生态文明绩效评价考核与问责关系探讨.pdf

42廉政建设2023 年第3 期中共桂林市委党校学报生态文明绩效评价考核与问责关系探讨韦夏菲韩晓莉（1，2.海南大学公共管理学院，海南海口570228)【摘要】生态文明绩效评价考核和责任追究制度是生态文明制度体系的重要组成部分。通过对我国现行相关法律制度和学界研究双重解读发现，不管是在制度层面还是学术层面，党政干部生态文明绩效评价与绩效考核的界定都存在模糊性与差异性，缺乏考核与问责的关系研究，三者如何挂钩或者如何联动缺少有说服力的制度与理论依据。生态文明绩效管理的核心概念界定不清必然导致实践层面的认识不清、执行不力、效果不佳。文章明确指出生态文明绩效评价、考核与问责三者在概念及运用上的明显区别与紧密联系，并且在绩效管理框架下对三者的应用做出基本的研判。【关键词】生态文明绩效；评价；考核；问责【中图分类号1F124.5；X 3 2 1【文献标识码 A文章编号J1671-1750（2 0 2 3）0 3-0 0 4 2-0 5党的二十大提出“大力推进生态文明建设，更加健全生态文明制度体系”。生态文明绩效评价考核和责任追究制度是生态文明制度体系的重要组成部分，地方党政干部生态文明绩效评价、绩效考核与责任追究是相辅相成的制度组合，以评价为依据，考核一问责联动才能真正起到“监管监管者”的作用。中央实行环保督察以来，地方党政干部环境保护责任逐步得到夯实，但是从第二轮环保督察情况反馈结果来看，一些地方和部门还存在搞变通、做选择、一岗双责落实不到位、环境监管长期缺位、环保考核流于形式等问题。究其原因，一方面是对生态文明绩效评价、考核与问责认识不到位；另一方面是当前生态文明绩效管理法制建设与理论研究基础薄弱，这也是高压督察下地方能全面整改、严肃问责的前提通过对有关党政干部考核问责制度和学界最新理论成果的双重解读，笔者发现生态文明绩效管理的核心概念界定处于初始的混沌状态，游离、混用比较普遍，绩效管理在地方党政干部考核制度中处于起步阶段。众所周知，概念界定及其应用研判是理论建构和制度建设的前提，没有准确的概念界定与统一的采纳应用就没有坚实的理论基础和制度支撑，没有坚实的理论基础与制度支撑的生态文明建设实践也一定会认识不清、执行不力、效果不佳。为了使地方政府在生态文明建设中的作用更好地发挥，实现生态环境和资源保护监管体制现代化，厘清生态文明绩效管理一揽子概念并作出准确的应用研判显得十分重要与迫切。本文在制度与理论的剖析解读之上，明确指出生态文明绩效评价、考核与问责三者在概念及运用上的明显区别与紧密联系，并且在绩效管理框架下对三者的应用做出基本的研判一、来自制度层面的解释制度层面的解释是指我国现行法律规章以及在法规框架下的公共政策对生态文明绩效评价、考核与问责的相关规定与解读。（一）公务员法明确考核与奖惩挂钩，但考【基金项目】国家社会科学基金项目“环保督察背景下地方政府生态文明绩效考核一问责联动机制研究（18 BGL207）；海南省法学会法学研究课题海南自贸港行政管理体制改革研究（2 0 2 2）0 0 5）。【收稿日期】2 0 2 3-0 6-2 5【作者简介11.韦夏菲（1998-），女，广西钦州人，海南大学公共管理学院在读硕士，研究方向为行政管理；2.韩晓莉（197 1-），女，湖北老河口人，海南大学公共管理学院教授，海南省公共治理研究中心研究员，研究方向为政府生态治理、行政管理改革。43廉政建设中共桂林市委党校学报2023年第3 期核方式没有涉及绩效管理层面。中华人民共和国公务员法（2 0 18 年修订）（以下简称公务员法）关于公务员考核的规定，要按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩以及廉进行全面考核，其中政绩素质与工作实绩是重点考核的方面，并且要将考核结果作为公务员晋升、奖励和辞退等的依据。这里的“工作实绩”具体内容与“实绩”在考核中的占比没有具体的说明。公务员法没有涉及“绩效”与“绩效评价”，也就是说，公务员实绩的考量方式存在多样性，虽然给了各级政府因地制宜的自由裁量权，但是也造成了一定的科学性、客观性的缺失。因此，在公务员绩效评价、绩效考核与问责问题上，国家法律层面尚存空白。（二）环境保护相关法律制度对于评价考核结果如何与问责挂钩没有给出明确的解释。中华人民共和国环境保护法第二章监督管理之第二十六条关于国家实行环境保护目标责任与考核评价制度规定，县级以上政府在制定绩效考核内容时，应该将环境保护目标的完成情况纳人负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人的考核内容中，并作为考核评价的重要依据。此处的“考核评价”是环保监督管理的一个环节，既包括部门考核，也包括个人考核，但是后续条款没有对考核结果的运用进行明确规定。生态文明体制改革总体方案（以下简称方案）将完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度联系在一起，并作为生态文明体制改革的目标之一。方案指出，要研究制定操作化和可视化的绿色发展指标体系，即制定生态文明建设目标评价考核办法，在经济社会发展评价体系中纳入资源消耗、环境损害以及生态效益等指标，并根据不同的区域主体进行功能定位，实行差异化的绩效评价考核 2 。这里的生态文明绩效评价考核对象侧重区域发展状况，考评办法是制定绿色发展指标体系，实行差异化的生态文明建设评价考核。方案第四十七条规定生态文明绩效干部考核与自然资源资产离任审计挂钩；第五十一条提出建立生态环境损害责任终身追究制，即将自然资源资产离任审计与生态环境损害情况作为依据，对地方党委与政府相关领导以及负责人作出明确的追责情形和认定程序3。需要注意的是，方案虽然将生态文明绩效评价考核与责任追究制度放在一起，但是没有明确二者的联系，即对评价考核结果如何运用于领导干部责任追究没有作出要求，方案明确要求是要将生态环境损害责任追究与审计挂钩，而不是与生态文明绩效评价考核挂钩。国家“十三五”生态环境保护规划将“实施生态文明绩效评价考核”“开展环境保护督察”“建立生态环境损害责任终身追究制”均放在“落实地方责任”一节，但是三者之间还是处于机械的分离状态，在制度层面上依然没有“被联系”。（三）新时代党内法规对党政领导干部考核问责的约束力逐渐增强，生态文明的绩效管理初步得到重视。2 0 15 年出台的党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）第九条关于党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作规定，要将资源消耗、环境保护以及生态效益等情况作为考核评价的重要依据，不能提拔或转任重要职务给在生态环境和资源方面造成严重破坏的干部 4 。这里的考核评价对象明确是指领导干部，并且指出考评结果要与干部选拔任用直接挂钩。针对实践中出现的问责不力、泛化简单化等问题，2 0 16 年7 月中国共产党问责条例出台，明确规定党组织、党的领导干部在生态环境保护问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为是问责情形之一。2 0 19年4 月中共中央办公厅印发的党政领导干部考核工作条例（以下简称条例）对“工作实绩”进行了明确表述，即在五位一体的总体布局下“全面考核领导班子政绩观和工作成效”。条例专门提到如何科学设置考核指标，一是因地制宜设置合理的经济社会发展绩效考核指标和权重，推动高质量发展政治考核的改进；二是考核结果要坚持定性与定量结合，加强综合性分析研判；三是考核要注重吸收和运用巡视巡察、审计、绩效管理、工作督察、相关部门业务考核以及个人事项报告查核等成果。条例重视考核结果的运用，从干部激励、培养、问责三个方面做了相应规定。综上，新时代党内法规推进了环境保护的党政同责，科学的绩效管理手段在制度层面得到体现，生态文明建设成绩被写人考核内容，但是党政干部生态文明建设考核一问责专门制度尚需进一步完善二、来自学术层面的解释学术层面的解释是指生态文明绩效评价、考核与问责在国内学界权威的研究性论著、论文或研究报告中的界定与运用。44廉政建设2023年第3 期中共桂林市委党校学报（一）有的学者在论著中将绩效考核等同于绩效评价，但是评价与考核的对象可以有所不同。夏书章将政府绩效管理界定为一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程15。他认为绩效考核包括组织绩效考核和个人绩效考核，前者在绩效管理中的地位更重要，而后者和公务员职位薪酬紧密联系。范柏乃认为政府绩效评估是按照一定的程序，在统一的评估指标和标准的基础上，通过定量和定性的对比分析，对评估对象在一定时期内的业绩作出客观、公正以及准确的综合评判的过程。倪星对地方政府绩效评估实践进行深入研究，他认为“地方政府绩效评估是根据一定的目标、方法和尺度，对各级地方政府及其工作人员的绩效进行测量、考核”。17 1他所界定的绩效评估涵盖地方党政领导班子和领导干部绩效评估、公务员绩效分类评估、地方专项工作绩效评估与公务服务外包的第三方绩效评估等。（二）有的学者在论著中将绩效评价与绩效考核区别对待。有学者从考评主体不同来进行区别，负杰认为“政府绩效评估根据评估主体的不同可以划分为政府本位评估和社会本位评估，其中政府本位评估在管理实践中也被称为绩效考核”（该学者将政府内部绩效评估单独理解为绩效考核）18。根据不同的绩效领域，负杰又将政府绩效评估分为诸如政府组织绩效、政府人员绩效和公共政策绩效评估等。他认为政府组织综合绩效评估是政府绩效评估的重点领域，也就是狭义上的政府绩效评估，由他主持的中国地方政府绩效评估就是在狭义层面展开的实验性评估。有些学者从理论到实践全面客观分析二者的区别，董战峰、郝春旭认为环境绩效评估与环境绩效考核是两个不同的概念，地方政府在实践中的理解也存在差别。环境绩效评估是对地方政府环境管理绩效的评估和识别，既可以考核党政领导的环保成效，也可以只是将评估结果展示给社会或者管理部门，让社会各方或者管理部门了解环境管理的水平和成效；但是环境绩效考核则是针对部门或领导个人的考评，考核结果与管理责任目标相结合、与奖惩措施结合起来19。有些研究从考评的客体不同来进行区别，国务院发展研究中心开展的相关研究指出评价体系与考核体系既有联系，又有区别1 0，生态文明建设评价的客体是生态文明建设状况，生态文明建设考核的客体是针对各级政府与各类企业，评价的结果运用更强调作为客观依据或参考，考核的结果运用更强调激励和引导（三）生态文明建设的地方政府绩效评估实践研究较少涉及评估结果运用。国务院发展研究中心课题组在总结生态文明建设实践现状与问题的基础之上构建了生态文明评价体系、考核体系和统计监测体系 OI；李凌汉、李婧学者针对地方政府环境保护存在的问题，从责任、目标与手段人手，探讨了绩效评价责任主体、指标体系与权重、绩效评估与控制等问题；唐斌学者的博士论文在厘清地方政府生态文明建设绩效评估独特性的基础之上，尝试构建多元评估主体的协同参与模式，并进行了评估指标建构2。这些论著在理论建设与实证研究上都呈现出明显的中国本土特色。但是，上述研究更关注绩效评价（或者绩效考核）本身，对于绩效评价结果的运用，尤其是与问责的关系较少涉及。综上，目前学者们几乎达成的共识是绩效评价可以强化政府的责任意识，有助于建设责任政府，这个结论没有问题，但是在推理上存在漏洞，政府的责任谁来承担？如果说“促进政府问责是政府绩效评价的一个基本职能”13 ，那么，研究戛然止于绩效评价或考核而不推进至绩效问责，这样的理论研究是不完备的。如果责任不与某个特定的权力地位、某个特定的管理者对接，问责就是枉谈；如果评价只是针对业绩（结果和行为）而不对个人产生作用，追责依然是空话。那么，现在的问题是，评价如何与追责挂钩，评价的结果如何在官员的升降奖惩中体现，这中间不可或缺的一个环节就是考核针对官员个人的绩效考核。三、概念的界定与关系梳理根据我国生态文明建设的实践历程与学者们的前期研究基础，在现代汉语的语言环境下，地方政府生态文明绩效管理是在政府绩效管理框架下，将生态文明建设目标作为主要评价与考核指标的系统管理过程。地方政府生态文明绩效评价、考核与问责应该有着明确的界限与清晰的界定。生态文明绩效评价是指借助政府绩效评估的一般原理、方法，对地方政府在绿色经济发展、生态社会建设、生态环境保护和治理等方面所取得的的业绩的测量与评估。生态文明绩效考核是指以生态文明绩效评价结果为依据，结合地方党政干45廉政建设中共桂林市委党校学报2023年第3 期部考核办法，制定相应指标，对地方政府及其部门党政领导的生态文明建设履职能力与履职效果的评估。生态文明绩效问责是指根据生态文明绩效评价与考核结果，地方政府相关党政负责人必须承担相应的否定性后果的一种制度安排。生态文明绩效评价、考核与问责三者区别明显而又环环相扣、联系紧密。生态文明绩效评价对象是地方政府生态文明建设的业绩（整体），生态文明绩效考核的对象是生态文明建设中的地方政府及其部门党政领导干部（个体），生态文明绩效问责的对象是考核结果不达标的党政领导干部（个体）（见图1）。整体业绩的评价是个人考核的依据，绩效问责是个人考核的首要目的，同时也是业绩评价的目标之一。绩效评价不能替代绩效考核，因为整体的业绩不能代表个人的成绩，“政府绩效的形成不是公务员个人绩效的机械相加。个人绩效的提高并不一定导致组织绩效的同步提升，反之亦然，只有将二者有机结合起来才能促进政府部门整体绩效的提高”14。例如第一轮环保督察后，问责了一大批基层干部，环保督察受到一定的抵触，因为一些生态环境问题产生的主要原因是“地方人才缺乏，能力建设滞后，科技和管理能力不足，地方发现不了问题，即使发现也难以解决问题”。15 因此，绩效评价不能直接作用于问责，只能作为绩效考核的依据，通过个人绩效考核这一环节才能最终将结果运用于问责（学界前期的研究往往在这一环节出现脱节）。绩效考核的结果必须作用于问责，没有问责的考核要么是相关人员全部考核通过，要么就是无效的考核，无效的考核将直接导致整个绩效管理的塌四、生态文明建设绩效评价、考核与问责应用研判（一）生态文明绩效评价、考核与问责是政府绩效管理的有机组成部分。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，将生态文明建设指标置于政府绩效管理框架之下是提升政府治理能力的重要途径，也是对以人民对美好生活的向往为政府治理目标价值取向的回应。生态文明绩效评价、考核与问责在政府绩效管理中的运用不是生硬机械的，而是灵活有机的，在生态环境治理的不同时期、生态文明发展情况不同的地区可以有所侧重。在生态环境问题突出、生态文明建设滞后的地区，可以更加侧重考核和问责，以端正地方政府治理导向，起到督政监政的目的；在生态环境问题治理有效、生态文明建设良性发展的地区，可以侧重整体的评价，问诊地方政府治理难题，起到辅政辅治的作用。总之，如果地方政府坚持“生态环境与地方发展良性互动，将生态因素纳入地方发展战略”16，就会自然地将生态文明绩效融入政府绩效管理之中。（二）生态文明绩效评价是对地方政府生态文明建设实绩的统一考量。生态文明绩效评价是在生态文明建设背景下地方政府绩效管理的核心，也是国内学界研究的重点领域。地方政府通过权衡区域发展差异，构建适用于该区域的评估指标体系，采用客观量化与比较评判的方法分析党政干部生态文明建设现状。需要强调的是，生态文明绩效评价的目的是为了更好地指导生态文明建设实践，及时的绩效反馈带来的资源调整与策略改进更为重要。胡卫卫等人指出，目前一些学者认为绩效管理就是绩效评估，弄混了政府绩效管理和政府绩效评估的概念，这不利于我国政府绩效管理的研究，并且研究主题更多地侧重于政府绩效评估，忽视了政府绩效评估只是政府绩效管理的一部分17 。如果只是一味地关注绩效评价或者静态的评价本身（指标设计），忽视动态的评价生态文明生态文明生态文明依据依据绩效评价绩效考核绩效问责地方政府不达标的地方地方政府及其部门政府及其部门整体业绩领导干部领导干部图1生态文明绩效评价、考核与问责关系示意图46责任编辑唐鑫】2023年第3 期廉政建设中共桂林市委党校学报结果的运用，绩效评价的核心作用就不能得到真正的实现。（三）生态文明绩效考核是对地方政府及其部门党政负责人生态文明建设政绩的逐一考核。在绩效评价与考核纠缠在一起的概念框架下，我们的研究与实践往往将总体的业绩评价掩盖或等同于个人的政绩考核，导致的结果是“有评价无考核”或“有评价无问责”，因为在总体的业绩里很难找到问责个人的依据。尽管不少学者对地方政府生态文明绩效评价的研究初衷是为了问责，即通过评估实现对地方党政领导干部的政绩评价，评价结果与领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究构成政绩评价体系，从而真正做到“抓好生态文明建设领导干部这个关键少数”18 ，但是，没有明确党政负责人政绩考核这一“桥梁”，从评价到问责就是断头路。所以，在绩效评价的基础上设立专门的党政负责人生态文明绩效考核是推进地方政府生态文明建设的重要一环。（四）生态文明绩效问责是绩效评价与考核结果的有效运用。习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话指出，地方各级党委和政府主要领导是当地生态环境保护的第一责任人，相关部门应当履行好保护生态环境的责任，建立科学合理的考核评价体系，将考核结果作为相关领导干部和责任人的奖惩、提拔的重要依据，对损害生态环境的领导干部和责任人进行严格追责119。在习近平总书记的这段讲话中，评价什么、考核什么、问责什么已经讲得非常清楚，评价结果显示地方做得怎样，考核结果显示领导干部干得怎样，问责是干不好的领导干部应该受到的否定性结果，没有问责或者问责不到位，绩效评价和考核就是做无用功。所以，将评价、考核与问责联系起来，建立三者联动的机制是当下地方政府生态环境治理研究的呕需参考文献1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 R.新华社，2 0 2 2-10-2 5.2 中共中央国务院.生态文明体制改革总体方案 R，中央政府门户网站，2 0 15-0 9-2 1.3】中共中央国务院.生态文明体制改革总体方案 R，中央政府门户网站，2 0 15-0 9-2 1.【4 中共中央办公厅国务院办公厅.党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）R，中央政府门户网站，2 0 15-0 8-18.5 夏书章.行政管理学 M.北京：高等教育出版社,2 0 13：4 2 1.6 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