 International Seabed Authority,Exploration Contracts,ISA website(10 Mar 2022),https:/www.isa.org.jm/exploration-contracts.国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析3矿产开发制度的框架性文件（构建“区域”内矿产开发规章框架，以下简称“框架”）。在这两份文件中，海管局试图开展一项关于“区域”内活动争端解决的制度创新，作为 公约 第十一部分项下争端解决机制的补充。这项制度依托于海管局的内部行政体系，以实现争端解决的专业化、快捷化和自我监督为导向，并在2016 年与 2017 年关于开发规章的草案性文件中得到了较为细致的呈现。这项制度一定程度上回应了“区域”内活动由勘探转向开发的现实需要，具有较强的规范性和可实践性。（一）“审查机制”的制度实现在海管局的设想中，可以通过建立一套以海管局秘书处为中心的行政审查程序，以设置“更低门槛”的行政申诉制度（“lower level”administrative appeals），从而提高“区域”内矿产资源勘探开发合同纠纷的争端解决效率。3海管局认为，这种行政申诉制度可以为 公约 第十一部分项下活动产生的纠纷提供门槛低、效率高、成本少的纠纷解决方案。不仅可以以“审查程序”代替“争讼程序”，从而降低争端解决的长期性和对抗性问题；还可以将争端解决机制融入海管局的内部行政管理体系，从而降低法庭裁判和商事仲裁施加于争端当事人的“争讼”成本。这两份 框架 为“审查机制”提供了宏观层面的制度蓝图。2016 年 7 月，海管局首次在 “区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案（以下简称“2016年 工作草案”）中提出了“行政审查机制”（administrative review mechanism）的概念，对 框架 中关于争端解决的制度创新提供了具象化方案。由于 工作草案 并非造法性文件，这一制度设计存在一定的草创色彩，各项制度安排较为粗糙，且并没有关于程序推进的具体措施方面的规定。4但作为“审查机制”的原始雏形，其主要内容已经初步成形。定位方面，“行政审查机制”被赋予解决国际矿产资源勘探开发合同争端的功能，部分替代了 公约 第十一部分第五节的争端解决方案。程序方面，“行政审查机制”突破了 公约 项下的“区域”内争端解决途径，将国际矿产资源勘探开发合同的相关纠纷引入到海管局内部行政管理体系中加以解决。2017年，海管局正式发布 “区域”内矿产资源开发规章草案（以下简称“2017年 草案”）。在该文件中，海管局以“审查机制”（review mechanism）替代了“行3 International Seabed Authority,Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area,ISA website(23 Jul 2021),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Rev_RegFramework_ActionPlan_14072015.pdf.isa4 International Seabed Authority,Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area(Working Draft Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area),ISA(10 Jul 2021),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Draft_ExplReg_SCT.pdf.isa中华海洋法学评论（2023年第3期）4政审查机制”的概念，并对其进行了更具操作性和可行性的制度安排。如图 1 所示，2017 年 草案 对“审查机制”的适用范围、审查主体、审查对象、程序启动、程序推进进行了较为全面的规定，具体如下：第一，在适用争端的范围方面，“审查机制”所涉争端解决与 公约 第 187条（c）项（i）目下的争议重合。公约 的该条规定主要规定了国际海洋法庭海底争端分庭对有关“区域”内海底矿产资源开采合同和工作计划解释或适用的管辖。根据 公约 的规定，“有关合同”应当包括“区域”内矿产资源勘探合同以及“区域”内矿产资源开发合同。“工作计划”则是指第153 条 3 款项下的“依据附件三所拟订并经理事会于法律和技术委员会审议后核准的正式书面工作计划”。于勘探或开发的主合同而言，工作计划具有一定独立性。根据 公约 附件三第3条4款的规定，工作计划的具体内容主要包括合规承诺、必要性控制承诺和损害义务承诺，以及特定资源勘探或开发的专属授权。第二，在审查主体和对象方面，“审查机制”以临时组成专家组或独任专家作为纠纷解决过程中的审查主体，对争端双方的纠纷结果作出最终决定。专家或专家组不属于海管局内部成员，因此“审查机制”的结果具有一定独立性。专家或专家组并非依据争端当事人提供的证据以及质证结果进行裁判，而是依据海管局秘书长的调查结果作出决定。因此，“审查机制”的审查对象实际上是调查结果而非原始证据。第三，程序启动和推进方面，“审查机制”既非 公约 第 187 条、第 188 条所规定的争端解决方案的前置性程序，也不是相关纠纷满足 公约 第187 条（c）项（i）之规定后径直适用的强制性程序，而是在纠纷满足上述条款，并在争端双方统一采取“审查机制”解决其纠纷时方才得以适用的任择性、替代性争端解决办法。在程序推进方面，“审查机制”为避免争端当事人在程序进程的部分环节中无法达成一致意见，进而使整个争端解决进程陷入停滞，设计了多项当事人意思自治缺失时的补救措施。图 1“审查机制”的程序示意图国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析5（二）“审查机制”的功能导向显而易见，“审查机制”是海管局在关于“区域”内争端解决机制方面的创新，是多元争端解决在国际海底矿产资源开发方面的一次尝试。根据 公约 第 188条 2 款的规定，当“区域”内活动合同当事人就 187 条（c）项（i）目所列事项发生纠纷，可以采取两种争端解决方案：（1）海底争端分庭解决；（2）商业仲裁法庭解决。前述规定给予了当事人多种选择，但是相关制度在具体设计上仍不能完全满足“区域”内活动的现实需求。因而，“审查机制”制度设计的功能导向在总体上是对前述争端解决方式的补缺，具体包括以下几个方面：第一，实现争端解决的专业性。首先需要指出的是，公约 第 187 条（c）项（i）目项下的纠纷较为复杂，其所需要的争端解决主体需要具备法律和技术的双重专业性。一方面，合同及工作计划的解释权限、解释依据等问题属于法律问题，相关工作需要由法律专业人员参与；另一方面，合同和工作计划载明事项具有较多技术类事项和技术类要求，因而需要由技术专业人士协同参与。于海底争端分庭而言，根据 国际海洋法法庭规约 第 35 条之规定，其成员从海洋法法庭法官中选举产生。又根据 国际海洋法法庭规约 第2条1款，前述法官的任职专业要求主要包括“享有公平和正直的最高声誉”以及“在海洋法领域内具有公认资格”。换言之，海底争端分庭作为“区域”内活动争端解决方案仅满足了法律方面的专业性。虽然根据 公约 第289 条以及 国际海洋法法庭规约 第15条1款之规定，海底争端分庭可在具体案件中选派 2 名及以上专家列席，但这些专家仅有建议权并不享有裁决权。于商业仲裁而言，虽然仲裁庭组成更具灵活性，但是仲裁员很大程度上依托于当事人的选择。现实中同时具有专业知识及海洋法知识的专家并不常见，在仅考虑一方面专业需求下当事人各自选择仲裁员组成的仲裁庭同样具有专业性不全面的问题；而双方各自选择的仲裁员在专业上存在不同，又难以避免仲裁庭在独立性得不到保障的情况下产生的规范与技术之间的专业性对抗。相较于前述争端解决机制，“审查机制”的争端解决主体可以避免专业性的单一化困境，由秘书长指定的方式又避免了商业仲裁中仲裁员选择可能带来的对抗性问题，从而保证了争端解决的公正性和独立性。第二，加强争端解决的高效性。海底争端分庭虽然具备较强稳定性，但是该项制度的运行效率有待考察。目前，海底争端分庭尚未实际审理具体纠纷。国际海洋法法庭目前审理的 30 个案件（包括 1 项咨询意见）虽然基本在 2 个月内作出裁决，但这些案件主要为“临时措施”和“迅速释放”，5与具有较强商业属性的“区域”内合同纠纷存在较大差异，因而不具有代表性。但是，如果结合国际法院审判5 International Tribunal for the Law of the Sea,List of Cases,ITLOS website(20 Jul 2022),https:/www.itlos.org/en/main/cases/list-of-cases/.中华海洋法学评论（2023年第3期）6工作的一般性特征来看，其对于较为复杂的和非紧急程序的案件而言，国际司法机构的年受理案件不足 1 件，每案审理工作需经数次书面交换程序，以及数十甚至数百次口头答辩，年审结案件数量至多2个。6足可见类似案件效率之低下。于商事仲裁而言，虽然相较于一般的司法审判程序其更具有灵活性，但是，在 公约的语境之下，商事仲裁是作为强制性争端解决机制存在的，并未明确规定当事人有合意选择争端解决程序的规定。在缺乏事先仲裁协议的情况下，如果当事人按照一般仲裁程序的意思自治各自选择仲裁机构仲裁，或一方当事人拒绝将争端提交仲裁解决，则该程序无法真正推进。7而“审查机制”则通过便捷性的程序性安排强化了程序的推进，例如，在审理程序要求专家组或专家“力求以最快速和最具成本效益的方式行使”，在调查程序中要求秘书长“以自己认为适当的方式进行调查”，无疑强化了“审查机制”的灵活性。又如，“审查机制”对可能产生争议的程序性事项规定了最高期限，以及最高期限内相关争议无法达成时的解决方案，避免了程序进程的僵化，从而实现了争端解决的效率最大化。第三，强化争端解决的行政内部化。将“区域”内活动争端行政内部化是“审查机制”的努力方向之一。争端解决行政内部化的功能主要体现在两个方面：一是将海管局的内部行政运行机制与“区域”内活动的争端解决方案相结合，以追求专业、高效的“区域”内活动纠纷解决为其功能追求；二是通过行政参与，及时发现海管局在“区域”内合同安排及工作计划的规划及执行方面的不足。根据 公约第 153 条 3 款，工作计划的审定实际由“法律和技术委员会”审议核准，而组织相关争端解决程序的机构则是作为其上级机构的秘书长。在海管局的内部行政体系中，二者具有上下级关系。因此可以认为，这种由当事人申诉启动程序并由行政主体参与具体争端的方式类似于行政复议制度，是一种具有行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。8虽然，在 2016 年 工作草案 中，作为“审查机制”前身的“行政审查机制”一定程度上忽视了“申诉”作为程序启动方式，转而寻求在具体争端解决中突出内部行政体系在合规性问题上的参与能力，但考虑到“区域”内资源勘探或开发合同的民事规范属性，由当事人自行协商是否通过该程序解决争端实际上符合私法领域的意思自治原则。而作为承包方的当事人亦可在具体案件中通过拒绝合作的方式避免其利益因“审查机制”的行政内部倾向而遭受损失。6 龚迎春：国际法院的工作程序和方法改革：现状与前景，载 外交评论 2012年第2期。7 朱俊宇：国际海底区域资源开发争端解决机制的完善建议，载 求索 2022年第3期。8 刘莘：行政复议的定位之争，载 法学论坛2011 年第 5 期。国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析7三、问题研判：“审查机制”落地的现实困境及其原因分析自 2018 年开始，海管局在其公布的 “区域”内矿产资源开发规章 草案性文件中即已不再提及“审查机制”。不可否认，“审查机制”是一次针对“区域”内争端解决的有益尝试，该项制度中关于提高争端解决效率，实现多元化争端解决的功能向度仍值得肯定。但是，从 公约 的角度来看，“审查机制”仍存在对现有制度安排的不利影响。“审查机制”强化了海管局内部行政体系对“区域”内争端的干预，可能严重影响了 公约 对海管局内部分权机制的平衡性安排。因而，各方关于“审查机制”的意见并不统一。是以，将这项制度作为 “区域”内矿产资源开发规章 的内容可能影响规章整体的出台。（一）困境表象：利益相关方对“审查机制”的异议如表 1 所示，各利益相关方对这一制度安排的评论各有侧重。总体而言，各利益相关方针对“行政审查机制”和“审查机制”的态度并不相同。从统计数据来看，针对 2016 年 工作草案 中的“行政审查机制”，共有 8 份评论意见，针对 2017年 草案 共有 29 份对“审查机制”提出意见的评论意见。2015 年 框架 中关于“行政申诉机制”的设想由于缺乏明确规则，因而并未引起太多关注。在2018年及 2019 年公布的 草案 文件中，“审查机制”并不在制度安排之中，因而缺乏评论对象。在有关“行政审查机制”的评论意见中，意见反馈集中于提供建设性意见，并不存在明确否定这项制度存在意义的意见。例如，新加坡政府就争端当事人在 公约 第十一部分和“行政审查机制”中的任择权利提出建议，并就海管局规章项下争端解决机制作为 公约 机制前置程序的必要性提出质疑。9英国政府从 公约关于“区域”内管理和生产政策的宏观角度对这一机制适当性提出疑问。10澳大利亚政府则针对该争端解决机制的审理程序提出建议，要求增加专家组审理情况下9 International Seabed Authority,Singapores Comments on the Working Draft of Exploitation Regulations and Standard Contract Terms,ISA website(19 Jul 2021),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2023/03/Singapore.pdf.isa10 International Seabed Authority,Submission of the United Kingdom Government in Response to the ISA July 2016 Report on Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area,ISA website(19 Jul 2021),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2023/03/UK.pdf.isa.中华海洋法学评论（2023年第3期）8无法取得一般意见的程序变通方式。11除上述政府的评论意见外，全球海洋矿产资源公司作为潜在承包者和非政府的利益相关方，主要考虑了承包者单方面启动程序的权利问题，12这实际上与 框架 中关于该项制度设想中的“申诉”程序非常类似。在有关“审查机制”的评论意见中，多数利益相关方对“审查机制”持中立态度。但是，持怀疑态度的评论意见中已经出现较多关于“审查机制”存在价值的质疑。例如，可持续发展高级研究所（Institute for Advanced Sustainability Studies）在评论意见中提到，应当尽一切努力保证海底争端分庭在解决“区域”内争端中的核心地位。阿根廷政府的评论意见则直接指出，从 公约 第十一部分中产生的争端解决系统是有效的，在这方面，“审查机制”的出现是多余的和令人困惑的。13除此之外，仍有一些建议性的意见存在，例如，德国就曾提出应当增加“审查机制”程序运行的透明度。14中国政府也指出，考虑到 公约 中关于“合同及工作计划”解释的模糊性，应当对“审查机制”适用的负面情形予以明确，并要求保证当事人在程序选择上的自主性。针对 2018 年 草案，虽然整体上缺乏对“审查机制”的直接评论，但仍有利益相关方指出应当建立一种快速便捷的争端解决机制。例如，牙买加政府在 2018年2月提交的评论意见中对“审查机制”在最新文件中被删除表示了认可，但仍提出应当建立一种类似于迅速释放程序的简易审理或听证程序，以便加速 “区域”内矿产资源开发规章 项下的部分争端能够得到快速解决。15深海保护联盟（Deep Sea Conservation Coalition）则认为依然应当对“审查机制”所代表的多元争端解决机制问题进行进一步讨论，尤其针对数据保密等相对次要的问题，可以在不影响全面争端解决的情况下交由独立于海底争端分庭的级别较低的机制中予以解11 International Seabed Authority,Government of Australias Submission on the International Seabed Authoritys First Working Draft of the Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area,ISA website(20 Jul 2021),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2023/03/Aust.pdf./isa12 International Seabed Authority,Working Draft Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area,ISA website(20 Jul 2021),https:/www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Draft_ExplReg_SCT.pdf.13 Argentina,Observaciones sobre el document,DSM Observer(25 Aug 2017),https:/ International Seabed Authority,International Seabed Authoritys(ISA)Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,ISA website(10 Oct 2020),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2023/03/Germany-1.pdf.15 International Seabed Authority,Submission of Jamaica Comments on the Draft Regulations,ISA website(27 Jan 2022),https:/www.org.jm/wp-content/uploads/2023/03/Jamaica.pdf.国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析9决。16表1 海管局规范性文件利益相关方评论中关于“审查机制”的主要意见海管局文件制度形式评论数主要意见2015 年框架行政申诉机制2016 年工作草案行政审查机制8争端当事人自由选择争端解决途径问题首先适用“行政审查机制”的必要性问题“行政审查机制”在规则体系中的适当性问题当事人就专家组组成未达成一致意见下的解决方案承包方单方面提交“行政审查机制”的权利安排2017 年草案审查机制29“审查机制”破坏公约安定性问题“审查机制”不适用情形澄清问题争端当事方的自主性问题“审查机制”程序优化问题2018 年草案2建立类似“审查机制”的争端解决快捷程序解决部分因“区域”内活动导致的争端2018 年，海管局在新的草案性文件中删除了“审查机制”，其主要原因在于，这些质疑意见的本质在于成员国担心前述争端解决机制可能会导致 公约 第十一部分项下的争端解决安排受损。17这较为符合海管局规章制定的程序性要求。海管局的规章文件通常由法律和技术委员会草拟，再由秘书处整理后向理事会提交。在这一过程中，为实现规章内容的广泛代表性，推动大会通过最终规章效率，法律和技术委员会及秘书处会就草拟的框架性文件及草案性文件向利益相关方公开，并开放利益相关方意见渠道，从而及时订正草案文本。18自 2014 年海管局着手就“区域”内矿产资源开发事项制定规章以来，海管局均会向利益相关方收集评论意见。根据评论意见的来源，海管局将利益相关方划分为成员国（member states）、区域性集团（regional groups）、承包方（contractors）、国际组织等9个类别。其中，作为仅有成员国的意见对规章的成立具有最终影响力。根据 公约 第16216DSCC,Deep Sea Conservation Coalition Comments on the revised draft exploitation regulations issued by the LTC,ISA website(27 Jan 2022),https:/www.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/DSCC.pdf.17 International Seabed Authority.Briefing Notes on the Submissions to the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,ISBA/24/C/CRP.1,21 Feb 2018,p.9.18 项雪平：组织机构视角下国际海底管理局造法活动研究，载 太平洋学报2016年第 5 期。中华海洋法学评论（2023年第3期）10条 2 款（f）项及（o）项（2）目的规定，作为“审查机制”载体的 “区域”内矿产资源开发规章 最终文本须经海管局理事会向海管局大会建议，并由大会通过后方取得正式的法律效力。因而，成员国对“审查机制”的分歧较大可能使前述规章难以落地，将这一制度删除应该视为海管局立法技巧的体现。（二）制度原因：“审查机制”异议中的海管局的机构平衡考量如前所述，海管局认为“审查机制”可能破坏 公约 第十一部分下关于争端解决的制度安排。考虑到“审查机制”本身是对 公约 项下争端解决机制的补充，且从程序启动上来讲其并未排斥 公约 既有争端解决机制的适用，因而海管局的结论不应看作是“审查机制”变相否定了海底争端分庭和商业仲裁的存在必要。本文认为，结合各利益相关方的反对意见来看，海管局的结论应当理解为“审查机制”破坏了 公约 安排下的海管局机构权力平衡。根据 公约 的规定，“区域”及其资源是人类共同继承财产，根据公约第153条第1款的表述，海管局“代表全人类”对其进行管理。海管局的职权限于 公约第十一部分和 执行协定 规定的范围之内，从规范文本不难发现，海管局的主要职权在于组织、协调“区域”内各项活动，控制保护“区域”及其资源。其中并不包括争端解决事项。根据 公约 第 187 条的规定，凡是 公约 缔约国实体，对于“区域”内活动争端，如果没有能够以自己选择的和平方法解决，争端任何一方可将该项争端提交海底争端分庭，而不需要争端当事双方发表授予海底争端分庭管辖权的声明。接受海底争端分庭对“区域”内活动争端的管辖权，对缔约国而言是强制的，是一项公约义务。可以认为，公约 通过分别确定管理者和裁判者平衡了“区域”内活动所涉权力机构。“区域”内活动的争端解决机制具有现实意义，因此早在第三次联合国海洋法会议中与会国便多次就此展开讨论。1974 年，联合国海洋法会议二期会议第一委员会曾提议在海管局的组织架构中设立一个专门的争端解决机构，以处理争端解决和规则适用工作。19彼时关于海管局组织机构的设想已经与现行规则体系中的实体相差不远，且海管局各机构本身即由 公约 缔约国组成，其大会、理事会、秘书长的组织架构与一般行政机关的权力分配类似，海管局各内部组织机构在职权行使方面具有一定独立性，在此基础上增设争端解决的专门机构似乎并无不妥。但是，考虑到“区域”内矿产资源勘探开发活动当事人一方是海管局，从形式上来看，求助于其内部的争端解决专门机构更类似行政申诉而非争端解决程序，难以保证争端解决过程的中立性。因此在第三次联合国海洋法会议，虽保留了设置专19 Satya N.Nandan et al.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commentary,Vol.,Martinus Nijhoff Publishers,2002,p.610-611.国际海底区域资源开发争端解决的机制创新基于“审查机制”的规范分析11门机构的设想，但在组织架构上将其独立于海管局。20然而，“审查机制”却打破了这种组织架构的初衷。首先，虽然“审查机制”被认为是一种争端解决途径，但其本质上依然属于海管局内部行政管理体系的一部分。其次，调查程序可能会对争端解决结果具有实质性影响。即使专家或专家组具有一定的独立性，其根据依托于秘书长职权的调查结果所作出的决定难免会受到人为因素的影响。最后，“审查机制”的终局性阻断了争端当事人尤其是承包方寻求其他救助方式的可能性。“审查机制”在当事人合意的情况下替代了 公约既有的争端解决机制，但是这一决定的效力在 草案 中并未得到明确的规定。换言之，对专家或专家组的决定是否具有救济渠道，对于复杂争端中不属于 公约第 187 条（c）项（i）目项下的纠纷如何解决 草案 均未予以明确。在效力问题得不到解决的情况下，即使当事人对相关争端解决结果并不满意，海底争端分庭或商事仲裁机构在 “区域”内矿产资源开发规章 中也难有进行管辖的依据。如果前述机构根据 公约 第 188 条之规定直接行使管辖，那么“审查机制”的专家或专家组决定即沦为无效的争端解决结果，“审查机制”存在的必要性即经不起推敲。综上所述，在 “区域”内矿产资源开发规章 的语境下，海管局的身份包含政策制定者、“区域”内活动监管者和 公约 执行者，21在国际海底矿产资源勘探开发的合同关系中作为相对人存在，公约 并未赋予其争端解决的职能。22而“审查机制”却实际赋予了其“区域”内争端解决的主导者地位，对争端解决结果的公正性和独立性造成了威胁，打破了 公约 的权力平衡。而将“审查机制”从后续文件中的删除可以看作是对海管局权力扩张的限制。（三）底层逻辑：海管局机构平衡下的国际利益冲突根据 公约 第136 条，支配“区域”的原则为“人类共同继承财产原则”，公约 第 137 条禁止任何国家对国际海底区域本身及其资源主张主权或主权权利。这一安排决定了“区域”享有与公海类似的公海自由。但是，与 公约 第 87 条所规定的“航行自由”“飞越自由”等不同，针对“区域”的海洋使用方式使其无法成为具有无限使用可能的公共产品。根据 公约 第1 条 1 款（3）项之规定，所谓20 A.O.Adede,The System for Settlement of Dispute under the United Nations Convention on the Law of the Sea,Martinus Nijhoff Publishers,1987,p.186.21 Jonathon W.Moses&Anne M.Brigham,Whose benefit?A comparative perspective for the ISA,Marine Policy,Vol.131(2021).22 Preparatory Commission for ISA&ITLOS,Report of the Preparatory Commission under Paragraph 10 of Resolution 1 Containing Recommendations for Submission to the Meeting of States Parties to be Convened in Accordance with Annex 6,Article 4,of the Convention Regarding Practical Arrangements for the Establishment of the International Tribunal for the Law of the Sea,Vol.2,1995,p.342-343.中华海洋法学评论（2023年第3期）12“区域”内活动是指勘探和开发“区域”的资源的一切活动。这就决定了对“区域”的使用具有较强的经济利益导向。但由于 公约 的公域地位，以经济利益为主要导向的“区域”内活动制度所引致的机会公平。在此制度之下的“区域”内经济利益分配很可能在一种“先到先得”的机会公平主义下向技术发达国家倾斜，这便与“人类共同继承财产原则”背道而驰。事实上，早在第三次联合国海洋法会议召开之前，各国即已关注到这一问题。1967 年，马耳他向联合国大会提交一项议案，以在技术先进国家于国家管辖外的海底区域攫取更多利益之前促进深海海底国际化。23这在第三次联合国海洋法会议中被内化为海管局的职责之一，即“公平分配”源于“区域”内的资源利益。24这就超越了纯粹的机会主义分配机制，将结果导向和实体公平引入到了“区域”内的生产政策之中。由此，在 公约 制度安排之下，基于机会公平的“区域”对所有国家开放以及基于海管局代表全人类管理“人类共同继承财产”的结果主义在制度体系中共存，但其背后存在的是市场性分配模式（market oriented allocation）与权威性分配模式（authoritative allocation）之间分配机制冲突。其中，后者主要依托于海管局，通过中心化的直接分配，或向私人承包方施加源于权威机构的限制实现获利，是发展中国家参与“区域”内利益分配的主要方式。25这不仅包括 公约 第 153 条项下所确立的“平行开发”制度，同时也反应到了 公约 中针对发展中国家的技术普惠主义，以及基于发展中国家国内市场保护的技术支持。换言之，市场性分配模式与权威性分配模式之间的冲突本质上是技术发达国家与发展中国家之间的利益冲突，这在理想状态下有体现为特定的“区域”内勘探或开发合同中则表现为作为市场主体的承包者与作为权威机构的海管局之间的冲突。诉从前文，“审查机制”得以废弃的制度性原因在于避免源于海管局内部的行政力量向“区域”内争端解决的渗透，从而实现 公约 项下“区域”内权力的平衡。在“区域”内的资源分配中，这种平衡亦体现为对技术发达国家与发展中国家利益冲突的协调。除保障发展中国家或地理不利国参与“区域”内资源的分配以外，维持“人类共同继承财产”语境下“区域”内资源勘探与开发的市场经济对于海管局而言同样重要。一方面，海管局无力实现