环境刑事立法的理念更新与罪...刑法修正案（十一）》为背景_白宇辰.pdf

摘要回顾环境刑法的立法演进，可以发现环境刑事立法从无到有、从概括到明确，规范逐渐精细化，相对比较完善；刑法修正案（十一）对破坏环境资源保护相关罪名的增设和修订具有阻塞处罚漏洞、贯彻罪刑法定具有积极意义，但也存在着重惩罚、轻预防，一刀切式的旧时理念。在罪状方面表现为罪名体系狭窄、针对性不强，空白罪状参照规范不统一等问题。应当及时转变环境犯罪的刑法治理理念，在整体保护理念下，坚持预防性立法目标，多措并举治理环境犯罪，鉴于环境犯罪中空白罪状较多的情形，应当统一空白罪状参照的规范表述，发挥参照规范的指引功能，正确理解适用空白罪状中的参照规范，更好地指导司法实践。关键词环境犯罪；刑法修正案（十一）；立法理念；空白罪状中图分类号 D924.3文献标识码A文章编号1673-0046（2023）5-0188-04白宇辰太原城市职业技术学院学报2023 年 5 月 第 5 期环境刑事立法的理念更新与罪状完善以 刑法修正案（十一）为背景（内蒙古科技大学 文法学院，内蒙古 包头 014000）一、问题的提出技术给人类生产生活极大便利的同时，也给人类生存安全带来巨大的不确定风险。2021 年 4 月，日本议会决定将 2011 年福岛核泄漏中用于冷却堆芯的核废水倾倒入海，引发世界关注1。环境污染的特性，决定了各国不可能在环境事件中独善其身。目前，世界各国各地都不同程度地存在环境破坏和污染问题，表现为森林破坏、空气污染、水体污染、水土流失、气候变暖等，对人类的生产生活造成了极其深远的影响，也使得人们要求运用刑法预防和惩治环境犯罪的呼声愈发强烈。2021 年 3月 1 日，我国 刑法修正案（十一）正式施行。在本次修正案中，涉及环境犯罪的条文修订在整个修正案中数量占比最大，是本次修法增补罪名最多的章节。目前学界对环境个罪的研究较为丰富，主要集中于污染环境罪的理解与适用，对环境立法的整体理念和罪状形式研究略显不足。刑法修正案（十一）颁布后，由于增加了新的行为类型和罪名，如何宏观地去审视这些新鲜的立法素材，是值得被关注和讨论的话题。二、环境犯罪的立法梳理通过考察我国环境犯罪的立法沿革，可以发现我国对环境法益的保护经历了以下几个阶段。（1）第一阶段：79 刑法纳入犯罪圈落地生根。我国对环境犯罪的早期规制是通过分散规定的方式进行的。1979 年刑法分则并未设置环境资源犯罪的专门章节，对涉及环境的罪名分散在分则各个章节之中。例如，通过破坏河流、水流、森林进而危及公共安全的行为规定在第 105 条危害公共安全罪中。林木、动物等环境资源的刑法规制条文放在了破坏社会主义市场秩序罪中。可见当时更强调这些资源的在经济价值层面的保护。此外，在 79 刑法施行期间，立法机关还通过单行刑法的方式规制环境犯罪。1988 年全国人大常委会颁布的 关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定 中将非法捕杀珍贵、濒危野生动物的行为纳入刑法规制，开启了针对生物多样性的刑法保护之路。之后，!5曹海军,霍伟桦.基于协作视角的城市群治理及其对中国的启示J.中国行政管理，2014（8）：67-71.6李侠,张明.试论跨区域警务协作机制的健全与发展J.北京警察学院学报，2015（5）：58-64.7董佳.多元主体参与社会治安协同治理的路径探究J.皖西学院学报，2019,35（4）：33-37.8锁利铭.协调下的竞争与合作：中国城市群协同治理的过程J.探索与争鸣，2020(10)：22-22.9李娜.基于协同理论的长株潭城市群合作治理研究J.湖南行政学院学报，2013（3）：45-48.10房亚明,李幸芝.融合与共享：城市群高质量发展的空间治理维度J.长春市委党校学报,2021（6）：14-21.11王玉海,宋逸群.共享与共治:中国城市群协同治理体系建构J.开发研究，2017（6）：1-6.12张嘉池.区域警务合作制度的演进脉络与变迁逻辑J.北京警察学院学报，2020（5）：56-64.13周静茹.“一带一路”背景下中俄毗邻黑龙江区域警务合作研究与实践J.齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)，2018（7）：21-24.14马文宇.协同治理视角下“警保联防联控”机制运行研究J.北京警察学院学报，2020（5）：41-48.15任泽涛.社会协同治理中的社会成长、实现机制及制度保障D.杭州：浙江大学，2013.16汪勇.中国区域警务合作研究J.中国人民公安大学学报（社会科学版），2013，29（5）：81-89.188DOI:10.16227/ki.tycs.2023.0267立法通过附属刑法规范来实现环境犯罪的规制。1979 年颁布的 环境保护法（试行）中确立了行政责任、经济责任和刑事责任的多元制裁体系。1982 年全国人大常委会通过的 海洋环境保护法 第 44 条第一款规定了污染损害海洋环境行为的刑事责任。之后 1984 年 水污染防治法 第 43 条明确了造成重大水体污染事故的刑事责任。1987 年 大气污染防治法 第 38 条规定了造成重大大气污染事故行为的刑事责任。1989 年 环境保护法 第 43条对造成重大环境污染事故的行为的刑事责任作出规定。1995 年 固体废物污染环境防治法 颁布，确立了单位可以成为环境犯罪的主体。这个阶段，由于我国刑法并没有明确环境犯罪的具体罪名和刑事责任，所以只是完成了对污染环境犯罪化的任务。正如有学者指出，这个阶段环境立法具有两个特点，一是立法形式多元，二是立法规范数量较多但较为分散2。（2）第二阶段：97 刑法类型化规定初见雏形。1997年刑法总结依靠附属刑法对环境犯罪治理的经验，在 97刑法中专门增设了破坏环境资源保护罪，植入刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪当中，对环境犯罪中的不同行为进行类型化规定。其中刑法第 338 条规定了重大环境污染事故罪，第 339 条规定了非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪。同时，将监管者不作为的行为也纳入了刑法规制，刑法第 408 条规定将负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员渎职行为纳入刑法处罚范围。针对实践中环境犯罪常常由单位实施，故 97 刑法对破坏环境资源保护罪的所有罪名实现了单位主体的全覆盖。此外，值得关注的是 97 刑法中涉及环境的犯罪都采用了空白罪状的表述。例如，97 刑法第338 条重大污染事故罪，具体罪状需要根据环境保护相关国家规定进行填充。（3）第三阶段：多次修正案完善开枝散叶。尽管 97刑法对于惩治和预防环境犯罪发挥了重要作用，但也存在诸如犯罪成立条件过于严格，限制刑法发挥调控功能的情形。鉴于此，2001 年 刑法修正案（二）将 1997 年刑法非法占用耕地罪取消，代之以“非法占用农用地罪”将犯罪对象不再局限于耕地。2002 年 刑法修正案（四）针对 97 刑法中的非法采伐、破坏珍贵树木罪进行优化，将其分为“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”和“非法收购、运输、加工、销售国家重点保护植物、国家重点保护植物产品罪”，通过增加行为类型扩大刑法的保护范围；此外，增加了涉及林木罪名的行为类型，将运输行为纳入刑法规制视野，即“非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪”。此外，刑法修正案（四）在 97 刑法规定的擅自进口固体废物罪的基础上，增设了走私废物罪。2011 年 2月 25 日通过的 刑法修正案（八）将 338 条重大环境污染罪修改为污染环境罪。本次修订最大的亮点在于污染环境的行为不再要求必须造成重大事故，导致重大损失才可定罪，只要造成的污染环境的后果即可入罪。扩大了该罪的适用范围，提升了刑法响应环境犯罪的灵敏度。此外，完善非法采矿罪的构成要件，同样扩大该罪的适用范围。将造成诸多限制的成立条件取消，代之以“情节严重”作为认定的标准，通过牺牲一定的明确性来换取刑法对环境犯罪规制的灵活性。在本次 刑法修正案（十一）中，立法对环境犯罪的规制特点主要是通过增加新的轻罪，明确重罪类型并提升法定刑来实现目标。针对污染环境罪，新增了四种加重的法定刑情形。一直以来，污染环境罪被人诟病的地方在于其法定刑过低，对行为人的规制力度有限。本次新增的四种重罪类型弥补本罪在重罪涵摄方面的不足，体现了一定的进步意义，但仍然是以造成严重损害为前提，而环境损害结果的出现并不具有即时性，损害后果不可逆转性，一旦发现势必为时已晚，此时单纯的事后惩罚导致刑法规制犯罪的功能减损。此外，新增非法引进外来物种罪，破坏自然保护地罪、非法捕猎、收购、运输、出售陆生野生动物罪三项罪名，将环境影响评价、环境监测人员纳入提供虚假证明文件罪主体范围内都体现了立法对环境不同领域中相关犯罪的关注，但上述罪名难以形成联系，各自为战，实践适用的情况还有待检验。三、环境犯罪立法理念的确立与选择通过对上述刑法规范的梳理发现，我国环境刑事立法体系从无到有，从最初的犯罪化到现在环境罪名的精细化，从简单概括到复杂明确，从单一规制到多元体系，不断丰富发展和完善，但存在着体系化思考的不足。对环境犯罪的规制，应从顶层设计特别是理念上与时俱进，及时变化。2005 年，习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，科学阐释了经济发展与环境保护之间的关系3。2020 年，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上宣布要尽快实现中国的碳中和目标4。在认识层面上，体现了党和国家对环境和资源保护的理念发生了重大转变，不能只讲发展不讲保护，只讲利用不讲修复。经济 发 展 和 环 境 保 护 要 并 行 发 展。因 此，习 近 平生态文明思想对环境立法的理念更新提供了坚实的思想基础。（一）由惩治性理念到预防性理念的转变环境犯罪的立法理念的发展，取决于国家的经济发展水平以及如何平衡经济发展和环境利益。回顾过去，我国的经济发展取得了辉煌的成就和进步，但同时表现为“投入高、效益低，能耗大，污染多”的粗放发展特点。由于环境立法受到粗放型经济发展模式的影响，在环境入罪方面表现为坚持实质的法益侵害观。将造成严重损害后果作为构成犯罪的必备要件，导致刑法介入环境保护的时间滞后。由于环境污染行为和损害后果的发生存在时间差，行为所导致的危害结果并非立即显现。这会直接影响司法机关对于污染行为的认定和判断，更加抑制了刑法对环境法益保护的功能。陷入一种环境污染事故频发，但刑法规范“有力使不出”的境地。环境风险是风险社会的一个重要特征。根据世界经济论坛发布的2022 年全球风险报告，未来十年中全球最紧要的十大风险，与环境有关的风险独占五席。因此，加强预防意识，提升环境刑法的犯罪治理能力成为需要解决的问题。如上所述，用传统的惩治型理念规制环境犯罪，收189效甚微。相比之下，预防型理念注重刑法对环境保护的提前介入，即法益保护的前置化。具体表现为，扩大刑法的处罚范围，通过增设轻罪，引入危险犯，扩大重罪涵摄范围等方式提升刑法保护法益的广度与深度。在 刑法修正案（十一）中，虽然通过增设轻罪，弥补重罪类型体现了立法对环境利益保护的决心，但面对环境灾难带来的惨痛代价，刑法的回应仍显不足。应当及时转变环境利益观念，通过调整环境刑法以提高刑法对环境危害行为的评价能力，以此形成“预防型”环境犯罪立法理念5。（二）由单一保护理念到整体保护理念的更新刑法修正案（十一）之后，刑法中破坏环境资源保护罪一章中共涉及 16 类犯罪，通过下图可知涉及环境保护类罪名 5 个，资源保护类罪名 11 个。附表 1 可以看出，环境犯罪的罪名并不均衡，资源保护类罪名占比更多。当然这也与立法模式有一定联系。我国对生态环境的保护采取的是“概括+列举”的模式，其中污染环境罪囊括大部分的污染环境的行为，具有很强的概括性、兜底性的特征，而其余罪名都体现了对具体领域行为对象的特殊保护。虽然我国环境刑法对环境犯罪规制的范围可以随着法律修订在扩大，但仍存在许多无法规制的领域。如上所述，概括式立法模式意味着罪名的范围可以非常广泛，但由于不同污染物性质、行为特征、对人类影响的紧迫性等各不相同，统一规制在一罪当中属实有些牵强。而且囿于环境保护法中对环境的定义，该罪也并没有涵盖所有污染环境的行为，例如，噪声污染、电磁辐射污染等。而且就已经涵盖的罪名而言也无法根据污染对象的不同进行差别处置。例如，海洋污染具有污染源多、污染源扩散范围大、污染持久性强、对水生鸟类和鱼类危害严重等特点。日本刑法将海洋污染罪与水污染罪区分开来，而中国的海洋污染已经达到了相当严重的程度。广东沿海和渤海湾地区曾多次发生污染引起的红潮，但海洋污染的认定和生活水污染并无二致。这种高度统一的刑事立法能否适应现代社会不同领域的环境风险提出的不同治理要求，是值得深思的。目前刑法中只有针对固废物保护的刑法规范，而其他类型的废物例如气体废物、液体废物能否适用此类规范进行规制存在疑问。类似还有刑法中只对农用地进行保护，对非农用地的开采滥用的行为如何规制也是一个棘手的问题。2013 年出台的环境污染犯罪司法解释中只有针对饮用水一级保护区保护规范，而其他水源区域的污染同样存在影响生态利益的可能但却被忽视。正如有学者指出：“局部保护忽视了环境的系统性特征，降低了环境治理效益，不利于环境的可持续发展。”5应当基于整体保护理念，体现环境利益的独立性和特殊性，扩大罪名的适用范围，及时修正过窄的罪名规范，构建科学合理的全方面、立体化罪名体系。（三）由一刀切式的治理理念到差异化治理理念的迭代工业革命后，一些环境治理先进国家开始对不同环境要素进行区别对待，对人类生产和生活影响较大的环境要素实行特殊的刑法保护。在德国环境刑事立法中，第 324 条污染水域罪、第 324 条 a 污染土地罪、第 329 条侵害保护区罪要求造成损害后果。第 325 条 a 制造噪音、震动以及非离子辐射罪只要求造成危险即可成立。此外，德国环境刑法中区分了罪过的形式，即某一罪名规范中既有故意，也有过失，分别适用不同的法定刑，构建了立体化、多层次的环境刑法体系。我国刑法中的污染环境罪自设立起，学界的争论一直持续存在。例如，其罪过形式是故意还是过失还是兼具两种罪过？此罪是危险犯还是结果犯？我国学者并没有达成共识，司法实践的处理也莫衷一是。在其他环境立法中，绝大多数罪名成立标准一致，即造成损害后果才成立，对危险犯的设置不足。对此，理想的方式是完善现有条文结构，如区分不同罪过形式，并适用不同处罚标准。在处罚方面，以对人类生活影响的大小排序，设置对应匹配的法定刑。在刑罚种类上，基于生态环境修复的司法目标，采取罚金性为主，自由刑为辅。此外，作为环境刑法中的核心罪名，不同的环境要素采取统一保护，污染环境罪并不区分环境要素的不同。对大气、水、土地侵害行为采用相同的归责标准和处罚方式，难以体现环境污染治理的重点，不利于处理环境保护投入与收益的比例关系。概括的罪名设置导致环境治理的行政治理和刑事治理衔接不畅，一些环境不法行为停留在行政法层面下进行治理。在执行层面，由于缺乏必要的衔接导致“以罚代刑”的情况持续存在，减损了环境治理的效能。因此，有必要结合环境管理法规中关于环境要素的规定，针对不同环境要素进行差异化治理，设置环境治理优先级目标，进而对相关环境罪名进行增补完善。四、环境犯罪罪状规范的审视与完善（一）空白罪状参照的规范应当表述统一由于我国采取统一刑法典的立法模式，环境刑法中存在大量空白罪状的规定。所谓空白罪状，要求在刑法中对于构成要件的某些要素要援引其他法律、法规等进行判断，以补足构成要件的完整性6。环境犯罪作为一种行政犯，有赖于行政法规提供明确的规范指引。我国环境刑事立法中，空白罪状所指向的参照规范共有五类，分别是“违反国家规定”“违反自然保护地管理法规”“非法”“未经国务院有关主管部门许可”“违反矿产资源法的规定”，还有一些条文并未指明应参照何种规范。这种并不统一的规范造成适用具体法律的位阶并不明确，一些效力层级较低的地方性法规、部门规章可能甚至会被优先适用，如 2017 年发生在天津的“赵春华非法持有枪支案”中，法院认定赵春华持枪成立的理由在于赵春华摆摊所用气枪符合公安部出台的 枪支致伤力的法庭科学鉴定判据 中关于枪支认定的标准。公安部属于国务院的组成部门，其制定的规范文件属于部门规章。法律效力层次并不符合刑法总则中规定的“国家规定”的要求。根据刑法及立法解释对国家规定的定义，“违反国家规定”和“违反法规”包括有关法律、行政法规；此外，擅自进口固体废物罪中的“未经国务院有关主管部门许190基金项目：国家社会科学基金一般项目“突发公共卫生事件的个人信息保护机制研究”（项目编号：21BFX196）作者简介：白宇辰(1992-)，男，内蒙古呼和浩特人，硕士，讲师，研究方向：刑法学。可”的表述模糊，并未明确主管部门有哪些；为保证犯罪构成的明确性，便于司法运行，可以提升参照规范的效力等级，即违反法律规定的范围仅限于违反法律和行政法规。此外，应在空白罪状将参照规范的名称尽可能明确化。例如，“违反矿产资源法的规定”，违反自然保护地管理保护法规的规定7。（二）空白罪状的参照规范应当明确环境犯罪构成要件的含义空白罪状的罪状模式体现了行政从属性的特点，一旦行政规范缺少对填补要素的规定，则会影响环境犯罪的定罪。例如，我国刑法第 341 条第 2 款规定了非法狩猎罪，本罪的成立对犯罪时间和犯罪区域都提出了要求，涉及两个构成要件要素需要行政规范予以明确和填补，即要明确“禁猎区”“禁猎期”的定义。这两个要素是认定行为人是否构成非法狩猎罪的关键。但参照规范中野生动物保护法 并未规定何为“禁猎区”“禁猎期”，仅仅明确了有权划定区域和期限的部门为县级以上人民政府或其野生动物行政主管部门。地方性法规也只是重申了上述规定，如 黑龙江省野生动物保护条例 第 16条规定：“县级以上人民政府依据野生动物状况划定禁猎区，规定禁猎期并公告。”从上述规定来看，对于禁猎区和禁猎区的规定仍然没有明确，可操作性不强，仍然需要继续寻找规范。这种模糊性的规范无法发挥法律的指引作用。（三）空白罪状中的参照规范应当进行规范 理解一方面，空白罪状中指引的规范不能缺少对罪状的描述，因为要参照规范规定追究刑事责任。和其他罪名相比，空白罪状的特征决定了指引规范要跟随刑法规范的变化而变化，例如，草原法 中对非法开垦草原的行为确认违法，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但 刑法中没有相对应的罪名，如此一来只能作为行政违法处理，使得类似行为缺少刑法的规制和保护。对此，有学者认为应当增设对应新罪8。同样的问题在其他参照规范例如 土地管理法 森林法 中也同样存在。另一方面，参照规范和空白罪状是一个双向互动的过程。在此过程中，罪状中需要填补的构成要素向参照规范开放，相应的参照规范应当接受环境刑事规范的评价和限制。例如，在判断某一行为是否属于环境犯罪时，除了在相对应的参照规范中找到法律责任条款，还应当包含“构成犯罪的，应当追究刑事责任”的表述。除此之外，只是命令或者禁止性规范而未设定或表述法律责任（特别是刑事责任）字样的行为不应纳入刑法规制范畴，即认为只要违反了参照规范，就可能成立犯罪。理由在于没有规定法律责任的行为，根本不能认定为违法行为。即便属于“广义的违法”，但从比例原则角度出发，行政犯中行政违法是前提，但行政法律认为不需要进行惩罚规制，即便违法，刑法也没有必要动用资源进行惩治。随着环境风险的提升，我们将生活在一种极不确定的状态中。因此，大力惩治环境犯罪将是中国刑事立法和刑事司法的一项长期任务。应当坚持预防为主，树立整体保护、差异化治理的理念。正确理解环境刑法中空白罪状，科学合理认定参照规范，加快建立全方位、多层次、立体化的环境刑法体系。参考文献：1央广网.日本百万吨核污染水入海有何危害？EB/OL.（2022-07-23）2022-12-26.http:/ 1 破坏环境资源保护罪罪名分布?!?#$%&(#)*+,?-?#$./01?2,?3?45?6?789:?;?!?5?ABCDE*)*+,?F?AB78=8G9:?HIJIK?LM?3?NO?PQRSGT?U,?VWRST?U,?-?WXK?3?YRZ_a,b?191