集体经营性建设用地入市收益分配探究.pdf

【摘要】在政策和法律双重引导下，以国家现行的土地所有权和价值为基础，实现了对集体经营性建设用地的价值创造。在我国试点区域的改革过程中，因暂行办法对划拨资金的使用范围界定不够周密，且对划拨资金的使用监管机制不够健全等原因，造成了不同区域的划拨资金的使用方式不一。构建起一个统一的城乡建设用地市场，并给农民带来更多的财产权益，将各个分配主体、客体的界限和范围进行梳理，制定出一个科学的、协调的土地增值调节金征收和分配比例，从而构建出一个更加理性和长期的增值收益分配的保障机制。【关键词】集体经营性建设用地入市；土地增值调节金；土地增值收益分配一、引言土地管理法 的修订对推进集体经营性建设用地进入市场有着非常重要的作用，但修订的范围很小，修订的内容也不够明确，关于集体经营性建设用地进入市场的条款较为抽象；也有很多问题，特别是增值收入的分配问题。二、集体经营性建设用地入市增值收益分配中的现实困境1.制定调节金依据的法律效力位阶各异按照立法法的有关条款，试点意见是以行政法律的形式来制订暂行办法的，其法律地位是以国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知（国土资源部）为基础的，调整费是以其法律地位来制订的。在各个试点区域的调整金政策中，与征用管理相关的政策是根据地方政府出台的集体经营性建设用地市场交易管理办法而定的，但是，因为每个试点区域对市场交易的相关部门都不一样，所以，与暂行办法相比，其具体内容也是不一样的。就调整费立法所根据的法效级而言，目前只有极个别的地方以暂行办法为基础，对调整费的征缴与管理体系进行了规定。这就造成了由于各地立法根据的不同，对调整费的征缴和管理制度也不尽相同。加之，集体经营性建设用地进入市场后，其增值收益分配的多主体性质，导致了这种带有个人特点的试点经验难以在全国推行。2.调节金征收比例及用途管理规定片面化（1）影响试点地区规定征收比例的因素不确定暂行办法第 6 条没有列举调整费征收比例的范围、确定调整费征收比例的原集体经营性建设用地入市收益分配探究辛宇张毓海张开亮作者简介：辛宇（1991），男，贵州水城人，汉族，大学本科，六盘水市自然资源储备交易中心，经济师，研究方向：自然资源应用228Synthesize综合则和参照因素，致使调整费征收比例的确定范围不够科学。在暂行办法的约束下，试点地区对调整费的征收比例进行了界定，但由于不同的参照因素对调整费的影响，以及集体经济发展水平的差别，同一用地的征收比例也有自己的特点。暂行办法第 4 条明确了“集体经营性建设用地市场上的收入”和“土地使用权人”的收入来源，应当在市场上的分配中缴纳“调整费”。在试点区域，以海城城区为例，将“入市”环节与“转出”环节分别划分为工业、矿产、仓储、商业用地，在两种类型的土地上，征收比例也不尽相同。此外，对于同一类型的用地，海城政府也对其进入市场的途径进行了细化，以便对征用比例进行科学合理的限制。但是，在转让期内，海城政府却没有对转让期的分配制度做出明确的规定。很明显，这种只在入市环节细化了缴纳主体和征收比例，而没有将再转让环节纳入其中的征收模式，并不能将所有的收益都覆盖进去，也会给收益之后的分配不均埋下隐患。（2）试点地区调节金用途管理规定不详尽第一，各个分配主体对调整金享有支配份额的比重会对其收益的多少产生影响，进而使调整金在分配中达到均衡收益、保障农民利益的目的。暂行办法并未规定调整费的使用范围，但从其设立的基础上，可以看出调整费的使用目的是平衡不同利益分配主体间的利益，并有利于农户利益的保障。关于使用中的调整费，试点区域对享受调整费使用的对象所占的比重也有不同的规定。浙江省义乌市对于来自出让人的调整费，由市里承担60%的调整费，由街镇承担 40%的调整费。同样的条件下，常州市武进区将分配给区、镇（开发区）的 50%，镇（开发区）将分配给区、镇（开发区）的 20%，作为扩大农村“三权”抵押物的风险赔偿。第二，对调整费的征缴范围和征缴标准的界定，是对调整费进行科学有效管理的先决条件，对调整费的征缴总量以及调整费的发放基础有一定的影响。对比 暂行办法第七条和第八条，以及义乌市和常州市武进区关于“集体经营性建设用地流转”和“土地流转”的具体内容，义乌市并没有详细规定，只是根据土地流转中的利润，按照不同的比例进行调整，而常州市武进区则是根据市场交易的价格，按照递增比例进行调整。与上述规定不相符合，必然会对调整金征收数额的确定产生不利的影响，从而降低了各分配主体的利益，进而导致调整资金平衡利益的作用被削弱。3.收益分配缺乏民主决策及监管机制（1）政府对调节金的使用缺乏民众监督在各个试点区域实施的调整基金有关的征缴和管理方法中，对调整基金的用途都有一个概括，而对政府的运用缺少公众的监管。例如，晋江市在农村集体经营性建设用地入市管理暂行规定的收入分成条款中，就将调整资金用于城乡统筹和乡村生态治理，将调整资金作为一种非税性收入，并将其作为一种特殊的收入来源，通过市财政部门建立一个独立的账户，对其进行收入和支出双重控制。但是，调整金的运用还没有达到周密的程度，应该强化人民群众对调整资金运用的监管，才能最大限度地发挥调整金在区域经济和生态均衡发展中的功能，这样才能让分配更加关注公平性。（2）集体对调节金的使用缺乏民主决策在对集体财产进行有效经营的基础上，大部分上市后的收入被作为公积金和公益金，用来支持集体经济的发展。根据进入市场的产权主体的差异，集体收益的分配可以分为三个层次，即乡镇级、村级和村中的其他集体经济组织。由于三级主体在入市土地面积、承担的社会责任等方面的不同，因此，在各个主体之间进行了差别化的分配，这样的分配方法对集体成员的分配模式的准确性和民主性有了更高的要求。然而，在实践中，只有极少数的试点区域将民主决策纳入了集体收入管理的体系中，比如浙江省的德清县，将“以土地入股”的收入进行专款专用和分类管理，并将“以多为人”的决策体系纳入了“以人为本”的分配体系中，在“以人为主”的基础上，增设了“公开”的制度，从而增强了“公平”的保证。上海市松江区同样实行集体决策，公开监督。三、建立健全长效集体经营性建设用地入市土地增值收益分配合理化机制1.明确土地增值收益分配客体范畴正如前面提到的，应当从法律上给予集体经营性建设229 8月刊 2023Shanghai Business用地和国有建设用地以平等的地位，对存量和增量的建设用地实行不加区别，只要是在遵守土地的总体规划和城乡规划的情况下，都可以允许集体经营性建设用地入市，这对构建城市和农村土地利用的统一市场具有重要意义。在区别“存量”和“增量”的问题上，最重要的问题在于，究竟应以“符合”的土地为“商业”，还是以“变更”为“商业”。可以将集体经营性建设用地理解为通过规划和规划调整而实现的，它不仅包含了农用地合法转用的建设用地，也包含了通过土地整理、规划变动等形式，将原本属于宅基地或者公益性建设用地调整而来，能够被用作经营性用途的建设用地，并且与规划和用途管制相一致。从两者之间相互制约的角度来考虑，扩大对集体经营性建设用地进入市场的理解更加契合中国现行的土地征用体制。以我国宪法法律所确立的土地产权的城乡二元结构为基础，城镇的扩张与对农民集体所有土地的征收密不可分，从而产生了“集体土地的笼统国有化”的现象。土地管理法63条明确了“以土地为市场主体，以土地为单位”的原则，明确了在土地使用权流转过程中，产权流转过程中应以相同目的的土地为单位，以土地使用权流转为原则。它将国有与集体纳入同等权利的市场中，有助于解决城市与农村的产权关系不明确问题，也将使城市和农村的建设用地从“先征后用”的困境中解脱出来。另外，在征地时，还将征地范围限定在公共利益的范围内，并规定了征地的标准为“整片建设”。成片开发和公众利益的必要条件是一体两面的，从某种意义上来说，建设用地的成片开发就是一个生产基础设施的生产过程，而基础设施本身就具备了公共物品的特性，符合公众的需要。因此，以“公益”为基础的城市建设，必然需要一种以“长期”的投入和“风险”为基础的，这一特征使得农村集体无法作为“征地”的主要对象。这种扩大的解释，不仅与征地范围日益缩减的发展趋势相一致，也让对农村和城市的土地二元结构的规定更加完善。2.建立协调的调节金征收比例及管理制度要建立一个合理的调整金的征收比率，首先要明确调整金与税费之间的关系。调整金属于一种与税收不同的无偿性财政收入形式，它来自入市土地的增值收益，之后由政府还民造福，用于农民增收及农村建设。另外，即便是扩大了土地使用权的范围，仍应根据各地不同的经济发展情况，来确定合理的土地使用权的征收率。打破集体经营性建设用地入市范围内的存量和增量区分，旨在使存量较少的北部地区也能与市场经济活跃程度高的南部地区一样，享受到的市场化收益。因此，在没有对存量和增量的建设用地进行划分的情况下，征收调整金的意义更多在于促进建设用地市场的和谐发展，从而构建出一种更加科学、更加合理的调整金的征收和分配方式。四、结语集体经营性建设用地入市后，其增值收益的分配涉及如何确定和协调其入市后所涉及的利益分配关系和分配比率等问题，这一问题不仅需要对进入市场的土地进行合理的配置，还需要对进入的土地进行市场化的三条基本原则进行严格的规定，同时需要对进入的土地进行合理的分配，以及在收入分配过程中各方的利益进行平衡；另外也要保证不侵害农民的财产权。因此，要构建一套完善的农村集体建设用地使用权流转机制，必须从法律上加以规范，才能保证农村集体建设用地使用权流转的长期有效。在确定了出让用地的边界后，将其作为城市建设用地的基本依据，而调整费的收取和管理则直接关系到各个利益分配方的利益平衡，同时，该系统的运作也需要有一个民主的参与。在上述三个方面，构成了对增值收益调整资金分配法律制度方面的保障，这对激活全国范围内的农村土地活力起到了积极作用，从而推进了我国城市化的发展进程，与此同时，还平衡了国家、集体和个人在收益分配中的利益关系，从而促进了农民收益的长效增长。参考文献1 张润东.集体经营性建设用地入市增值收益分配模式研究 J.新经济，2022(8):79-84.2 洪名勇.论马克思的土地产权理论 J.经济学家，1998(1）：28-33.3 哈罗德德姆塞茨，银温泉.关于产权的理论 J.经济社会体制比较，1990(6):49-55.4 刘守英，程果.集体所有制的理论来源于实践演进 J.中国农村观察，2021(5):2-22.5 韩松.城镇化对农民集体土地所有权制度的影响及其应对 J.江西社会科学，2020,40(2):5-14,254.230Synthesize综合