新疆红色文化遗产法律保护：现状、问题与建议——以乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护为例.pdf

15新 疆 职 业 大 学 学 报 JOURNALOFXINJIANGVOCATIONALUNIVERSITY第 32 卷第 1 期2024 年 3 月Vol.32No.1Mar.2024新疆红色文化遗产法律保护：现状、问题与建议以乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护为例郭虹，姬红杰，周淼（伊犁师范大学法学院，新疆伊宁835000）摘要：红色文化遗产是推进中华民族伟大复兴的精神动力，应该予以法律保护。乌鲁木齐市拥有丰厚的红色文化资源，这些资源对提升文化润疆成效、增进文化认同，铸牢中华民族共同体意识具有重要的意义。目前乌鲁木齐市在红色文化遗产保护利用中存在专门性立法缺失、管理机制不协调、总体规划制度和投入机制不健全、法律责任不明确、监督不严等问题，亟需完善。乌鲁木齐市应加快地方立法步伐、建立联席会议机制、健全制度保障、严格法律监督、细化法律责任，为本地红色文化遗产保护利用提供坚实基础。关键词：红色文化遗产；法律保护；地方性法规中图分类号：D927；G127文献标识码：A文章编号：1009-9549（2024）01-0015-05收稿日期：2023-04-25基金项目：2023 年度伊犁师范大学人文社会科学研究基地伊犁学研究中心开放课题“伊犁州非物质文化遗产的法律保护”（YLX202302）作者简介：郭虹（1980），女，副教授，伊犁州首席法律咨询专家委员会会员专家，硕士，研究方向：跨学科的地方法治和刑法学研究；姬红杰（1999），女，硕士研究生，研究方向：地方法治和刑事法学研究；周淼（2000），女，硕士研究生，研究方向：跨学科的地方法治和刑法学研究。在庆祝中国共产党成立 95 周年大会上，习近平总书记指出：“一切向前走，都不能忘记走过的路；走得再远、走到再光辉的未来，也不能忘记走过的过去，不能忘记为什么出发。”1红色文化遗产是中国共产党在长期领导革命与建设的伟大实践中所创造和积累的宝贵财富，是社会主义核心价值观的思想源泉，也是推进中华民族伟大复兴的精神动力。党的十八大以来，习近平总书记高度重视红色文化遗产保护，站在新的历史方位，从留住文化根脉、守住民族之魂的战略高度，作出了一系列重要指示和全面部署。党的二十大报告提出：“传承红色基因，赓续红色血脉”1“用好红色资源，深入开展社会主义核心价值观宣传教育”2。新疆是一片充满红色记忆的土地,承载着中国共产党伟大的革命历史、革命事迹和革命精神,独特的红色历史文化具有永恒价值和旺盛生命力。2022 年 7 月，习近平总书记在新疆考察时强调：“要以增强认同为目标，深入开展文化润疆。”3文化润疆是新时代党的治疆方略的重要组成部分，是一项聚焦新疆工作总目标、推动新疆长治久安的根本性、基础性、长远性的重要工作。扎实推进文化润疆，需要用好、用足新疆红色文化遗产。乌鲁木齐市红色文化遗产见证了中国共产党在西北边陲的革命风云，蕴含着革命先辈高尚的精神品格和不朽的文化基因。保护好、利用好乌鲁木齐市红色文化遗产，对提升文化润疆成效、增进文化认同，铸牢中华民族共同体意识具有重要意义。近年来，由于红色文化遗产法律保护不充分，不少地方红色文化遗产面临年久失修、濒临灭失。此外，还存在相关从业人员素质参差不齐等问题。乌鲁木齐市的情况也大抵如此。制定红色文化遗产地方性法规,能够为乌鲁木齐市红色文化遗产保护利用提供可靠的法治保障。一、乌鲁木齐市红色文化遗产概况和法律保护现状（一）乌鲁木齐市红色文化遗产概况乌鲁木齐市红色文化遗产资源丰富、类型多16新 疆 职 业 大 学 学 报样。根据党史部门记载，新疆共有革命遗址 67 处（包含已损毁的 34 处），其中乌鲁木齐市、区（县）共有 20 处（包含已损毁的 6 处）革命遗址，居全疆第一。4从区域分布上看，乌鲁木齐市红色文化资源多分布在乌鲁木齐市南部，如毛泽民故居、八路军驻新疆办事处纪念馆等。乌鲁木齐市既有见证中国共产党在西北边陲革命风云的中国工农红军西路军总支队旧址、乌鲁木齐五星路四合院、毛泽民故居等遗址遗迹、旧居旧址等，又有为缅怀革命先烈纪念革命事迹而修建的烈士陵园、纪念场馆、陈列馆、纪念碑、博物馆、展览馆、建设和发展成就标志物、红色收藏馆等，这些都是重要的红色文化遗产。（二）乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护现状红色文化遗产是弘扬革命精神的“传家宝”，是教育后人的生动教材，是不可复制、不可再生的资源，一旦被损毁或遭受人为破坏，就会造成不可估量的损失。在这样的背景下，亟须通过法治方式对这些宝贵的精神财富予以保护，让其内含的红色基因和血脉得以传承。目前,国家层面尚没有明确对红色文化和革命精神传承弘扬的具体要求，与红色文化相关的法律主要有：中华人民共和国国歌法 中华人民共和国英雄烈士保护法 中华人民共和国文物保护法 中华人民共和国城乡规划法 中华人民共和国档案法 中华人民共和国非物质文化遗产法 等11部。另外，据不完全统计，国务院制定的文化相关行政法规主要有：革命纪念馆工作试行条例 历史文化名城名镇名村保护条例 中华人民共和国文物保护法实施条例等10 余件，数量虽然不少，但缺乏专门立法。新疆维吾尔自治区红色资源保护的相关政策法规主要有：零散烈士纪念设施保护管理规范 新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例 新疆维吾尔自治区文物保护管理若干规定 新疆维吾尔自治区实施文物保护法办法 关于加强新疆石窟寺保护利用的实施方案 新疆维吾尔自治区历史文化名城街区和历史建筑保护条例 关于加强全区红色档案资源保护和开发利用工作的通知 关于进一步加强考古和文物保护利用工作的实施方案 新疆维吾尔自治区实施文物保护法办法新疆维吾尔自治区旅游管理条例 新疆维吾尔自治区旅游促进条例等。乌鲁木齐市充分利用地方立法权,制定了乌鲁木齐市文物普查实施方案 乌鲁木齐市文物保护管理办法 乌鲁木齐市旅游景区管理条例等。同时为加强零散烈士墓管理保护，乌鲁木齐警备区、人民检察院、军事检察院、民政局等部门研究制定了乌鲁木齐市零散烈士墓保护工作实施方案。这些法律法规对于红色资源保护和利用工作起到了一定的指引作用，但是由于不具有专门性，缺乏针对性，难以全面有效解决乌鲁木齐市红色资源保护中存在的问题。二、乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护存在的问题（一）专门性立法缺失目前，我国尚未制定一部专门的红色文化遗产保护法，发挥红色文化遗产保护功能的主要有中华人民共和国英雄烈士保护法 中华人民共和国文物保护法 中华人民共和国非物质文化遗产保护法 中华人民共和国文物保护法实施条例等。但是这些法律法规的保护范围涵盖较小，主要倾向于红色文化的物化形态，未能充分保护红色文化的非物化形态。中华人民共和国文物保护法 中华人民共和国文物保护法实施条例对红色文化遗产保护缺乏明确的界定以及相应的措施和条款。自治区人大及其常委会、自治区人民政府、各自治地方的自治机关也没有因地制宜地对其地域范围内的红色文化遗产开发与保护制定具体的法律规范。如新疆维吾尔自治区非物质文化遗产条例只对非物质文化遗产进行保护，对如何运用红色文化遗产鲜有涉及。2012 年 2 月 15 日正式实施的乌鲁木齐市文物保护管理办法保护的是一般性文物，没有完整地涵盖所有物质和精神两个层面的红色文化遗产，且多为原则性、指导性规定，具体措施和标准较少，可操作性较低。乌鲁木齐市针对精神层面的红色文物保护不但法律位阶较低，法律文本数量也较少，致使精神层面的红色文物保护工作难以落实。5（二）管理机制不健全我国在保护红色文化遗产工作中取得很大成绩，但也存在一些问题，当前比较突出的是多方管理。中华人民共和国文物保护法第八条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”6乌鲁木齐市文物保护管理办法第四条规定：“市文物行政主管部门对全市文物保护实施统一监督管理。区（县）文物行政主管部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。城乡规划、财政、建设、公安、国土资源、旅游、环保、民宗等部门在各自职责范围内，做好文物保护工作。”7综上可知，红色文化遗产郭虹等：新疆红色文化遗产法律保护：现状、问题与建议以乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护为例 17的认定、保护、利用工作涉及乌鲁木齐市文物行政（文旅）、公安、住房和城乡建设等多个部门，如文旅局负责文物保护，宣传部门主抓精神文明建设，住房和城乡建设、公安等部门各有分工，这就不可避免地出现“九龙治水”“各自为政”的情况，有时甚至会出现职责空白，或是职责交叉重叠的情况，导致相关部门在一些具体保护工作上责任不清，执法能力分散。红色文化遗产不仅是传承红色基因的载体，更是推动地方发展的源泉，惠及百姓的财富。红色旅游已经成为乌鲁木齐市旅游业的重要组成部分。红色文化遗产带旺“红色经济”，为当地老百姓带去巨大“红利”的同时，也引起部门利益倾向明显的问题。各部门都想更好释放红色文旅资源的潜能和价值，但在开展实际保护工作中可能会出现多方管理、冲突管理的问题，从而使一些违法或不当行为无法得到及时有效的处理，影响了红色文化遗产的科学管理。此外，乌鲁木齐市文物保护管理办法虽明确规定市文物行政主管部门对全市文物保护实施统一监督管理，但因市文物行政主管部门与分管的城乡规划、国土资源、旅游等部门同级，市文物行政主管部门无权协调上述分管部门，甚至处于弱势地位。（三）总体规划制度和投入机制不健全总体规划是指导红色文化遗存保护、管理、研究、展示、利用的综合性工作计划，是各项保护工作实施的基础。乌鲁木齐市文物保护管理办法第三条规定：“市、区（县）人民政府应当将文物保护纳入土地利用总体规划、城乡建设规划和旅游发展规划。”7该条款仅仅原则性地规定了文物保护规划制度，无法解读出文物规划由哪一级政府负责制定、哪一级政府负责实施，文物保护规划应当包含哪些内容，以及制定实施的规划不科学、不合理所应当承担的法律责任。同时，在实际保护规划过程中还存在经费投入不足的问题。乌鲁木齐市虽有着丰富的红色文化遗存，但目前多数红色文化遗址实行免费开放，经济效益相对较少。虽然乌鲁木齐市文物保护管理办法第三条已明确将“保护文物经费列入财政预算”，但目前只有国家级和自治区级重点文物保护单位可以获得国家财政支持，其他的文物保护单位则需要依靠地方财政拨款。相对沿海经济发达省区而言，乌鲁木齐市经济与财政实力处于全国下游水平，红色资源的开发具有前期设计难度高、投入大、回报速度慢的特点，对上级财政支持依赖性较强，投入有限，且难以吸纳社会资金进行投资，限制了乌鲁木齐市红色文化遗址的保护与利用。（四）法律责任不明确、监督不严没有严密的法律责任，没有严格的追责机制，没有强有力的公众参与，任何法律制度都会成为没有牙齿的老虎。8乌鲁木齐市红色文化遗产保护现存的问题有：一是法律责任失之于软。乌鲁木齐市文物保护管理办法关于红色文化的损毁行为或者保护规定基本上处于无责任的“禁止”，无激励的“倡导”状态，比软法还“软”。如乌鲁木齐市文物保护管理办法第九、十一、十八条7只规定了禁止性义务，而没有具体责任规定，因此只能在一定程度上起到警示作用，在实践中无法直接适用，立法的实效性难以保障。此外，相关立法并未赋予公民相应合理监督保护的权利，难以调动人民群众保护红色文化的积极性。二是责任追究失之于宽。乌鲁木齐市文物保护管理办法第二十七条规定：“文物行政主管部门等有关部门及其工作人员，违反本办法规定，滥用审批权限、徇私舞弊、玩忽职守，造成珍贵文物损毁或者流失的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”7这是关于文物行政主管部门等有关部门及其工作人员责任承担方式的初步规定。从总体来看，该处罚标准不够细化也欠合理。条文没有对法律的深层含义进行充分的研究，对于滥用审批权限、徇私舞弊、玩忽职守，造成珍贵文物损毁或者流失的主管人员和其他直接责任人员的责任承担方式，只是原则性地规定“依法给予处分”，同时对于可能构成犯罪的情形，只是粗略地规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并没有规定具体的操作细则。从实际执行来看，也鲜有相关职能部门或者党政领导被追责事件发生。三是公众参与渠道不畅。保护和弘扬红色文化、传承红色基因，需要不断提高公众参与意识和监督的积极性。乌鲁木齐市文物保护管理办法注重对公民保护义务的规定，但并未赋予其相应合理监督保护的权利，难以调动各族群众保护红色文化遗产的积极性。三、完善乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护的几点建议小智治事，中智治人，大智立法。社会发展良性运行离不开法律法规保驾护航，立法是充分发挥红色文化遗产资政育人作用的必然举措。结合乌鲁木齐市红色文化遗产的实际情况，本文提出以下几点建议：（一）加快地方立法步伐2015 年我国立法法修改后赋予所有设区的市18新 疆 职 业 大 学 学 报地方立法权，不少城市开始将目光聚焦于“红色立法”，如三明市红色文化遗址保护管理办法 金华市红色资源保护利用条例 南充市红色资源保护传承条例 锦州市红色资源保护利用条例 梧州市红色文化遗存保护利用条例 成都市红色资源传承弘扬和保护利用实施方案 重庆市红色资源保护传承规定等专门针对红色资源保护的地方性法规和政府规章陆续出台。截至目前，在红色资源保护和利用法治建设方面,乌鲁木齐市尚未制定一部专门的地方性法规。乌鲁木齐市人大（或其常委会）可在结合本地实际保护经验的基础上，发挥立法的主导作用，及时把制定乌鲁木齐市红色文化遗产保护方面的立法项目纳入常委会的立法规划和立法计划，并增加赋分权重；启动立法前期调研工作，深入梳理乌鲁木齐市红色文化资源分布情况、保护现状,全面剖析红色文化资源保护利用中存在的重难点问题；召开党史、文物保护、法律等领域的专家论证会。特色是衡量地方性法规质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法只有坚持从实际出发，突出问题导向，彰显地方的特殊性、差异性，才能更有针对性和可操作性，使之具有强大生命力。乌鲁木齐市人大及其常委会出台的红色文化遗产保护的地方性法律应对以下几方面内容进行规范：红色文化遗产的普查和征集；红色文化遗产的形式和范围；红色文化遗产保护的经费来源；红色文化遗产保护和开发利用总体规划；红色文化遗产开发利用过程中政府的监督管理、相关部门和个人的法律责任；红色文化遗产管理机关的权限划分；红色文化遗产人才培养和专业队伍建设等。具体路径是在中华人民共和国英雄烈士保护法 新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例等法律法规的指导下，整合已经出台的乌鲁木齐市文物保护管理办法 乌鲁木齐市零散烈士墓保护工作实施方案等地方性法规，并注重相互间的衔接，清理需要修改或废止的地方性法规和政府规章，制定乌鲁木齐市红色文化遗产保护利用条例，避免法规之间相互冲突。可以借鉴山东临沂市、宁夏固原市和吴忠市、福建龙岩市和宁德市、四川广元市、江西吉安市、黑龙江牡丹江市、广东韶关市等地立法经验，参考临沂市红色文化保护与传承条例 龙岩市红色文化遗存保护条例 吴忠市红色文化遗址保护条例 韶关市红色资源保护条例的特色条款，形成一套保护利用乌鲁木齐市红色文化遗产的法律体系。“法律责任的准确和明晰是确保法规得以顺利实施和具有可操作性的重要体现”，在确立乌鲁木齐市红色文化遗产保护利用条例的基本原则和指导思想的同时，还可设立具体、精细、有效的法律条款，以增强立法的可操作性和针对性。乌鲁木齐市红色文化遗产保护利用条例的出台不仅会给保护红色文化遗产系上法律准绳，也标志着乌鲁木齐市红色文化遗产保护和利用工作步入法治化轨道。（二）建立联席会议机制联席会议机制具有指导广泛、针对性强、解决问题快捷迅速的特点。鉴于红色文化遗存保护利用中存在的“九龙治水”“各自为政”问题，乌鲁木齐市可以借鉴上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例 重庆市红色资源保护传承规定梅州市红色资源保护条例 南京市红色文化资源保护利用条例 三明市红色文化遗址保护管理办法以及宜宾市红色资源保护利用工作联席会议制度 丹巴县红色资源保护传承工作联席会议制度等法规规章中规定的联席会议制度，制订乌鲁木齐市红色文化遗存保护利用工作联席会议制度，对乌鲁木齐市各区（县）红色文化遗存挖掘利用的重大问题进行深入研究、沟通协商、合力解决，并成立相应组织协调机构，以有效避免碎片化、盲目竞争。在联席会议制度下，由市党委宣传部门牵头，形成党史研究、档案、文化和旅游、退役军人事务、发展改革、财政、公安、教育、自然资源、住房城乡建设等部门为主要成员单位的红色文化遗存保护利用联席会议机制，既有利于构建责任明晰的管理格局，也将成为凝聚起推动红色文化遗存事业高质量发展的强大合力。乌鲁木齐市可以借鉴南京市红色文化资源保护利用条例（2021年）第四条规定的联合保护机制，具体分工如下：红色文化遗产中文物的保护利用，以及与其保护和传承相关的公共文化、旅游服务等工作由市文旅局负责；不可移动红色文化遗产的规划管理由市规划和自然资源局负责；在各级各类学校开展红色文化宣传和教育，促进学校红色文化建设的工作由市教育部门负责；英雄烈士纪念设施保护利用工作由市退役军人事务部门负责；发展改革、财政、公安、网信、自然资源、住房城乡建设、广播电视、新闻出版、党史研究、档案等部门按各自职责共同做好红色文化遗存保护传承相关工作。此外，2022 年 4月 8 日自治区人民政府同意建立的非遗保护工作厅际联席会议制度，也为乌鲁木齐市红色文化遗存保护管理完善工作提供了实践导向。（三）健全制度保障目前，乌鲁木齐市红色文化遗址的保护利用郭虹等：新疆红色文化遗产法律保护：现状、问题与建议以乌鲁木齐市红色文化遗产法律保护为例 19主要参照中华人民共和国文物保护法 中华人民共和国英雄烈士保护法 乌鲁木齐市文物保护管理办法和有关文物保护规划条例，但是有些不可移动文物尚未核定为文物保护单位，使得其保护无规可循、无法可依。因此，一是要全面落实传承红色基因实施纲要 新疆红色旅游发展规划背景资料汇编 新疆革命文物保护利用片区工作规划编制 新疆红色旅游发展三年行动计划；二是要出台和编制符合实际、切实可行的乌鲁木齐市红色文物保护单位保护规划 乌鲁木齐市红色旅游发展规划等专项工作方案，把红色文化遗址纳入乌鲁木齐市、区（县）政府经济社会发展规划，纳入城乡建设规划、红色文化旅游规划，纳入市、区（县）财政预算，使那些条件成熟、具有代表性的红色文化遗址融入经济社会发展之中。遵照党的二十大精神，红色文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，蕴含着丰富的物质载体和深邃的精神指向。9红色文化资源开发利用的创意、规划、实施、场馆的提升、道路的修建等，都离不开资金的支持。对此，乌鲁木齐市可优化支出结构，设立专项资金，多元化、多渠道筹措资金，做好红色文化资源的保护利用。区（县）要加大经费和技术力量的投入，引导和鼓励社会力量及民间资本广泛参与保护、积极投入保护，形成多元资金来源。10与此同时，要注意把握好开发力度，推进速度与财力承受度、一次性规划与量力而行的关系，不搞刮风行动、重复建设。（四）严格法律监督，细化法律责任一是建立科学管用的奖惩机制。借鉴山东枣庄市、福建三明永安市“文明化”考评“项目化”推进红色文化遗存保护，将红色文化遗存保护利用工作作为重要指标纳入精神文明创建考核评价体系；对红色文化遗存保护利用工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家和地区有关规定给予表彰奖励；鼓励公民对蓄意破坏红色文化遗产的行为进行举报监督，并对有重大贡献，防止红色文化遗产遭受重大损失的公民进行合理表彰和奖励2，从而引导全社会增强红色文化遗产保护意识，更好传承红色基因，赓续红色血脉。二是建立损害红色文化遗产终身追责机制，在乌鲁木齐市红色文化遗存保护单位任职的党政主要领导，对任期内红色文化遗存保护状况终身负责。三是建立乌鲁木齐市红色文化遗存保护志愿者制度，探索组建乌鲁木齐市红色文化遗存智库，吸纳政治素质过硬、具备党史史志研究特长、能够开展实用优质授课讲座或现场教学的同志为红色智库成员；促成乌鲁木齐市所辖的7 区 1 县检察机关不断完善行政执法与检察公益诉讼协作机制，形成保护合力。四是充分发挥红色文化遗产的育人功能，鼓励利用红色文化遗存开展陈列、展览等形式多样的爱国主义和革命传统教育活动；鼓励教育部门开展红色研学、红色夏令营等教育活动，加快出台鼓励支持红色研学发展意见，依托红色核心景区、红色教育基地开展红色研学、夏令营活动；鼓励社会各界加强对遗存的红色文化内涵和革命历史价值的发掘、研究。参考文献：1 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