协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势——以广东省汕尾市为例.pdf

19理论前沿深入学习贯彻党的二十大精神中共桂林市委党校学报2023 年第 4 期协商民主在发展全过程人民民主中的 独有优势以广东省汕尾市为例林延斌（中共汕尾市委党校 公共管理和社会学教研部，广东 汕尾 516600）摘 要 协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，彰显了全过程人民民主的鲜明特色，体现了全过程人民民主的实质内涵，践行着全过程人民民主的治理要求。以广东省汕尾市红海西路市政综合改造建设工程为例，此工程从 1988 年建市初期就开始规划，却直到 2016 年才得以正式启动，2018 年全线通车，耗时 30 年。事缓则圆，此事充分彰显了协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势。新时代在协商民主中要坚持党的领导、健全制度建设、增强履职能力、完善协商体系，以此充分发挥协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势。关键词 协商民主；全过程人民民主；中国共产党；独有优势 中图分类号 D664 文献标识码 A 文章编号 1671-1750（2023）04-0019-05 基金项目 本文系2022-2023年度广东省社会主义学院系统招标课题“协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势研究”（2022-GDSYKT-34）、汕尾市哲学社会科学重点课题“打造基层治理汕尾样板研究”（swskzd-202202）的阶段性研究成果。收稿日期 2023-10-08 作者简介 林延斌（1987-），男，广西贵港人，中共汕尾市委党校公共管理和社会学教研部负责人、副教授，研究方向：社会治理与协商民主。马克思恩格斯曾说过：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题就在于确定民主的真正意义。”1民主即“人民的统治”，因蕴涵自由、平等、公平正义、文明等价值理念，而成为全人类孜孜不倦的共同追求。“人民实现何种统治以及如何实现统治”，世界各国历史条件、社会政治文化的差异性，决定了世界上不可能存在定于一尊的民主模式，也不会存在放之四海而皆准的民主标准。中国共产党和中国人民高举人民民主旗帜，在一百余年的艰苦奋斗中，与时俱进，不断创新民主发展理论话语，丰富民主发展实践经验，为中国快速发展奠定了厚重的基础，为世界政治文明贡献了中国的智慧。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性提出的“全过程人民民主”重要理论，对新时代“发展什么样的民主和怎样发展民主”这一根本问题作出了时代性回答，引起全世界广泛关注。协商民主作为“选举以外”的制度和方式，与选举民主相互补充、相得益彰，保证了人民日常参与国家政治生活和社会生活的管理，构成了中国特色社会主义民主政治的实践图景，在发展全过程人民民主中具有独特的、不可替代的优势作用。一、协商民主与全过程人民民主的内在逻辑协商民主是指在多元主体的社会结构里，政党、社会团体、组织与公民个人为达成一致诉求，在公共事务决策与治理中进行对话、协商、责任分配与合作以推进公共利益最大化的民主协商过程，是一种能够有效回应结构利益分化、文化多元背景下社会不同阶级、阶层、团体与个人20理论前沿深入学习贯彻党的二十大精神中共桂林市委党校学报2023 年第 4 期之间某些核心问题的民主治理形式。协商民主理论兴于20世纪80年代的西方国家，初衷是回应与化解政党分肥、社会撕裂、民粹化倾向、精英独裁、治理能力下降等问题，然而直到现在，其应用仍然仅局限于小范围乃至纯理论层面，难以在国家宏观的政治生活中发挥效用，根源在于“投票时醒、投票后睡”的形式主义的民主模式中，协商民主难以有效嵌入。与西方国家不同，我国协商民主强调的是以坚持党的领导为根本前提，以全社会开展广泛协商为基本形式，以经济社会重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为核心内容，以协商于决策之前和决策实施之中为重要原则，是人民民主的重要形式，是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式274，是实践全过程人民民主的重要形式331。（一）协商民主彰显了全过程人民民主的鲜明特色全过程人民民主是中国特色的民主，而中国特色最主要体现在马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合。在百余年艰苦创业中，中国共产党带领人民逐渐发展出“既立足中国国情，又合理借鉴其他政治文明发展成果；既不全盘照搬他国政治制度，又不搞制度上的飞来峰”4的全过程人民民主，实现了对西方民主发展模式的全面超越。与全过程人民民主的发展逻辑一样，中国的协商民主“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行不懈奋斗的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”274。这五个“源自”丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、丰富了民主的内涵，充分彰显了全过程人民民主的中国特色、文化背景和时代特征。（二）协商民主体现了全过程人民民主的实质内涵全过程人民民主，主体是“人民”，内容是“民主”，参与程度是“全过程”，是全链条、全方位、全覆盖的完整性民主。与人民民主全过程相对应，协商民主广泛多层制度化发展，彰显出中国式民主的独特魅力和显著优势。首先，“广泛”一方面体现为协商主体涵盖到各民族、各党派、各阶层、各群团、各组织等，另一方面体现为协商对象涉及从国家政治生活到百姓小事琐事、从重大决策到日常管理的全渗透。其次，“多层”强调了协商从中央到基层，人们可以通过提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、民意调查、网络反馈等多种途径和方式参与，形成既畅所欲言、各抒己见，又合法合理、争论有度的良好协商氛围。最后，“制度化”是指协商民主是一种技术性很强的程序民主，从程序看，具有协商于决策前和决策实施中的程序合理、环节完整的过程；从方式看，不管体制内还是体制外、线上还是线下、正式还是非正式等，都强调规范有序，保证了人民广泛持续深入参与国家政治生活，把民主从价值理念逐步转化为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民生活方式5。（三）协商民主践行了全过程人民民主的治理要求全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，切实把民主属性“具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”6261。而不是西方民主的寡头政治、议而不决、空头支票。协商民主践行了全过程人民民主的实效性，通过协商，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效地克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自身利益而固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在276。二、协商民主在发展全过程人民民主中的生动实践以广东省汕尾市为例商以求同、协以成事，是中国文化的一个传统。近年来，广东省汕尾市不断创新协商方式方21理论前沿深入学习贯彻党的二十大精神中共桂林市委党校学报2023 年第 4 期法，持续推动线上线下履职融合并进、协商议政向基层拓展延伸，切实以生动实践丰富全过程人民民主时代内涵，把协商民主制度优势转化为服务全市发展的治理效能。其中，推进汕尾市红海西路综合改造项目工程建设，就是一个成功案例。红海西路市政综合改造建设工程是市委、市政府的重点建设项目，是老百姓高度关注的民生工程。早在1988年汕尾建市初期，这条路就已经被列入第一次城市总体规划，虽先后进行了4轮城市总体规划修编，但该路的路由、路向、红线宽度等规划方案始终未变。然而，就是这条全长仅约1.6公里的市政主路，从1988年建市初期就开始规划，却直到2016年才得以正式启动，2018年全线通车，耗时整整30年。事缓则圆，此事充分彰显了协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势。（一）强化党的全面领导2015年10月，中共汕尾市委和市人民政府召开红海西路综合改造项目建设推进工作专题会议，决定了推进建设的若干事项，并限定3个月的时间完成全线被征收户的征收工作。随后，市委常委、城区区委书记亲自坐镇指挥，及时与市相关责任部门协调推进工作。他们召开多场次专门会议，针对面临的情况部署相关工作，调整充实工程指挥部组成人员，成立由香洲街道、社区和工程指挥部等精干人员组成的三个征收工作小组，分别由该区3名党政负责人任组长，并从区直有关单位抽调13名副科级干部充实到各征收小组协助开展工作。各征收小组全体成员以担当负责的态度和连续作战的作风，自觉在思想上政治上同党委、政府保持一致，在征收工作中毫不动摇落实党委、政府的决策部署，主动在村民内部进行广泛商量，真正发挥民主协商的主体作用，确保红海西路综合改造项目的有序推进。（二）发挥政协双重属性作用人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，这种定位明确赋予人民政协在协商民主中既是协商载体，又是协商主体的双重属性。在红海西路综合改造项目建设过程中，政协切实发挥了主体和载体的作用。作为主体，政协委员在涉及自家房产被征收时，必须顾全大局，带头落实，靠前签订协议书；政协委员要深入社区各征收户，利用同村邻里的关系，做好宣传工作，说服签订；政协委员要全面收集群众的反映意见和诉求，及时反馈给党委、政府转化为政策选项。后径村周姓后裔的政协委员，在走访中了解到族姓村民对周氏宗祠“丽宁围”新址选择、建筑规模和补偿标准的有关诉求，便及时向政协反映。政协综合了各位委员提出的意见，提供给党委、政府作为决策选项。同时，政协也作为载体，被运用到红海西路综合改造项目民主协商的实际工作中。征收户唐某强，家庭情况相对复杂，两兄弟长期不和，母亲又没人赡养，但被征收的房子才有1间，补偿费的分配成了他们一家签订协议的最大障碍。协调组工作人员多次上门召开家庭协商会，还特意邀请法律工作者配合工作，分别给该户全家人讲解相关法律条文，进行遗产析产解释，帮助该户解决了征收补偿费的分配问题，同时也落实了家庭老人的赡养。最终，两兄弟握手言和，重归于好，共同在补偿协议书上签了字。（三）坚持以人民为中心习近平总书记提出：“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需求，促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”7为了全力配合城区党委、政府的工作，区政协由政协主席带领政协机关干部和项目所在地的政协委员，会同区人大、区政府抽调的机关工作人员、人大代表，与社区基层政权组织的党员干部一起，牢牢把握“人民群众是社会主义协商民主的重点”，做好与群众协商红海西路综合改造项目的征收、拆迁和安置等方面的工作。在走基层、进社区、访家庭、做宣传的过程中，政协进一步掌握了被征收户的基本情况，分析其具体诉求，及时把群众意见转化为政府政策选项。对生活特别困难的被征收户，建议政府采取特殊措施，及时提供一对一的帮助，为他们解决实际问题，因而获得了大家对征收、拆迁、安置、建设工作的理解和支持。（四）体现民主与法治辩证统一全过程人民民主和全面依法治国统一于全面建设社会主义现代化国家过程中，推动中国式现代化必须正确认识社会主义民主和法治的关系，坚持全面依法治国，发展全过程人民民主。在红海西路综合改造项目建设工作中，具有两三百年历史的周氏祠堂“丽宁围”，是香洲街道后径村400多周姓村民祭祀的地方，其建筑面积7280平方22理论前沿深入学习贯彻党的二十大精神中共桂林市委党校学报2023 年第 4 期米，周围还有39户宗室居民的住处，征收存在一定的难度。为了不影响该项目建设的进度，区政协主动搭台，提供协商载体，积极配合行动，联系中共汕尾市委统战部和市政府台办，发动周姓在外乡贤和周氏祖籍宗亲会会长协助做宣传说服工作，并根据市委、市政府的决定，在祠堂迁址的新建用地规划、新建祠堂资金补偿等方面，广泛听取族人意见，依靠基层深入协商，终于与全体族人达成一致意见，及时签订土地征收补偿协议，促使征收工作顺利完成。政协还坚持依法依规履职办事，对红海西路综合改造项目范围的多处违规建筑，在查清建筑现状，明确法律依据，征求村民意见后，及时提出建议，由汕尾市城区人民政府与汕尾市城市管理和综合执法局联合执法，进行强制拆除，为该项目建设扫除关键障碍。三、充分发挥协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势红海西路这段还不足两公里长的市区公路，从规划设计到建成通车，虽然时间跨越了30年，但该项目实际施工建设周期才3年，而完成关键的土地征收、建成物拆迁和补偿、安置工作，总共才用了90天。3个月顺利完成了568户的土地征收和安置，拆除了662处5万多平方米建筑物的任务，是发挥协商民主独特优势的结果。也启示我们，面对经济社会重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，只有充分发挥协商民主在发展全过程人民民主的独特优势，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，问题才能够迎刃而解。党的二十大报告明确指出，协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，要推进协商民主广泛多层制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利8。具体要做好以下四方面工作。（一）在协商民主中坚持党的领导，增强发展全过程人民民主的政治力协商民主是实现党的领导的重要方式，是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。在协商民主中要坚持把党的全面领导作为最高政治原则，一是把政治建设放在首位。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。在中国共产党领导下更好地联系群众、服务群众，通过“真协商、会协商、多协商”把各群体最分散、最直接、最现实的利益整合起来，并尽可能形成党和政府决策的重要依据。二是心怀“国之大者”。明确党中央关注什么，强调什么，就把什么确立为中心议题。要发动各党派、各民族、各阶层、各群团共同商议、群策群力，自觉把党的关注、党的主张转化为实际行动，并不折不扣加以贯彻落实，为党分忧、为党尽责。三是落实民主集中制。广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，对各种意见和批评，只要坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，就要让大家讲，哪怕刺耳、尖锐一些，也要采取闻过则喜的态度，做到有则改之、无则加勉。（二）在协商民主中健全制度建设，优化发展全过程人民民主的流程链习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。”6260这就要求在现有协商制度框架及相关规则的基础上就协商的主题、内容、形式和程序等进一步优化、定型，努力使全体人民能够依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，能够拓宽和畅通利益表达渠道，准确有效参与国家政治生活。一是协商民主流程制度化、规范化。协商民主流程包括议题设置、主体选定、协商发起、对话展开、共识达成、进入决策等，要做到各环节、各流程都应进一步规范有序、有机衔接。二是协商民主形式多样化、灵活化。发展全过程人民民主既需要完整的规范程序，也需要多元的平台载体。因而，应更加灵活地开展协商，包括创新线上与线下、正式与非正式、固定与移动、集中与分散、一般与重点、对口与专题等协商形式，如打造微信公众号、移动履职平台、新阶层联谊会等，努力提高协商灵活性、实效性。三是协商民主监督常态化、长效化。建立健全协商民主运行质量评估体系、评估细则和评估应用，加大协商工作激励与惩罚力度，着力建构分工明确、职责明晰、程序规范、关系顺畅、奖罚分明的监督制度体系。四是协商民主落实良性化、循环化。建立健全成果报送、督办机制，全程加强跟踪，及时发现问题并且根据各方意见和建议进一步加以修正，促进协商成果真正转化落实。（三）在协商民主中增强履职能力，提升发展全过程人民民主的实效性新时代赋予人民政协新使命新定位，同样政23理论前沿深入学习贯彻党的二十大精神中共桂林市委党校学报2023 年第 4 期协主体也要有新气象新作为，坚持与时俱进，切实提高协商素养，增强履职能力。一是增强各级领导干部的协商意识。各级党政主要干部要从实现全过程人民民主、推动中国特色社会主义民主政治建设的高度，深化对协商民主的内涵、定位和作用的认识，自觉将协商民主的内容和要求融入党委（党组）中心工作、日常教育管理和政治生活中，有意识地培育自身的民主意识、协商意识和自觉接受监督批评意识，在地方和部门自上而下营造良好的协商民主氛围，形成“抓协商就是抓团结、抓民主就是抓实效”的干事作风。二是切实提高履职能力和水平。通过政治、经济、法治、管理等方面的学习培训，提高政协委员依法履职、调查研究、联系沟通、科学决策等能力，使他们能够更好地把握政协协商民主规律，成为参政议政能手。三是走深走实群众路线。政协委员要常驻基层，深入群众，及时了解和反映群众心声，广泛汇集民智民力，真正做到协商于民、协商为民，“将人民政协为人民、人民政协心中有人民的工作理念融入专门协商机构的使命担当中”9。（四）在协商民主中完善协商体系，拓宽发展全过程人民民主的覆盖面新时代协商民主工作不能靠政协孤军作战，而要“完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”331-32。一是优化协商民主发展的关联性和系统性。协商机构众多，条块分割难以整合，容易造成各自为政、工作重复等问题，需要加强顶层制度设计，不断优化党委、政府、人大、政协等领域的协作，着力构建大协商、大参谋、大监督、大统筹、大保障的大民主协商工作格局，创新“集中力量办大事”的制度优势。二是加强基层协商组织载体建设。基层协商组织与人民群众有着最直接、最广泛的天然联系，是广大基层群众进行政治参与和协商实践的重要平台。在新发展阶段，需要进一步巩固村（社区）支部和企事业单位中党组织的战斗堡垒作用，推进治理重心下沉，增强引导和组织基层群众广泛参与协商的能力，使参政议政更接地气、建言献策更贴民心、民主监督更有实效。三是培育群众协商参与精神。公民积极有序参与是保障民主制度正常运转的前提，是衡量全过程人民民主成效的重要标志。公民合法参与的积极性不是天然形成的，需要加强社会主义核心价值观的正确引导，在全社会范围内大力普及宪法、民主、人权等教育，营造浓厚协商氛围，拓宽“上情下达、下情上传”渠道，使群众有意愿、有能力、有格局、有渠道参与，成为实践协商民主的参与者和受益者，推动协商民主机制有效运转，真正实践和发展全过程人民民主。参考文献：1 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第十卷M.北京：人民出版社，1998：3152 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编 M.北京：中央文献出版社，2019.3 习近平.习近平著作选读：第一卷 M.北京：人民出版社，2023.4 佟德志.全面发展全过程人民民主 M.北京：中国人民大学出版社，2022：36.5 严 文 波.协 商 民 主 广 泛 多 层 制 度 化 发 展EB/OL.2022-06-17.https:/ 习近平.习近平谈治国理政：第四卷 M.北京：外文出版社，2022.7 赵应云.写好履职为民的答卷 N.人民日报，2022-03-03（05）.8 习近平.习近平著作选读：第二卷 M.北京：人民出版社，2023：31.9 吴育林，赵悦彤.以“四个自信”引领新时代人民政协发挥“专门协商机构”作用 J岭南学刊，2019（4）：64-70.责任编辑 王家宏