关于统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究模板.doc

相关统筹城镇发展推进城镇一体化对策研究哈尔滨市专顾委课题组 内容提要：本课题从落实落实科学发展观要求出发，对中国外城镇一体化理论进行概要叙述，介绍了中国外城市化类型和中国城镇一体化关键模式，对哈尔滨城市化发展阶段和人口、土地、计划、资金等四大瓶颈进行了定量和定性分析，在此基础上，提出把城镇一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略基础构想：依据市委 “超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大城市”总体目标和“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略，以“五个统筹”为载体，以三个集中为关键，以综合配套改革为确保，逐步形成以中心城区为关键、大中小城镇有机结合、空间布局合理城镇一体化新格局。长久以来，城镇二元结构一直是制约哈尔滨发展最大瓶颈。面向“十二五”，哈尔滨必需从落实落实科学发展观要求出发，重新审阅城镇关系和战略发展问题，着眼于城镇统筹，把城镇一体化作为下一轮改革发展关键和新引擎，激活本市大城市、大农村、大工业、大农业所蕴含存量资源，全力拓展区域战略腹地，形成城镇互动、可连续发展良好态势。本课题关键对中国外城镇一体化理论和实践进行概要叙述，对哈尔滨城市化发展情况进行定量和定性分析，在此基础上，提出把城镇一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略基础构想。一、哈尔滨城镇一体化基础条件（一）经济基础进入新世纪，本市经济连续多年两位数以上增加。，全市GDP达成2436.8亿元，比1978年翻了5.6番，人均GDP突破3000美元；，全市GDP达成2868.2亿元，人均GDP超出4000美元，工业增加值占GDP比重为28.25%，城镇人口占总人口比重为49%，三产结构百分比为13.6:37.6:48.8。根据发展经济学四项指标来衡量，本市总体上属于工业化中期初级阶段，进入工业化带动城市加速发展历史时期。凭借比较雄厚城市现代工业基础，不停对广大农村和腹地进行辐射带动，促进城镇专业化协作配套，吸收农村剩下劳动力，带动本市城市化发展以每十二个月近1个百分点速度增加。多年来，呼兰、双城、宾县等县域开发区承接中心城区产业转移，带动县域经济快速发展。县域经济总量位列全省首位，10个县（市）中有3个进入全省十强县，县域三次产业百分比达成32.3:30.6:37.1。卫星城承载能力有了显著提升，为本市推进城镇一体化奠定了坚实基础。（二）社会基础全市共有一般高校48所，每万人在校大学生数达成391人，靠近中等收入国家水平，为本市城镇发展提供了充足人才贮备。在基础普及和巩固九年义务教育基础上，逐步向普及教育目标推进，全部免去了农村义务教育阶段学杂费。全市现有科研机构131个，国家级企业技术中心7个和省级企业技术中心27个。全市共有各类卫生机构（含农村卫生室）3595个，其中医院264个、卫生院203个、门诊部（所）65所，疾病预防控制中心22 所、妇幼保健机构20所。农村卫生院有197个，床位3713张，卫生技术人员0.5万人。截止底，城镇职员基础养老保险、基础医疗保险、失业保险人数分别达成117.4万人、168.1万人、128.4万人，新型农村合作医疗参合率为96.0%。“以城镇低保为基础、专题救助为辅助、社会互助为补充”新型社会救助体系逐步形成。（三）空间区划哈尔滨数次进行区划调整，展现出人口、产业向外扩张离心城市化特征。1996年，经国务院同意，松花江地域和哈尔滨市合并，双城、依兰等7个县划归本市管理，组建新哈尔滨市。以来，本市又经过两次区划调整。经过撤销太平区，其行政区域划归道外区；设置松北区；撤销呼兰县，设置呼兰区；和撤销动力区、香坊区，组建新香坊区；撤销阿城市，设置阿城区，全市总面积达成5.3万平方公里，市区面积由原来1660平方公里增加到7086平方公里，城区面积增加4.3倍，城市未来发展空间有了极大拓展。经过区划调整打破了阻隔城镇协调发展行政壁垒，使主城区北移东扩30公里左右，拉近了和周围宾县、五常市、尚志市、巴彦县等县（市）空间距离，使中心城市技术、人才、资金、信息等辐射周围农村腹地，城镇资源和生产力布局得以愈加合理优化配置。开启了哈西、哈东、群力、平房工业新城等区域性调整改造，松花江南北两岸联动发展态势初步形成。（四）工作基础多年来，本市深入落实落实科学发展观，把支持农村、发展农业、关心农民作为城市化关键内容，确立了统筹城镇发展工作思绪，在推进城镇一体化实践上进行了主动探索。1.努努力争取取国家级试点。在国家小城镇发展改革两批试点中，本市呼兰区康金镇、南岗区王岗镇、尚志市亚布力镇、宾县宾西镇、巴彦县兴隆镇、道外区团结镇、道里区新发镇入选。在国家“城镇建设用地增减挂钩项目区试点”中，本市道外区团结镇（包含民主乡1个捆绑乡镇）、南岗区王岗镇和巴彦县兴隆镇（包含洼兴镇、黑山镇、德祥乡、龙庙镇、巴彦港镇、华山乡、龙泉镇等7个捆绑乡镇）入选。现在两个试点全部在主动推进中。2.加大了财政支农力度。初步建立了财政支农资金稳定增加新机制。“十五”期间，仅市本级对农业总投入就达6.7亿元，是“九五”时期1.5倍，年均增加23%，高于财政常常性收入增幅12个百分点。，财政支农事业支出38.5亿元，其中，用于农村公共事业近9亿元。3.全力推进新农村建设。圆满完成了第一批新农村建设试点任务，新建通乡通村公路2935公里，村屯内硬化道路1721公里，通乡通村硬化率分别达成97%和77%，新建安全饮水工程229处，完成泥草房改造4.4万平方米，新建农房372万平方米，实施扶贫开发项目331个。4.发明了部分“新鲜”经验。案例一：龙头企业带动。五常市中良美裕有机谷物制品在实施有机水稻战略过程中，和民乐乡富胜村翻身屯160户农民签署置换协议，企业投资1800万元为农民建设80栋二层别墅，把村里集约化节省下来7万平方米宅基地置换给企业，用作中良美裕水稻种植基地。企业和农户签署了水稻订单协议，农户完全根据规范模式生产有机水稻，秋收后全部卖给美裕企业。龙头企业加农户模式为农民转移和土地规模集中提供了新思绪。案例二：土地集中转包。五常市八家子乡靠山村农民杨秀岩从上世纪80年代中期开始承包租种其它农民耕地，是五常市最大农机种粮户。租种农田达540多公顷，十二个月纯收入70万元；，又转包经营土地640公顷。土地转包直接效益是“三高三省”（“三高”即高投入、高产出、高收益，“三省”即节省购置种子、化肥和使用农业机械资金投入）；间接效益是土地流转促进了农村劳动力转移，共转移出去劳动力1000余人，每人年收入在1万元以上。案例三：区县合作共赢。宾县和道外区毗邻，是省会城市连接东部地域必经之地，含有得天独厚区域合作优势。5月，双方自发建立区域合作关系， 实施“招商引资工作一体化”。自5月份以来，宾县和道外区分别引进投资项目15个和5个，双方共同引进项目两个。宾县在宾西开发区专门辟建1平方公里“道外工业园”，道外区在滨江新区又专门为宾西开发区企业设置“总部服务中心”。合作目标是最终实现区域间市场同体、交通同网、产业同时、环境同治、信息共享、资源共用和经济共兴。案例四：建设农民新村。呼兰区利民街道办事处下辖玉田村和玉强村“并点上楼”建设农村新村。玉田新村占地8.7万平方米，建设14栋住宅楼（计划有车库、商服、农贸市场），有120户村民搬迁上楼；玉强新村占地12万平方米，建设住宅880套，商服172间，配套建设学校一所，可容纳学生1200人。两个新村计划科学、布局合理，在水、电、暖、气和教育、文化、卫生等方面和城市完全融合对接，村民享受到了“居住楼房化、管理小区化、公共服务城市化”城市生活。案例五：农村资产确权。今年4月，巴彦县以松花江乡五一村为试点进行农村产权制度改革，率先在全省进行农村集体土地全部权和集体建设用地全部权、集体各类资产资源全部权、农户土地经营权、集体林权和农户林权、农户房屋全部权、农户宅基地权等全部权核实、确权工作。现在，该村共发放土地承包经营权证1225个，占94%；发放宅基地使用权证749个，占76%；发放房产证907个，占82%；发放林权证42个，占88%。县里同时着手建立“农村产权流转平台”。确权后，拥有“三证”、“四证”农民再贷款就摆脱了“农户联保”方法束缚，各证能够分别提供信用担保。这将促进农民合作、合作、股份制等新型农民合作组织发展。二、哈尔滨城镇一体化制约瓶颈（一）人口问题城镇一体化最根本就是降低农民，增加城市人口比重。据估计，到2030年全国城市化率将达成65%以上，假如根据这一比率，本市城镇人口将达成650万左右，增加150万，每十二个月需转移农民7.5万。国际上城市化率达成80%是一个相对合理临界点。本市城镇人口自然增加率约为0.6%，以总人口1000万为基数，全市城镇人口达成800万，农民保留200万是一个理想目标。怎样实现300万农村人口合理转移，无疑是以后本市城镇一体化过程中最艰巨难题。1.观念亟待改变。受千百年来农耕生活方法影响，大多数农民仍留恋“面朝黄土、背朝天”生活，认为“种田是一本万利、进城是自找苦吃”，既不愿意离土，也不愿意进厂；怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移住宅不适应环境；老守田园，等候观望，苦度穷熬，寄期望于政府扶持。这些落后思想观念，在农村和城镇之间制造了难以逾越“鸿沟”。同时，因为担心农民进城会造成城市人口膨胀、基础设施担心、社会混乱、环境恶化和就业压力等，部分部门对进城农民采取清、赶、堵措施，人为地控制和降低城市外来人口。2.转移就业困难。本市已进入劳动年纪人口增加高峰期，每十二个月新增就业人口13万左右，而每十二个月只有10余万人安置能力，就业压力越来越大。全市城镇登记失业率为2.97%。从农民工转移情况看，全市有农村劳动力246.2万人，整年转移农村劳动力122.4万人。其中：县域内转移60.8万人，转移到县外省内35.5万人，转移到省外中国20.45万人，输出到国外农村劳动力5.74万人。这些农民工受教育和培训程度低。据农委“百村万户”调查，其汉字盲半文盲占2.8%，平均受教育年限为7.，接收技能性培训仅占3.15%。这类转移以临时性外出打工为主，年从业时间在6个月左右，即使在非农产业就业，但没有摆脱农民身份，职业流动和身份转换严重背离。3.管理体制陈旧。城市化进程急速推进，对应社会管理方法如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等，需要随之改变。本市仍然实施落后城镇二元户籍管理制度，户口迁转手续繁杂，部分地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用，在计生管理、人口暂住等方面也受到很多限制。城市化和现代化过程中流感人口急速增加，需深入加强管理并保障其权益。新社会事务大量产生，行业管理、社会组织管理、小区管理、物业管理等方面需要有新社会管理措施。4.保障体系微弱。现在农民征地赔偿方法以货币赔偿为主，因为缺乏新投资路径及农民本身经营能力差，赔偿资金使用效率低，损失严重，未来生存和养老问题仍然难以处理。尽管本市出台了哈尔滨市被征地农转非人员参与基础养老医疗保险实施措施（试行）、哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行措施，但总体保障能力较弱，保障覆盖面不大。截止6月份，全市共审核45批次被征地项目，包含被征地农民1826人，预留养老保险费1907万元，有5000多名被征地农转非人员参与基础养老保险，其中只有700多人领取了基础养老金。5.城市承载力不足。哈尔滨城市交通、供气、排污、教育等基础设施老化，在现有些人口条件下已经超负荷运转。交通拥堵现象严重。主城区现有集中供热管网420公里，地域覆盖率不足15%，同时管网老化、堵塞严重，失水率超标达3.135%。平均日产生活垃圾3300吨，无害化处理率仅为48%，其它生活垃圾均采取简易填埋方法处理。日产污水总量约100万吨，日处理污水50.5万吨，城市污水处理率为50.5%。周围城镇规模小、人口少、基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后、功效不全，缺乏对要素聚协力和对农村转移人口吸纳能力。（二）土地问题城市化一个基础条件就是大量土地（尤其是耕地）转变用途，用于带来更高收益产业。本市土地资源即使富足，但在国务院前“死守18亿亩耕地不动”刚性要求面前，城市化发展空间受到了严重制约。城市化所需要建设用地问题已经凸显为发展问题。1.用地严重短缺。哈尔滨市山地占全市面积34%、丘陵占全市面积20.7%、平原占45.3%。更新调查数据显示全市耕地面积20249平方公里，占总面积38.16%，人均耕地面积3.13亩，基础农田保护面积15808平方公里。上轮计划基础农田保护率全市为87.2%，市区为82%。城市建设用地面积294.68平方公里，人均80.6平方米；计划城市建设用地面积458平方公里，人均92.3平方米。而国土资源部同意本市城市批次农用地转用及征收面积只有4.5平方公里，为9.17平方公里，远远不能满足城市发展需要。2.资源利用粗放。现有工业企业占用土地集约化程度低，单位土地资源产出效率不高。本市工业企业建筑容积率平均为0.4，比中国同类城市低一倍左右。市区工业用地产出率每平方公里仅为4.3亿元，比上海、武汉分别少20.8亿元和6.3亿元。在土地政策偏紧、土地资源日益稀缺情况下，过低资源利用水平显然是一个浪费。3.土地流通不畅。依据国家现行土地政策，“城市建设用地”和“农村建设用地”含有严格界限，前者能够自由流通，后者只能村屯内部“流转”。现在模式是：城市要发展建设就必需挤兑农民（农村居民）“三地”承包耕地、自留地、宅基地，但这些能够“置换”出来“盈余”土地资源，因为产权（包含土地产权、宅基地产权和农村集体资产产权等）制度不完善，依旧不能充足流通。本市土地流转价格评定机制、需求市场、供给市场、中介市场还没有建立起来。全市土地承包经营权证书仅发放了33万户，占应发放135万户24.4%；土地规模化经营面积仅有193.4万亩，占耕地面积7.2%，参与流转农户仅占承包农户8.1%，和发达地域（如上海53%、广东14.5%、浙江13.12%、苏州39.3%）土地流转百分比相差较大，和全省14.12%也有很大差距。土地流转口头协议多，没有书面协议占48.5%，经过登记立案和公证土地流转协议不到25%。4.流转比较混乱。根据政策要求，城镇居民不得购置使用农村宅基地。但很多地方仍存在城镇居民购置使用农村宅基地问题，给以后农村宅基地流转埋下很大隐患。农村居民房屋拆迁没有可适用法律法规，征地赔偿政策缺乏统一标准，农民间相互攀比，期望值过高，基层干部征地工作难以开展。（三）计划问题计划是城镇一体化龙头。编制一个好计划，充足表现人文化、集约化、现代化特点，形成各有侧重、有机组合、高度协作最优空间网络系统，能够全方面提升城镇整体功效，带动城市向更高层次发展。本市开启城镇一体化，当务之急是从计划着手，研究和考虑统筹安排城镇区域职能分工、产业布局、人居环境、空间优化等内容，变城市计划为城镇计划，建立和完善城镇一体计划管理体制。1.城镇优势没有发挥出来。城市系统是一个由交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统、社会经济管理等一系列网络系统连接而成综合体，中心市区就在各个系统和各条线路组成市域系统结点上。城市凭借自己行政、经济、文化、交通地位，组织市域人流、物流和信息流，将它和周围地域紧密联络在一起，形成自己腹地。反过来，中心城市也依靠腹地资源、市场、劳动力等要素支持自己发展。假如中心城市和腹地能够对接通畅和高效运转话，中心城市便能够得到快速发展，并带动市域整体发展，形成城镇相互促进良性循环机制。哈尔滨市规模和影响和省会城市地位并不相当，管理、组织、创新、服务功效发育不足，现在还没有成为支持和带动城市周围地域经济发展、促进城市化动力；农村劳动力资源丰富、农业生产水平高、面对城市消费市场，这些优势也没有得到有效挖掘；城市和乡村地域经济技术联络不够亲密，还未形成产业互补、分工协作、共同发展利益共同体；城市化落后于工业化。最近，全市城镇化率年均递增不到1个百分点。在15个副省级城市中，本市城镇化率处于中下游位置，排在第10位。和其它副省级城市相比，本市城镇化率显著偏低，武汉、广州等城市城镇化率全部在60%以上。在东北四市中，本市和沈阳、大连已拉开距离，仅比长春略高。2.产业结构、布局不合理。第一产业比重偏高，二三产业比重偏低。，本市三次产业结构为13.6:37.6:48.8，二三产业比重之和为86.4%，成全部、大连、沈阳、长春二三产业比重之和分别为93.1%、92.5%、95.2%、90.4%，分别比本市高6.7、6.1、8.8和4个百分点，其中第二产业比重更是比本市分别高9、14.1、12.5和12.6个百分点。农业生产方法落后，比较效益差，基础上仍然是靠天吃饭，基础设施微弱，抵御自然灾难能力不强。全市规模以上工业企业仅有969个，而同期成全部、沈阳、大连、长春分别是3148、4600、4000和1100个，和全国15个副省级城市规模以上工业企业平均3000个相比，相差近三分之一。主导产业几乎全部集中于城市中心区，总体布局形态不够清楚。工业区以外工业点较多，仍有300多户工业企业分散在市区内。市区二环以内现在仍有120多户工业企业混杂在居住区、商业区乃至旅游景点之间。10个县（市）有17个工业园区，基础上是“大而全”、“小而全”格局，区域内产业分工不明确，产业同构、低水平竞争较为突出。第三产业内部结构层次较低，传统批发零售业、住宿和餐饮业仍占较大比重，生产性服务业、高技术含量、高附加值新兴服务业所占比重过低。3.城镇体系不健全。哈尔滨城镇空间结构基础上属于“一级集中、周围分散”摊饼式扩张，还没有形成主辅分明、轴线清楚、功效区集聚、组团式优化格局。全市计划关键仍以主城区为主，还没有制订完成覆盖整个市域范围内城镇一体空间发展计划，存在着计划分治、管城不管乡、监督不到位问题。城镇体系含有特大城市小城镇规模结构特征，城市首位度达14.2。缺乏次中心城市。从所属10个县（市）非农业人口数看，五常市22.31万人、双城市16.8万人、尚志市24.2万人、巴彦县11.4万人、宾县10.6万人、依兰县12.9万人、延寿县7.4万人、木兰县6.4万人、通河县10.5万人、方正县9.7万人，县城人口多在10万人以下，远远达不到次中心城市标准。小城镇发展迟滞，规模偏小。本市现有178个乡镇，小城镇平均人口规模为0.66万人，其中最大兴隆镇人口为8万人，最小不足4000人，5000人以下小城镇占市域小城镇总量21%。农村计划缺位。现在全市已编制完成乡镇域总体计划并经过审批，约占乡镇总数70%。因为行政区划调整，撤乡并镇，很多乡镇并未进行计划编修。村镇建设文化品味不高，缺乏地方历史文化内涵。部分乡镇片面追求眼前开发利益，不实施计划，违章建设，严重破坏了整体环境。（四）资金问题城镇一体化投入总量大、密度高、连续时间长。钱从哪里来，是必需考虑处理问题。从各地经验看，关键是以地方“自费”为主，用有限财力撬动金融机构和社会资本投入，多渠道、多路径、多方法筹措建设资金。成全部成功经验关键是用活市场机制，大邑县采取“三换”：即用资源换资金、政策换资金、市场换资金；青羊区“借”优异企业资金、人才组建了8个专业企业，作为资本运作“操盘手”。11月，成全部又开启了产业发展、基础设施建设、关键改革和社会事业发展等四大领域37项大项目建设，签署了授信额度为多亿元银政合作协议。相比之下，本市财政投得少、向上争得少、市场筹得少，资金“瓶颈”亟待突破。1.投资能力较弱。现在，国家投资关键转向大中城市，小城镇建设信贷投入微乎其微。受地理位置偏远、基础设施落后等原因影响，小城镇发展环境无法和大中城市竞争，吸引外商进镇投资规模有限。在财政方面，本市财政收入规模在同类城市中偏小，地方财政收入164亿元，排名第13位，市本级支农资金年投入能力只有6亿多元。县级自我造血能力低，多数县（市）是“吃饭型”财政，甚至是“要饭型”财政。本市县域全口径财政收入为29.2亿元、县域通常预算收入为17.1亿元，而成城市县域全口径财政收入为259.1亿元、县域通常预算收入为71.9亿元，分别是本市8倍和4倍。县财政实施垂直管理，乡镇政府无力调剂资金用于城镇建设。乡村两级债务高达38.5亿元，平均每个乡镇负债960万元，每个村负债103万元。2.基础设施欠账太多。，本市完成固定资产投资1341.3亿元，成全部、大连、沈阳、长春完成固定资产投资3012.9、2513.4、3008.7、1917.9亿元，分别比本市高124.6%、87.4%、124.3%、43%。城镇在公共资源配置上不均衡，农村公共产品和服务供给不足。全市农村基础没有成型排水设施和污水处理厂，生活污水采取明渠排放。农村自来水覆盖率仅为33.7%。全市由高等级路面公路连通行政村735个，仅占行政村总数39.1%，仍有112个行政村未通车，多数通车行政村每日只有一班车经过，农民出行不便。东北部五个县市全部没有铁路覆盖，公路情况差。现在，中国部分城市关键是以铁路、地铁、轻轨相互结合构建大交通网，如合肥市投资30亿元建设轻轨1号线，昆明市轨道交通投资211亿元，天津到滨海新区津滨轻轨投资60亿元，总长度45公里，时速100公里以上。因为本市东北部不通铁路，能够在城镇一体化计划中，用轻轨来填补交通不畅问题。3.市场机制不健全。城镇一体化过程就是用市场机制整合城镇资源过程。本市市场体系不完善，市场功效尤其是资金、技术、劳动力等要素市场功效不健全，市场组织化程度不高，市场主体规模偏小。政府投资传统体制并没有从根本上打破，市场配置资源基础性作用没有得到充足发挥，资本市场化融资和企业自主融资能力不强。缺乏辐射能力较强区域性批发市场。据统计，全市5000平方米以上批发市场有184个，而年交易额超10亿元以上只有8个，多数市场仍处于当面议价、设施落后、交通拥挤初级市场阶段。很多县市没有成型大型批发市场，商品流通市场仍然停留在较初级交易状态，不含有辐射能力。缺乏含有足够带动力、影响力大型龙头企业和和之相关配套物流配送体系，制约了商品从城市到农村顺畅流动，影响了商品流通深入扩大规模。三、推进哈尔滨城镇一体化基础思绪推进本市城镇一体化，是一项重大而深刻经济社会变革。农民变居民背后是城镇一体化和产业结构调整、集镇建设等关键发展战略之间一系列“链式反应”；农村变小区基础设施建设会连续拉动相关产业发展。本市每增加一个百分点，需要处理10万人基础设施建设问题，对经济产生倍增效益。从劳动生产率看，一个农村劳动力转移到工业部门，劳动生产率可提升6.1倍；若转移到第三产业，劳动生产率可提升2.8倍，这将不一样程度地提升总产出。从人均消费水平看，一个农民成为城市市民，人均收入和支出可提升2倍以上，加上住房、医疗等，消费会提升2.5倍以上。加紧本市城镇一体化含有全局性、战略性和迫切性，不仅是思想观念解放，也是政策方法变革；不仅是发展思绪和发展方法转变，也是生产力布局和利益关系调整；不仅关系到城市化问题，也会加紧工业化和市场化进程；不仅涵盖一、二、三产业，也关系到“三农”和整个区域经济发展；不仅是体制机制创新，也是领导方法和工作方法改善。所以，提议把城镇一体化作为本市“十二五”主导战略加以提出。（一）战略基点1.明确城市关键地位和带动作用。要注意和预防“城镇一样化”、“城镇对等化”倾向。城镇一体化关键是推进城市化、工业化，不能进行“村村点火、户户冒烟”无序式发展，而是要关键发展大城市、带动中小城市、合适发展乡镇，形成合理城镇体系。2.着眼于打破城镇二元结构。力促农民向市民转变、农村向小区转变，注意避免出现社会动荡、资源浪费、环境破坏和政治上不安定。总体目标是提升城市化率，实现城市高效和可连续发展。3.坚持“全域发展”理念。把区域概念由过去了解主城区扩展为5.3万平方公里全域哈尔滨，城镇计划要“全域覆盖”，城镇交通要“全域通畅”，城镇社会公共服务要“全域均衡”，把城市化发展定在新型城镇形态，让市场要素在市域内无障碍流动，把政府可调控资源在“全域”内向低位倾斜。4.借助市场化力量。把发展实体经济和虚拟经济结合起来，建立覆盖城镇产品市场，和劳动力市场、资本市场、土地市场、房地产市场等生产要素市场，形成完善统一市场体系。5.实施“三位一体”。把城镇一体化和新农村建设和小城镇建设紧密结合起来，同计划、同标准、同布署、同推进、同考评，避免反复建设，造成资源无须要浪费。6.紧密结合市情实际。哈尔滨属于中西部地域，幅员广大，人口众多，是北国寒地城市，环境本身代谢恢复能力弱，治理费用十分高昂。加紧城镇一体化不能超越本身实际和发展阶段，要把外地经验和本市情况有机结合起来，兼顾目前和长远，循序渐进。先试点、后推开，先局部、后全局，不能急于求成、一蹴而就，更不能牺牲有限资源和生态环境去追求高速增加。（二）计划目标1.空间结构。依据市委十二届七次全体（扩大）会议初步提出“超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位，把哈尔滨建设成为现代化大城市”总体目标和“北跃、南拓、中兴、强县”发展思绪和战略，着眼未来中长久发展，哈尔滨应定位为中国东北北部地理空间中心节点，一个重新组合、辐射内外现代化大城市。依据现代城市群和国际化城市理论，哈尔滨城市化空间布局要根据大城市、大城市和城市圈三个圈层结构进行计划设计。（1）大城市关键圈层。突出“一江居中、两岸繁荣”发展取向，实施“北跃、南拓、中兴”战略，全力打造辐射半径为30公里现代化中心城区。“北跃”即以科技创新城为先导，发挥好在哈大专院校、科研院所科技优势，在江北搭建研发和产业化平台，以此加紧科技创新，促进产业升级。既要闯出经济结构战略调整出路，又要在江北打造新城雏型，从而实现江北大发展。要根据现代理念把江北建设成为集科技、文化、生态功效于一体新城区。“南拓”即依靠平房和开发区现有工业基础，整合周围地域工业园区，打造新型工业化工业新城，以此做大工业规模，增强工业对全市经济拉动力，推进区县（市）协同发展。工业新城也应该是文化城、生态城。“中兴”即老城区要提档升级。加紧老城区改造，下大力气处理环境脏乱差、交通拥堵、基础设施陈旧问题；深入加紧哈西、群力新区建设，使老城区旧貌变新颜，再次展现哈尔滨欧陆风情独特魅力。（2）大城市扩展圈层。哈尔滨以往发展是经典依靠旧城，单中心、外溢式发展道路，已经显示出显著弊端。应学习借鉴上海浦东新区、天津滨海新区和青岛、中山等地经验，采取“组团跃迁”方法调整城市拓展格局，在哈尔滨建成区外围、辐射半径50公里环形区域，打造新兴双城、周家牛家、阿城玉泉、宾西宾州、松花江巴彦、呼兰（老城区）沈家及空港七个功效组团。这七个组团属于环哈尔滨大城市连绵区，是未来发展潜力最大地域，要根据产业互补、空间整合、资源共享标准，明确各个组团主导产业、功效区块，加紧管理体制、人才、金融、基础设施一体化步伐，经过轻轨系统和快速公共交通体系，打造半小时通勤圈，和哈尔滨城市经济互动共融，形成层次分明、衔接互补、分工协作一体化产业体系。使哈尔滨由单中心城市结构向扩展圈（带）结构转变，形成开放型发展格局。（3）城市圈辐射圈层。哪个地域经济圈发育好、经济一体化程度高，哪个地域就发展快速。以大城市为关键经济圈是中国目前区域经济一体化主导趋势。未来哈尔滨城市圈应包含八个城市或城市组团，即以哈尔滨为中心，由辐射半径100公里左右、一小时经济圈之内五常、尚志、延寿、通河和方正、绥化、兰西、肇东七个次中心城市或城市组团，共同组成 “17”城市经济圈。哈尔滨作为一个极点，处于极化效应和扩散效应全部十分强烈阶段。城市圈在向哈尔滨集聚大量生产要素同时，也有大量生产要素从哈尔滨扩散出去。七个次中心城市或城市组团应主动承接哈尔滨辐射和扩散，着力推进本区域内城市化和工业化进程，逐步形成人口50100万，一、二、三产业结构合理，GDP达成500亿元左右，本级财政超20亿元大城市。要淡化行政界限，制订哈尔滨城市圈产业、土地、人口、环境、投融资等方面区域政策。充足发挥市场机制作用，经过市场基础配置作用来引导实施。2.发展目标。用五年左右时间，加紧人口和产业向中心城镇合理集聚，初步形成城镇计划和土地利用、产业发展、就业保障、社会事业、基础设施和公共服务一体化发展新格局。到，逐步形成以中心城区为关键、大中小城镇有机结合、等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理城镇网络体系。全市城镇化率达成60%，关键圈层城镇化率达成100%，扩展圈层城镇化率达成60%，辐射圈层城镇化率达成50%。（三）路径选择1.以“五个统筹”为载体，加紧城镇经济社会发展融合。（1）统筹城镇计划和土地利用。着眼于城镇经济、社会、自然和人协调发展，结合土地利用总体计划和城市总体计划修编，高起点、高标准、高质量地编制城镇一体发展各项计划。努力争取在内，基础形成围绕中心城市区域中心镇相互呼应城镇体系。建立和城镇一体化相适应计划管理体制，实现城镇计划覆盖全市，延伸到乡、村。加强计划编制和计划监督，优化计划审批管理总体思绪，建立计划信息管理、计划研究和计划编制工作体系和计划监督、计划督察、计划执法监管体系，形成“统一计划、属地管理、分级审查、强化监督”城镇计划管理体制。实施乡村建设计划许可制度，强化城镇计划实施监管，抓紧建立城镇计划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度。合理安排和调控城镇用地，实施严格节省用地制度，严格实施耕地占补平衡制度。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。进行农村集体建设用地利用情况、权属情况调查，和农村宅基地现实状况、利用底数调查，做好农村土地确权工作。推进农村土地承包经营权流转，根据依法自愿有偿标准，许可农民以转包、出租、交换、转让、股份合作等形式，促进农村土地向专业大户和企业企业流转。规范承包方之间以土地承包经营权入股，开展“发展农民专业合作社”试验项目。建立农村产权交易所，在区县设置分所、镇村设置信息点，形成农村土地流转市、区县、镇村三级服务平台。建立土地贮备计划体系，完善土地“征、储、供”三位一体机制，做大做强市级土地贮备库，规范土地一级市场，有效配置土地资源。继续推进城镇建设用地增减挂钩试点。（2）统筹城镇产业发展。坚持“一二三产业互动、城镇经济相融”标准，促进城镇一二三产业有机融合、协调发展。以工业物质技术装备改造传统农业，以现代农业发展促进二三产业升级，增强产业发展融合度和关联度。重视大型工商企业配套协作，培育一批中小企业群体，开发附加产品及服务项目，延长产业链。围绕本市四大主导产业，延伸发展成若干个综合利用和开发联带型生产企业群体。引导城市企业将产品初加工部分转移，采取多个形式，和县乡企业结成以配套协作生产经营为关键内容长久稳定联合关系。围绕城镇一体化计划生成一批超大型项目，实施城镇建设项目、经济技术衔接，主动扶持、协调、指导纳入城镇建设总体计划项目。发挥开发区牵动作用。采取开发区代管乡镇模式，以开发区跨区发展为媒介，有效整合利用区域资源，改变现在行政区结合部计划和开发建设滞后，道路交通不畅、市容环境恶化、土地闲置浪费情况。哈尔滨经济技术开发区代管平房镇、平新镇、朝阳镇、周家镇和杨树乡，哈尔滨高新技术开发区代管松北镇、松浦镇、万宝镇、群力乡和新发镇，哈尔滨东部特色产业集聚区代管永源镇、成高子镇、向阳乡、蜚克图镇和料甸镇。经过空间整体计划、产业统筹布局、交通网络完善，使开发区临近这15个乡镇立即进入市区，为开发区发展提供更为宽广土地空间和产业支撑，经过开发区带动提升这些乡镇功效，不停提升乡镇城市化水平，使这些乡镇依靠开发区实现产业转型和整体功效升级良性互动局面，从而推进本市城镇一体化进程。加紧发展现代农业。推进农业结构调整，关键发展特色农业、高效农业和养殖业，支持发展绿色食品和有机食品，推进农业产业化、集约化经营。建立城市型现代农业发展奖励资金，培育流域经济、园区经济，探索城市型现代农业产业体系和新型业态。以发展籽种农业、精品农业、休闲农业和创新农业为关键，深度开发农业生产、生态、生活、示范等多个功效。主动支持农业科技创新，搞好共性技术研发和优异实用技术推广。加强农业标准化建设，建立健全农业标准和检测检验体系，确保农产品质量安全。（3）统筹城镇基础设施建设。主动推进农村饮用水安全工程建设，加紧农村电网改造后续工程建设，继续推进“村村通”电话电视广播工程。在有条件村、镇发展集中供热，不停提升绿化、美化、亮化水平，根本改变农村村容村貌和卫生环境。加紧推进泥草房改造，继续推进节能住宅建设。加强水利设施建设，推进大中型灌区、排灌泵站配套改造、水源工程建设。加强城镇生态建设。争取将哈尔滨市天然林保护和三防林工程区内国家关键公益林新造林纳入中央财政生态效益赔偿基金赔偿范围，经过多个资金渠道扶持低效林改造。逐步将关键区域25度以上陡坡耕地退耕还林。继续实施生态示范创建工程，有序推进生态文明村建设。加紧实施沙化综合治理、小流域综合治理、水土保持等生态环境工程。研究建立多层次生态赔偿机制。完善市域1小时交通圈。搞好城镇公路网计划修编和调整，加紧城区环路及市域快速环路建设，实施地铁配套工程等关键项目，关键加紧哈双南线、哈双北线两条公路，三环路江南和跨江体系等重大交通设施建设。计划建设城区至平房区、城区连接道里区新发镇和太平国际机场两条轻轨快速干线。稳步开展地方高速公路建设，关键加强农村公路和通常干线公路衔接，优化农村公路网整体功效。建立城镇客运市场一体化网络，加强农村客运场站建设，根据公路计划逐步实现全部乡（镇）拥有客运站。到，实现全市全部行政村通客运班车，逐步实现交通运输建设、管理、运输一体化。4.统筹城镇公共服务。统筹城镇教育，努力构建符合时代要求城镇间、各类教育间均衡发展现代国民教育体系。主动发展农村教育，提升农民科学文化素质，培育有文化、懂技术、会经营新型农民。加紧普及高中阶段教育步伐，推进城镇义务教育均衡发展。大力发展城镇职业技术教育，整合职业教育资源，加强骨干学校、示范性专业和实习、实训基地建设。完善职业教育和培训体系，主动推进职业教育集团化办学，激励协作培养、分段培养技能人才培养方法。做好弱势群体教育工作，将农民工随迁儿女接收义务教育纳入公共教育体系。完善城镇医疗卫生体系。深化医药卫生体制改革，加紧建立覆盖城镇居民基础医疗卫生制度，到基础形成覆盖城镇公共卫生服务体系，实现人人享受基础医疗卫生服务目标。建立社会化基层卫生服务网络，争取一个街道有一个政府举行小区卫生服务中心，一个乡镇有一所政府举行卫生院，一个行政村有一所规范化卫生室。加大对公共卫生投入，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等公共卫生机构建设，提升应抢救治能力和重大传染病、慢性病和地方病预防控制能力。加强文化事业建设。加紧文化体制改革步伐，推进文化事业健康快速发展，逐步建成覆盖城镇公共文化服务体系。实施文化信息资源共享工程、广播电视“村村通”工程、农村电影放映工程，加紧乡镇综合文化站、农村文化活动中心和村文化室建设。开发特色文化资源，推进文化产业基地和文化市场建设，促进文化产业发展。大力推进农村公共体育设施建设，完善全民健身服务体系，加紧农村群众体育事业发展。（5）统筹城镇就业和社会保障。建立健全覆盖城镇居民社会保障制度。主动稳妥地开展新型农村养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补助相结合，基础养老金和个人账户相结合新型农村养老保险制度，开启“新农保”试点，逐步扩大试点范围，达成70%。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基础生活长久有保障。加紧推进覆盖城镇基础医疗保障体系建设，深入减轻参保人员个人负担，着力提升统筹基金最高支付限额标准和医疗保险统筹基金支付百分比，增强基础医疗保障水平。完善城镇居民最低生活保障制度，做到应保尽保。全方面落实农村“五保”供养政策，确保供养水平达成当地村民平均生活水平。建立城镇统一劳动力市场。建立农村劳动力职业培训制度，加强