集团化办学的类型、问题与对策.pdf

302017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深化教育体制机制改革的意见，明确提出要“改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式”。集团化办学从“地方经验”上升为国家意志，成为推动教育体制机制改革创新，满足人民群众从“有学上”转向“上好学”教育需求的政策导向机制。本文就集团化办学的类型、问题与对策进行了探讨。一、集团化办学的类型梳理依据不同的标准，集团化办学有不同类型的模式。从主导性质和行动逻辑上进行划分，可以将集团化办学模式概括为“补差模式”“嫁接模式”“共生模式”三种类型。1依据集团化程度和组织间关系两个标准，可以将集团化办学模式概括为“选择均衡模式”“选择依附模式”“联盟均衡模式”“联盟依附模式”“联邦均衡模式”“联邦依附模式”“集权均衡模式”“集权依附模式”八种类型。2本文基于办学方式改革的运作方式，将集团化办学模式分为“兼并式”“扩张式”“联盟式”“内生式”四种类型。（一）“兼并式”集团化办学模式该模式通过行政干预，以“大鱼吃小鱼”的方式，集团化办学的类型、问题与对策文 文世全治理STRATEGY学生在玩“老鹰捉小鸡”运动游戏 31EDUCATION TODAY今日教育December 2023由优质学校将薄弱学校、因开发面临拆迁的学校予以兼并整合，取消薄弱校的学校名称及法人资格，将教师、学生、管理人员、教育教学资源等融入优质学校，校地交由地方政府处置。譬如，某职业教育中心在 20 世纪兼并一所开发区职业中学，2022年又兼并一所地处农村的职业中学，校内中高职贯通教育与面向社会的职业培训齐头并进，逐步发展为“双万人”超大规模的集团式旗舰学校，跻身国家级中职示范学校和省级中职“双优”示范校行列。该模式强调集团内部一体化管理和资源整合化共享，通过统一办学理念、育人目标、管理方式、质量标准、组织文化、品牌标识，形成愿景共同体、课程共同体、教师共同体、学生共同体、利益共同体、资源共同体、信息共同体、品牌共同体，实际上“可以看作是一所学校的集团”。3（二）“扩张式”集团化办学模式该模式通过行政干预，以“母鸡生小鸡”的方式，由优质学校办分校，形成教育集团。分校没有法人资格，人事权、财政权、行政权掌握在总校校长手中，人力、物力、文化、教学等资源由总校统一管理，在不同校区调配使用。各分校通过统一办学理念、育人目标、管理方式、质量标准、组织文化、品牌标识，形成利益共同体、资源共同体、信息共同体、品牌共同体，以提高教育质量。（三）“联盟式”集团化办学模式该模式通过行政干预，以“手拉手结对子”的方式，“强强联合”做大做强，“强弱联合”结对帮扶，“弱弱联合”抱团取暖，形成教育集团。教育集团内各成员校具有独立的法人资格，现有的管理体系、管理人员不发生根本变化，优质校通过管理输出、教学交流、科研引领、队伍培训等方式，对成员校的管理、教学、科研、队伍开展交流、指导和帮扶，达到提高教育集团质量的目的。（四）“内生式”集团化办学模式“内生式”模式主要是薄弱校、普通学校通过自我发展，不断提高质量、彰显办学特色、扩大办学规模，自主发展形成集团化办学模式。学校具有唯一的法人资格，走“由弱到强”的内生式发展路径，达到提高教育质量的目的。二、集团化办学现存问题审视对学校集团化办学模式分析的逻辑起点是学校发展的要素和结构体系，包括文化理念系统、操作技术系统、组织结构系统、评价导向系统。文化理念系统决定学校发展的目标方向，解决“目标”问题；操作技术系统决定学校的专业水平，解决“技艺”问题；组织结构系统决定学校发展的运行效率，解决“运行”问题；评价导向系统决定学校发展的调节能力，解决“调节”问题。四者相互联系、相互影响、相互作用，共同构成学校发展的“自组织”，推动学校持续、协调、优质、特色发展。从文化理念系统、操作技术系统、组织结构系统、评价导向系统四个方面对比分析“兼并式”“扩张式”“联盟式”“内生式”集团化办学模式，发现集团化办学在当下存在如下四大问题。（一）文化理念系统难以深度融合学校文化理念系统，从根本上回答的是学校的发展目标、发展方向等问题。它决定了学校发展的路径选择，影响操作技术的发展、运行机制的建设以及评价标准、目标、方式的选择。它是一个组织中最深层次、核心的部分，表现为学校的文化理念、职业精神、战略目标和教育理想。任何一所学校均有自己的文化理念系统，传承学校历史，回应时代使命，指向未来发展。优质学校都有个性鲜明且整合渗透到学校各要素组织的、核心的文化理念。当然，学校文化是学校历史传承的产物，也是不断学融入了非遗文化的课间操32治理STRATEGY习的产物，更是实践创新的产物。无论是一校多点融合的“兼并式”，还是多校协同的“联盟式”集团化办学，都是不同的学校组合在一起的，各校都有自己的发展历史、文化理念，且根植于教师的思维、行为、精神之中。虽然“兼并”的“龙头”学校极力推行自己学校的文化理念，力图“渗透”文化理念和管理模式，但教师心中的原学校文化理念根深蒂固，没有接受、理解、认同新学校的文化理念，甚至产生抵触、应付情绪，仍旧“穿新鞋走老路”。“联盟学校”更是“各自为阵”，都在不同程度上增加了管理的时间成本、人力成本，难以将学校间以及学校内部的各要素融合，没有朝着一个目标方向协同努力，存在“文化理念融合难”的问题，很难发挥优质学校应有规模经济和范围经济效应。群众往往选择优质校“本部”，而不是“加盟校”和“联盟校”，“择校热”依旧是个“老大难”问题。通过“内生式”自我发展起来的优质校，却能够一直传承自身有个性的、核心的文化理念，有一个核心的发展目标，并将之整合到学校各组织要素之中，教师接受、理解、认同学校的文化理念，内化为管理行为、教育教学行为，能够形成教育合力，不断壮大学校规模，保持优质发展趋势，能够较好地发挥学校规模经济和范围经济效应。但是，一个优质学校的成长需要一个漫长的积淀过程，至少需要 12 个教学周期，即需要 610 年左右的时间才能用教育质量赢得群众的口碑，树立起优质学校品牌形象。因此，自我发展的“内生式”集团化办学存在“深度融合周期长”的问题。（二）操作技术系统难以整体优化操作技术系统是指学校依据文化理念系统，指向发展目标的实践原则、标准、程序、方法、能力。通俗地讲，就是学校如何办学更优质，教师如何教学更优质的操作技术系统，它解决的是“技艺”问题。“兼并式”“联盟式”集团化办学，都在管理办法、教育教学、教育科研、评价制度等方面积极开展共享交流与合作。常见的有联盟教研、连片教研、集团校本培训、跟岗实践等方式。这在一定程度上转变了教师的教育观念、教学方式，转变了学校的管理理念、管理方式，提高了“技艺”。理论上集团化办学的合作分享，会促进集团内部成员学校相互借鉴，促成新操作技术的创生，以解决提高“技艺”的问题。但是，操作技术是不能简单复制的，别人的管理标准、程序、方法在原来学校很有效，简单的“拿来主义”复制到本校，却往往行不通。我们常常发现，名校的管理“技艺”很亮眼，专家、骨干的教学“技艺”很神奇，用到自己的课堂教学效果却不好。究其原因是没有把“外来技术”和区情、校情相结合，进行去伪存真的借鉴创新，进行立足实践的整体优化。学校自我发展的“扩张式”“内生式”模式，能立足实践，统一法人，政令畅通，从点滴做起，日积月累，不断创新，推进课程教学改革，加强校本培训，自我研修，进行管理和教育教学操作技术的整体优化，提高“技艺”。但是，自我发展的“内生式”模式，却存在操作技术指导缺失，导致操作技术系统难以整体优化的问题，专业引领指导是影响其“技艺”提高的关键因素。（三）组织结构系统难以高效运行组织结构系统“包含结构和规则两个层面：结构是组织内部各构成部分之间所确立的关系形式，直接影响到组织能否高效运转；规则是协调、规范学校组织各种行为的一系列制度安排，包括正式规则和非正式规则”。4 它解决的是“运行”问题。“扩张式”“兼并式”集团化办学随着组织规模的扩大，必然会导致纵向管理层级的增加、横向业务部门的增多、管理空间分布的加大等问题，对于组织内部学生在做眼保健操33EDUCATION TODAY今日教育December 2023人员的数量、交往互动频率、安全管理措施需要有更加细致的规则，过程也会更加复杂，必然会增加管理运行的难度，拉长运行时间，增加运行成本，已有的组织结构和规则可能无法适应新的组织规模，实现组织目标，往往难以“高效运行”。“扩张式”“兼并式”集团化办学因此存在“集团内部治理效能不足”的问题；“联盟式”由于各自有各自的组织结构和规则，集团管理存在相互冲突、相互限制的制度缺陷。自我发展的“内生式”学校由于适度控制了发展规模，能够减少纵向的管理层级，整合横向业务部门，合理控制管理空间，科学控制组织内部人员数量，增加互动交往的频率，有效开展安全管理，保证自组织“高效运行”。（四）评价导向系统难以激发活力评价导向系统是通过评价考核，反思、总结、调适学校的发展目标、组织结构和规则、操作技术，保证学校优质高效发展。它解决的是“调节”问题。无论是“扩张式”“兼并式”“联盟式”集团化办学，还是自我发展的“内生式”集团化办学，都存在评价系统激发组织要素活力不够的问题，在评价考核中，学校的竞争关系大于合作关系，“学校相互间和学校内部的激烈竞争，造成了学校之间封闭、学校内部人与人之间的阻隔”，5往往很难促进学校与学校之间、教师与教师之间“资源”完全共享，“技艺”的有效传帮带，组织要素的团结协作和高效运行。因此，在教师间要强化团队评价，优化个体评价，强化合作效应，弱化竞争效应。激发教师个体活力的同时，促进团结协作，打整体战，激发团队活力，激发学校活力。只有激发了学校各组织和人员的活力，增强内驱力，形成高效运行的“自组织”，学校才可能实现优质发展，发挥集团化办学的规模经济和范围经济效应。三、优化集团化办学的对策（一）找准规模边际，适度控制集团化学校发展规模的广度集团化办学不是规模越大越好。规模过大，增加了纵向的管理层级、横向的管理空间和范围，进而增加了管理成本，加大了安全管理风险，降低了管理效能，不利于优质学校持续发挥规模经济和范围经济效应。因此，应当找准学校规模的边际，适度控制学校发展的广度，如学校空间范围的广度、班级规模的广度、特色项目的广度。那些“总校下辖五六个分校、一百二十个班的办学规模、六七十人一个班”等规模过大的做法，违背教育规律，没有找准规模边际，是很难持续优质发展的。办学规模的班级人数不超过 45 人，班级规模不超过 36 个，是比较科学的、找准了规模边际的做法。不搞集团化办学，走自主发展的办学路径，适度控制学校发展的广度，既能发挥规模经济和范围经济效应，又能保持学校文化特色，避免“千校一面”的“同质化”发展，走“特色化”“个性化”“差异化”优质发展道路。“扩张式”“兼并式”集团化办学的“贴标签”，“联盟式”集团化办学的“加盟店”的做法，只是表面满足群众对优质教育的需求。只有普通学校通过自主发展，提高教育质量，都成了优质学校，才能从根本上满足群众对优质教育的需求，实现教育公平。（二）明晰治理边界，加强集团化学校制度建设的效度要有效发挥集团化办学的规模经济效应，提高教育质量，需要集团化学校各要素组织在明确工作目标的同时，明晰权力和责任的治理边界，加强制度建设，用制度管人、依法治校，而非“以人治校”。第一，省市人民政府应当科学核定教师编制，制定教育发展规划。现在很多省市还沉浸在二十世纪五六十年代教师奇缺、中小学生人数急剧扩张的背景，按照“小学21:1，中学19:1”的师生比配备教师，造成教师人数严重不足。一边是师范类大量的大学生毕业后“进不来”，另一边是学校教师短缺，只好压缩班数搞“大班额”。这是导致“大班额”“质量低”问题出现的政策原因，很多学校不得不临时聘请有教师资格证的大学生做顶岗教师，客观上导致了教育质量提升缓慢。第二，地方教育行政部门即区县教委应积极谋划学校发展总体布局，与区域内城市化发展进程“同频共振”，满足城市化进程中群众对优质教育的需求。很多地区在“普九”时期修建了大量农村学校，但随着城市化进程加快，十年间区域经济结构从“大34治理STRATEGY农村+小城市”的“二元结构”发展变化为“一体化的大城市”，农村人口急剧减少，大量本地和外地人口涌入城市，导致城市小学数量、学位、教师严重不足。满足群众“上好学”成为头等大事，也只有通过集团化办学扩张学校数量、增加学位来解决。同时，学校发展总体布局要与出生人口曲线相吻合。二胎政策实施后，将在 20232025 年，形成入学高峰，随后因为低生育率导致适龄儿童急剧下降，切不可因为解决“二胎入学难”盲目扩张学校，大兴集团化办学，随后让长期的低生育率导致学校闲置，资源浪费。第三，教研机构要明晰职责治理边界，发挥教育教学指导作用，管理、指导、帮助学校自我发展、优质发展。教师进修学院等教研机构的治理边界在课堂、在教师，而不是在“办公室”。要抓好区域内学科教师培训，提高其教材解读、课堂教学等专业能力。要加强“学科中心教研组”建设，将培训与教研“向学校前移、向课堂前移、向教师前移”，实现教研与“一线课堂链接、教师教学链接、校本教研链接”。第四，中小学校要明晰职责治理边界，健全教育管理制度。学校要对课堂教学、课程建设、安全管理、后勤财务的各个具体细节，建立管理组织和规范，对学生的行为习惯、品德教育、核心素养，教师的评职晋级、干部选拔、教师培训、师徒结对、教育科研等制定详细、周全、科学的管理办法和具体措施，凡事有章可循，有规可依，有人做事，形成高效运转的“自组织”。第五，教师要明晰职责治理边界，加强教育教学，扎实提高教育质量。教师的职责治理边界是“教好书育好人”。教师要以课堂为主阵地，沟通家长，形成家校合力，促进家校共育。教师之间通过教研组和年级组形成“研修共同体”，“同伴互助”“师徒结对”，共同进步，提高整体“技艺”，进一步提高学校整体办学质量。（三）破除竞争牢笼，推进集团化学校资源共建共享的深度很多学校之间、教师之间的教育资源是封闭的。“兼并式”“联盟式”的集团化学校，虽然也有联合教研、经验交流，但核心资源很难实现真正意义上的互动交流。因此，需要营造“不唯分数”“不唯升学”的教育大环境，破除学校竞争牢笼，回归教育本质，打开学校大门、教师心门，因地制宜发挥人才优势，共同开发课程资源，实现学校间资源共享、管理经验共享；搭建国内外优质教育资源共商共建共享平台，实现国内外优秀教育教学资源共享，前沿教育理论与实践信息共享，推进资源共建共享的深度，发挥集团化办学的规模经济效应，整体提升教育质量。（四）加强管理指导，加快集团化学校优质发展的速度集团化学校要“请进来”，积极请省市以及区县教研科研部门、师范大学的专家学者对本校文化、资源、优势进行调研，梳理文化理念，规划发展目标，指导发展措施，包括指导文化理念、课程建设、教师教学等，在“埋头拉车”的同时“抬头看路”，肩负时代责任，顺应时代潮流，走在教育改革的前沿，加快学校优质发展的速度。同时，学校要“插到底”地深入课堂、深入教师、深入学生、深入家庭，对各个教育主体、环节进行指导，夯实前进的每一步，在实践中提炼发展的经验。从“要求怎么做”转变为“我们一起做”，激发学校各组织要素的内驱力，形成合力，才能加快学校优质发展的速度。（五）深化评价改革，提高集团化学校自我发展的力度评价根本目标是激发评价对象的内生动力，达成目标任务，也就是促进评价对象的发展。评价方式上应减少竞争性评价、增加考核性评价、实践参与性评价，从规则制定、执行、检查、反馈等评价全程教师都参与其中，激发教师和学校自我发展的动力。实施发展性评价，强化过程性评价，及时反馈评价结果，修正办学行为，调节运行机制。评价主体采取学校自查自评、教育行政部门考核评价和第三方评价机构评价相结合的方式，有效激发集团化学校及分校各组织要素的活力，推进管理制度的落实，促进学校优质发展。参考文献：1 孟繁华,张蕾,佘勇.试论我国基础教育集团化办学的三大模式 J.教育研究,2016(10):40-45.2 张爽.基础教育集团化办学的模式研究 J.教育研究,2017(06):87-94.3 陶西平.关于集团化办学的思考 J.中小学管理,2014,(05):59.4 张爽.集团化办学的阶段性反思与体系重构 J.中小学管理,2019(03):5-8.5 孟繁华,田汉族.走向合作:现代学校组织的发展趋势 J.教育研究,2007(12):55-59.作者单位：重庆市渝北区空港实验小学校