建立现代财政新规制度楼继伟.doc

建立当代财政制度楼继伟 中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定(如下简称决定)对深化财税体制改革提出了明确规定，强调指出，“财政是国家治理基本和重要支柱，科学财税体制是优化资源配备、维护市场统一、增进社会公平、实现国家长治久安制度保障。必要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立当代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。建立当代财政制度是党十八届三中全会立足全局、面向将来提出重要战略思想，是中央科学把握当代国家发展规律做出重大决策布置，抓住了改革开放核心环节，对于完善中华人民共和国特色社会主义制度、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中华人民共和国梦具备重大而深远意义。一、建立当代财政制度重要性和急迫性 财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。党中央、国务院从来高度注重财税体制改革和财政制度建设。新中华人民共和国成立以来，国内财税体制历经多次调节，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭包干制，再到“分税制”沿革历程。其中，1994年实行分税制改革是国内财政制度建设里程碑，分税制财政体制建立及其后调节、完善和稳健运营，为建立当代财政制度奠定了良好基本，充分调动了地方、公司积极性和创造性，实现了政府财力增强与经济高速增长双赢目的，增强了中央宏观调控能力，对推动建立社会主义市场经济体制、增进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。 当前，国内已进入全面建成小康社会决定性阶段，面临前所未有发展机遇，也面临前所未有风险挑战。特别是发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，有些还相称尖锐。例如，在经济领域，转变发展方式进展缓慢，重复建设和产能过剩矛盾突出；在社会领域，收入分派差距较大，公共服务滞后、均等化限度不高，教诲、医疗、社保、食品药物质量安全、执法司法等关系群众切身利益问题较多；在资源环保领域，资源挥霍、环境污染、生态退化等问题十分严重等。这些发展中浮现阶段性问题，从机制上看，都与现行财税体制改革不到位、不适应有一定关系。 从财政自身看，随着国内外形势和国内发展阶段变化，现行财税体制制度优势正在削弱。重要体现为，一是预算管理制度完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收入，支出预算约束偏软，不利于依法治税和人大监督。二是税收制度不适应经济社会发展、改革、转型新形势，特别是在解决产能过剩、调节收入分派、增进资源节约和生态保护方面功能较弱，税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。三是中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过多，规模过大，资金分散，常有配套，不利于建设财力与事权相匹配财政体制和推动基本公共服务均等化。四是财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加剧，加之支出构造固化僵化，地方政府性债务规模居高不下，财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临严峻挑战。深化财税体制改革、建立当代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能迫切需要，是转变经济发展方式、增进经济社会持续稳定健康发展必然规定，是建立健全当代国家治理构造、实现国家长治久安重要保障。当前和此后一种时期，全面贯彻贯彻党十八届三中全会精神，规定咱们环绕建立当代财政制度这一重大任务，在中央统一指挥下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指引，遵循社会主义市场经济原则，立足基本国情，借鉴国际经验，以现行体制为基本，坚持继承与创新相结合，深化财税体制改革，加快形成有助于转变经济发展方式、有助于建设公平统一市场、有助于基本公共服务均等化当代财税体制机制。 深化财税体制改革、建立当代财政制度需要解决好如下关系：一是解决好当前和长远关系，既要解决当前突出问题，又要注重构建有助于科学发展财税体制机制；二是解决好推动改革与保持经济持续稳定健康发展关系，坚持以改革促发展，通过发展解决改革中突出矛盾和问题，保证经济持续稳定增长；三是解决好中央和地方关系，充分调动两个积极性；四是解决好总体设计和分步实行关系，在拟定方向、增强协同性基本上，精确把握各项办法出台时机、力度和节奏；五是解决好财税改革与有关配套改革关系，实现各项改革全面协同推动，保证改革获得实效。二、建立完整、规范、透明、高效当代政府预算管理制度 当代政府预算制度是当代财政制度基本。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明及其三者有机衔接、互相制衡是当代预算管理制度核心内容。当前要重点推动如下几种方面改革和制度建设。(一)改进年度预算控制方式 依照现行预算法有关规定，当前国内预算审批涉及收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。也就是说，当经济下行时，某些财税部门为了完毕收入任务也许收“过头税”，导致经济“雪上加霜”；而经济过热时，财税部门完毕收入任务后又容易搞“藏富于民，该收不收，导致经济“热上加热，这既不利于依法治税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。因而，决定明确提出：“审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同步，收入预算将从约束性转向预期性。这是国内预算审批制度重大改革，必将有助于加强人大对政府预算审查监督，也有助于改进政府宏观调控，增进依法治税。 (二)建立跨年度预算平衡机制 预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行成果有别于预算预期平衡状态将成常态，特别是年度预算赤字也许突破，要进一步严格规范超收收入使用管理，原则上不安排当年支出。年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制。为保证财政可持续，全国年度总赤字规模应设立一定警戒线。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，可先编制财政三年滚动规划，实现逐年更新滚动管理，逐渐强化三年滚动规划对年度预算约束性，增强财政政策前瞻性和财政可持续性。 (三)清理规范重点支出挂钩机制决定明确提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，普通不采用挂钩方式。”据记录，当前与财政收支增幅或GDP挂钩重点支出涉及7类、l5项规定。其中，由有关法律规定支出挂钩机制涉及教诲、科技、农业3个领域，由国家中长期规划和中央政策性文献规定挂钩机制涉及文化、医疗卫生、社保、筹划生育等4个领域。仅财政安排上述7项与财政收支增速或生产总值挂钩重点支出即占全国财政支出48。支出挂钩机制在特定发展阶段为增进上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出构造固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力难度，并且不符合社会事业发展规律，容易引起攀比，某些领域甚至浮现财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目“敞口花钱”等问题。这也是导致专项转移支付过多，预算管理无法全面公开，资金投入重复低效重要因素。清理规范普通不采用挂钩机制，有助于增强财政投入针对性、有效性和可持续性。同步，各级财政部门要实事求是地推动清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，保证关于事业发展正常投入。 (四)完善转移支付制度 政府间转移支付重要涉及普通性转移支付和专项转移支付两种形式。普通性转移支付重要解决基本公共服务均等化问题，专项转移支付重要解决外部性、中央地方共同支出责任以及实现中央特定目的等问题。当前国内转移支付制度不尽完善，特别是专项转移支付项目繁杂、资金分散、配套过多，影响政策目的实现与重大改革实行效率。必要按照中央规定，下大力气完善转移支付制度。一是完善普通性转移支付增长机制。增长普通性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理优势，增进地区间财力均衡，重点增长对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区转移支付。中央出台减收增支政策形成地方财力缺口，原则上通过普通性转移支付调节。二是清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉项目，逐渐取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保存专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定项目，划入普通性转移支付，并依照经济社会发展及时清理专项转移支付项目。 (五)建立政府性债务管理体系 由于长期存在储蓄率过高、融资渠道单一等问题，在发展转型期，地方政府性债务不断积聚，规模庞大，增长较快。国务院及时出台了一系列办法加强地方政府性债务管理，获得一定效果，但仍有某些地方债务余额超过本地综合财力，并已浮现债务逾期。为切实加强政府债务管理，防范和化解财政风险，决定提出，“建立权责发生制政府综合财务报告制度，建立规范合理中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这意味着建立起在地方政府信用评级基本上，地方发债管理体制。 (六)实行全面规范预算公开制度 预算公开本质上是政府行为透明，是建设阳光政府、责任政府需要，也是依法行政、防范财政风险需要。推动预算公开，要借鉴国际经验，从国内实际状况出发，注重顶层设计、明的确施环节，积极稳妥地加以推动。逐渐扩大公开范畴，细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开监督检查，逐渐实行全面规范预算公开制度。三、建设有助于科学发展、社会公平、市场统一税收制度体系 税收是政府收入基本形式，也是国家实行宏观调控、调节收入分派重要工具。现阶段，深化税制改革需要把握如下几点：一是有助于增进发展方式转变、调节社会财富分派、节约能源资源和保护环境，增进经济社会持续稳定发展。二是坚持税费联动，有增有减，保持宏观税负相对稳定。既要考虑保障国家事业发展和人民生活正常需要，恰当集中财力，也要充分考虑关于方面特别是公司和居民承受能力。三是有助于哺育地方主体税种，调动地方组织收入积极性和自主性。四是尽量不开征新税种，恰当简并既有税种与税率，税制设计尽量简朴透明，减少自由裁量权，减少征管成本。五是加快税收立法步伐，推动依法治税。 (一)进一步发挥消费税调节功能 随着经济社会发展和居民消费水平提高，现行消费税制度仍存在征收范畴较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率构造欠合理等问题，对消费行为调控作用总体偏弱，迫切需要进行改革。消费税改革重点是，适应当前经济社会发展和居民消费水平变化，恰当扩大消费税征收范畴，将某些高耗能、高污染产品以及某些高档消费品等纳入征税范畴；调节征收环节，弱化政府对生产环节税收依赖，增进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调节某些税目税率，进一步有效发挥消费税调节作用。 (二)加快房产税立法，推动房产税改革 房产税是世界上大多数国家和地区普遍征收一种税种，并已成为地方政府主体税种。推动房产税改革，不但是实现房地产业健康发展客观规定，也有助于合理调节收入分派差距。完善国内税收制度，有助于稳定市场预期，引导居民形成合理住房消费，也有助于为地方政府提供持续、稳定收入来源。房产税改革关系到广大人民群众切身利益，始终受到社会舆论高度关注。要贯彻贯彻决定提出规定，坚持积极稳妥方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证基本上立税清费，恰当减轻建设、交易环节税费承担，提高保有环节税收。 (三)加快资源税改革从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易导致税负水平偏低，难以发挥增进资源节约和环保作用，改革迫在眉睫。重点是推动煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理有关收费基金：恰当提高其她仍实行从量计征资源品目税额原则，进一步发挥税收调节作用。 (四)推动环保费改税 为发挥税收在节能减排和环保方面调控作用，增进资源节约型、环境和谐型社会建设，按照正税清费、循序渐进、合理承担、有利征管原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改为环保税，税率设计要综合考虑现行排污费收费原则、实际治理成本、环境损害成本和收费实际状况等因素，由全国人大立法后开征。 (五)全面推动增值税改革 改革方向是，按照税收中性原则，全面实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发公司活力，推动产业转型升级与商业模式创新。此后，在交通运送业和某些当代服务业全面实行“营改增基本上，适时将其她服务行业分步纳人改革范畴，实现“十二五”完毕“营改增”改革目的。同步，恰当简化税率，逐渐实现对所有货品和服务出口合用零税率。 (六)清理规范财税优惠政策 决定明确提出：“按照统一税制、公平税负、增进公平竞争原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”当前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批优惠政策几乎涵盖了全国所有省份；有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式变相减免税收，制造政策“洼地”。区域性税收优惠政策过多过滥，不利于实现构造优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立当代财政制度规定。咱们将认真贯彻决定规定，对规范税收优惠政策管理提出意见。四、健全中央和地方财力与事权相匹配财政体制事权划分是当代财政制度有效运转基本。只有在明晰政府间事权划分基本上，才干界定各级政府间支出责任。明确划分政府间财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级政府财力余缺，补足地方政府履行事权存在财力缺口，健全财力与事权相匹配财政体制。 (一)完善中央地方事权和支出责任划分 当前，国内中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。重要体现为：某些应由中央负责事务交给地方承担，如涉及国家安全国际界河保护与跨流域大江大河治理、涉及市场公正统一跨区域司法管理等；某些适本地方负责事务，中央承担了较多支出责任，如某些应由县乡承担支出项目中央也安排了补贴；中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多，涉及社会保障、公共卫生、义务教诲等。 这种状况客观上导致地方承担了某些不适合承担事务，而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方予以补贴。，国内中央财政本级支出只占全国财政支出15，这一指标在英国、美国和日本分别为73、54和42，经合组织国家平均为46。与世界上经济大国相比，国内中央政府直接支出比重明显偏低，应由中央行使事权过多下放由地方管理。这种格局不但容易导致资金分派“跑部钱进”“撒胡椒面现象，并且容易导致中央部门通过资金安排不恰当干预地方事权，影响地方自主性、积极性，还会导致地方承担中央事权与地方积极性不一致，导致执政行为不当，影响市场统一、公正。 贯彻贯彻决定规定，应立足于建立当代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界基本上，充分考虑公共事项受益范畴、信息复杂性和不对称性以及地方自主性、积极性，合理划分中央地方事权划分和支出责任。一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、增进区域协调、保证国家各领域安全重大事务，集中到中央，减少委托事务，以加强国家统一管理，提高全国公共服务能力和水平。二是明确中央与地方共同事权。将具备地区管理信息优势但对其她区域影响较大公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建没维护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。三是区域性公共服务为地方事权。将地区信息性强、外部性弱并重要与本地居民关于事务放给地方，调动和发挥各级地方政府积极性，更好地满足区域公共服务需要。四是调节中央和地方支出责任。在明晰事权基本上，进一步明确中央承担中央事权支出责任，地方承担地方事权支出责任，中央和地方按规定分担共同事权支出责任。中央可以通过安排转移支付将某些事权支出责任委托给地方承担。依照事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难地区进行普通性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距责任，建立健全省如下转移支付制度。 (二)进一步理顺中央和地方收入划分 l0年间，中央财政收入占全国财政收入比重年均为52左右，最高年份曾达到56。完善事权和支出责任划分后来，需要相应调节政府问收入划分。为此，决定提出，“保持既有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。这一规定，综合考虑了国内地方政府承担事权和支出责任实际状况，既有助于保证中央履行职能和实行重大决策，又有助于保障地方既得利益，哺育地方主体税种，调动地方积极性。这有助于形成改革共识，保证改革顺利进行。贯彻贯彻决定规定，要依照税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具备较强再分派作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁税种划为中央税，或中央提成比例多某些；将别的具备明显受益性、区域性特性、对宏观经济运营不产生直接重大影响税种划为地方税，或地方提成比例多某些，以充分调动两个积极性，为实现“五位一体”全面小康提供制度保障。