社会福利新规制度之基础理念及结构.doc

社会福利制度之基础理念及结构

壹、序言
　　所谓「社会国」理念在德国实则经历了很多转折；对「社会国」了解和当初社会中通行价值观和共识总是息息相关。社会福利方法基础理念由早期防治贫民暴乱、维持社会治安，经由工业化、社会解构以后为避免社会问题而由国家承接起社会照料责任，演变到以法定强制保险来保护国民免于通常性生活风险（生老病死等），在此庞大社会安全机制以后基础理念已经有数度钜大变迁。这是在法制比较上首先必需留心一点。
　　再则，历史上理念变迁，也总是会在现行制度中留下痕迹。即使在现行德国社会福利制度之下，其形成和解释仍然是由多数基础理念所并行支配，而且其间并非全无摩擦和抵触，具体社会政策决定往往还是取决于政治力和社会力运作。但这并非代表对德国社会安全体系作「制度理念」层次考察缺乏意义。相反，本文以下叙述可印证，所谓「制度理念」对德国社会法制建构强大影响力。对在此所提及现实环境原因毋宁是期望对研究对象作更完整说明。
　　最终，在本文法制比较对象选择上，先决原因当然首先是笔者较熟悉德国宪法和社会安全体制，惟比较对象取择并不应同时决定了立场抉择。她国法制观察和分析对中国社会福利体制讨论诚然有相当助益，为要落实到具体法制建构上还有相当大落差，而这全部还需要密集相关研究（包含其它比较法制分析及台湾社会本土研究），不然难以轻言她国法制优劣。
　　贰、德国之「社会国」福利体系所面临危机和挑战
　　西、北欧诸国在社会福利法制发展上有终年运作经验和令开发中国家钦羡成效，不过在多年来景气衰退、人口结构老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制影响之下，淘汰社会福利给付已成为普遍趋势。惟在这些所谓「优异福利国家」，社会福利体制已紧密融合在国民权利意识和生涯计划之中，社会给付缩减四处引发社会力强烈冲击和反弹，所以怎样在追求社会国理念同时又能兼顾社会福利体系之经济上可行性，已成为各国政府所必需面临之最严酷挑战。
　　德国社会福利体系发展，历年来也受到多种角度检讨和批评，尤其是如社会学者之主张「人需求不能完全由物质和金钱给付来满足」；「个人责任感减退造成社会资源被滥用和浪费」；或「将老人安养视为保险机构责任造成家庭功效失衡，而老年人忧郁而终」，全部是十分值得深思批评，也是中国在建构社会福利政策之际所应考虑。惟本文探讨范围无法包含社会心理原因评定和探讨，而只能限于法制比较分析，所要处理重心乃是支配德国社会福利制度建构之根本理念，试图对此庞杂给付机制作一体系性整理，使得深入法制比较工作能有一初步基础。
　　参、德国社会福利体制之基础理念演变
　　基础法奠定早期之「社会国」理念本是指向于对工业化和资本主义化所带来之负面后果修正，其立意乃是在于「帮助个人回归到能够自助「常态」」。在此立意中已可看出其制度建构基础预设：一个成年人经由工作收入满足其个人和家眷需求乃是此社会福利制度所设定「常态」，从而个人对其生计自我责任也站在第一优为，相对地，国家照料责任则只是备位性，只有在个人生计「常态」发生欠缺时才介入，其目标也只限于使个人回复能够自助状态。
　　然而，此个人和国家责任优位次序却伴随社会实况和国民意识变迁有了改变。伴随德国战后经济复兴结果和连续社会福利法制化，多种含有法定基础社会给付已逐步被视为当然，原来是设计为填补个人生计欠缺备位社会给付转变为「国民应享受权利」，而请领种种社会给付也被纳入个人生涯计划「常态」之中。
　　惟这种发展并非偶然，也非理所当然，而是政治实态运作和国民法意识相互作用结果。首先应提起是：没有一个社会福利给付是单面地受益给国民。社会给付机构在支出面增加负担肯定会造成在收入面平衡要求，所以每一个社会给付增设全部无异于再一次授权国家介入社会所得重分配过程。在此过程中，个人对本身所得所能支配百分比也伴随保费或税捐加重而愈加限缩。而为了降低国民抗拒，这种课征高额保费方法往往伴伴随默示政治承诺（国民经由保费缴交可换取优厚「对待给付」），或是所谓「代间契约」观念导入（对上一代优厚奉养可换取下一代一样对待）。再国民法感觉当中，请领社会给付所以成为其当然权利所在，国家角色不再是急难救助者，个人生计上大小风险，从些微伤风感冒，到老年、长久伤病安养，不知不觉中全部成为国家（或法定义务保险机构）当然责任所在。
　　这种个人自我责任淡化和对法定福利给付机构依靠成为德国社会福利体系所必需面临结果。而这种依靠肇因却正是国家导入法定强制义务保险，国家不管怎样也不能推卸其照料责任；惟其次财政困难也一样是无可回避问题，「代间契约」终究不过是一个在社会共识上拟制承诺，在未来世代对法定社会福利制度失去信心时，随即瓦解。这些全部是德国在讨论其社会国体制改革所面临很多困境。这些经验全部是中国在建构一整体社会保障制度早期所应考虑和借镜原因。
　　肆、德国社会福利给付基础类型
　　德国社会给付体系乃是由三大支柱所建构而成：
　　—含有先行给付原因社会给付
　　—社会赔偿
　　—社会救助和其它社会性促进方法
　　在进入逐项介绍之前，首先应提及是：此分类之区分实益不仅是在概念明确性要求上，更关键乃是其在厘清制度建构基础理念及财政方针上作用。此功效取向分类并非只是名目上区分，而是一实质区分标准。伴随此基础分类，多种社会给付权利性质及财政支付方法也可被明确地界定下来。
　　（一）含有先行给付原因社会给付
　　这种给付类型主轴乃是由很多类型社会保险所组成，另外也包含国家对于公务员照料方法。其主旨乃是透过风险共同体组成，来防范生活中之（生老病死等）经典风险；亦即，保险共同体组员基于连带思想，透过一定「先行给付」缴纳来取得对于不可预期之风险保障（亦即保险人对风险之负担）。此「先行给付」在通常社会保险中则为保费之缴交。
　　德国之社会保险所采取形式是由独立公法人所承接强制义务保险，保险义务人范围分别由收入上、下界限来界定，另外则另设自由加保补充要求。对于保险义务人范围界定，并非仅系诸于财政维持考量，而是有其宪法上正当性考量：保险义务（亦即保费缴交义务）课予，本身就是一个对国民自由限制，必需透过社会保险制度必需性（保障国民免于生活中经典风险威胁）来正当化；这种保障必需性对于高所得国民阶层则欠缺论证依据，所以也不能仅基于财政考量就将其纳入保险义务人范围。至于是否可援用「社会连带」理念将高所得国民纳入保险共同体，则是一个「存在于个人自由保护和社会国秩序之间之永久而标准性担心关系」，有赖立法形成和事后适宪性审查来确定其是否逾越宪法界限。
　　至于保险义务范围下限要求则是着眼于打工、兼差等工作通常并非关键维生起源，所以免去其保险义务。惟此保险义务下限要求应否取消，也是现在德国社会改革争议点之一。因为从事这些低薪资工作劳动者即使可免于保费负担，但同时也失去社会保险保障，造成社会福利漏洞。惟怎样寻求一妥善处理方案仍在众议纷纷之中。
　　自由加保要求则是给予（无保险义务）国民自由选择权利，决定是否加入法定保险，享受社会保险保障。
　　（二）社会赔偿
　　社会赔偿基础理念可回溯到「共同体责任」思想上。亦即，当为了促进公共福祉而有个人蒙受尤其损害时，共同体应给予合适地赔偿。社会赔偿给付则是由部分法律逐一要求，其着例为：战争牺牲赔偿、重大人身暴力犯罪牺牲者赔偿、预防注射损害赔偿和服役损害赔偿等。社会赔偿财政支持方法乃是由税收支出。
　　在此尤其值得注意则是所谓「非真正意外保险」给付类型。如前所述，基于保费缴交所取得之保险保障乃是属于第一个分类类型（含有先行给付原因社会给付），惟在社会赔偿领域中则有一个特殊给付类型：请求权人虽不具保险关系，也未缴保费，但其所受损害仍可请领意外保险给付。比如：意外现场中基于道义进行救助所受损失（如车祸现场救人）、因推行公益之无给职务而受损失，和学童、学生乘坐校车所遭受之交通意外损失等。这些给付原因显著是基于共同体责任考量，而非基于先行给付，所以其即使是透过社会保险机构为给付，惟其权利性质界定和财政起源全部取决于社会赔偿标准（意外保险人基于此原因之额外支出完全由国库负担）。
　　笔者所要藉此例强调则是：在前曾提及德国社会给付体系性分类乃是一个实质区分基准，多种给付类型全部有其特定给付依据及财务支付标准，并非全部在社会保险机构下所支出给付全部属于第一类型，此一误解务必避免。而也只有正确地掌握这类型理念，才能了解为何在德国社会福利体制改革讨论上，所谓「外来给付」（Fremdleistung） 乃是关键课题之一。
　　（三）社会救助和其它社会性奖掖、促进方法
　　这种社会福利方法乃是国家单方面基于社会性考量所设置给付，所需财源全数由税收支出。其根本理念植基于社会平衡和社会连带性思想，给付种类、范围委由立法裁量决定，在此立法者社会政策衡量有相当大发展空间。可想象是，此给付系统所包含给付形态、种类也肯定十分庞杂，难以作出一体系性整理。惟其中「社会救助」这种给付类型，具较清楚轮廓和给付理念，同时也是各福利国家所共有最广泛、最原始一个给付类型，所以本人拟首先对之加以说明。
　　1.社会救助
　　社会救助所指向乃是保障人民生活最低物质基准。因为个人尊严、自由发展等基础权利全部必需以人继续生存为前提，个人若无法维续其生存，一切国家所提供自由、安全保障全部失去意义，所以，保障人民最低生存基准，乃是国家无可回避任务；而此国家任务具体化即是提供社会救助。
　　全部德国境内居民均为社会救助给付权利人，因为社会救助乃是基于「人性尊严」保障出发，所以国家不得在此为选择性给付。其次，社会救助世一个备位性给付，对于本身生存维续，个人负有第一优位责任，国家救助给付目标是在于帮助个人渡过急难时期、回到能够自助状态，并非永久负担供养人民责任。所以，社会救助请领必需满足特定「救助必需性」基准（经典：收入欠缺），而扶养义务人或其它社会保障类型全部必需优先给付，社会救助只负担最终一道防线。
　　2.其它社会性奖掖、促进方法
　　如前所述，在此给付领域有没有法穷尽给付样太，不易作一概观式说明。这种福利方法创设关键系诸国家社会政策考量，在给付对象、方法、范围选择上，立法者有相当大裁量空间，这是和社会救助截然不一样一点。其不一样于经济性奖掖、促进方法特征在于其目标设定上：社会性奖掖、促进方法乃指向于社会弱势平衡及机会平等促进。
　　关键给付类型有：劳动促进方法（劳动市场规制、增加就业机会、职业教育等）、教育促进方法、家庭促进方法（儿女养育津贴、扶养赔偿津贴等）、房屋津贴和残障津贴等。
　　伍、结语—检讨和借镜
　　由以上分析可见，德国社会福利制度含有相当明确分类基准和和其相连结制度建构标准。这一套可了解、可掌握社会福利制度也相当程度地提升了人民对其接收和信赖。德国「社会国」现在关键困境是在于财政基础计划上，人口结构老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制全部使得此困境急速加剧。为此问题处理无法只在财政领域寻求，而是包含「社会国重构」重大工程，从而需要高度社会共识来进行改革。而在探索共识过程中，寻求人民对变革了解含有根本关键性，明确体系建构在此也提供了相当助益。
　　中国社会福利法治建构还在发展中阶段，在制度形成时，时常基于选举原因或「廉价性」考量，作出只着眼于短期损益关系政策决定，惟这种决议模式造成之人民对社会福利制度不信赖和不接收，其损害是无法估量。一套社会福利制度运行，需要社会组员认同和连带感觉，当人民缺乏参与感，对所属风险共同体欠缺连带感时，滥领给付则将成为不可避免后果，整套社会福利制度也将无法继续维持。依笔者浅见，台湾未来社会福利模式，因为尚无历史包袱，可有相当宽广选择空间，惟不管选择哪一个模式，制度理念轻易了解性和清楚性是为换取民众认同关键指针。德国社会福利法制在基础理念和制度建构上含有体系分明优点，部分给付内容是否适适用于中国尚待后续讨论，但要是能藉由此分类框架提出，建立一法制分析比较讨论立足点，进而为更深一部讨论作准备，本文写作目标也就达成。