浅议城管执法的困境及对策--论文.doc

浅议城管执法的困境及对策摘要 由于城管执法的工作性质、法律地位的不明确以及执法队伍素质参差不齐的滞后等原因，目前我国城管执法陷入了在执法力量和强度不断加强的情况下仍然成效不足的执法“失灵”的现实困境。通过采取明确城管法律授权、转变城管执法理念、提高城管执法技巧、严格依照法律程序办事的建设等对策，可以有效地使城管执法走出困境。关键词 城管执法 困境 对策“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。为什么上述悲剧在重复地上演，相关报道屡见不鲜地出现在各大媒体呢？本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。一、城管执法的概述（一）城管执法的概念所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词源于中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知关于全面推进依法行政的决定关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定和关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。（二）城管执法的作用自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。二、城管执法存在的主要问题（一）城管执法依据在理论上的困惑1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发200063号、国发200217号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如城市规划法中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”或者说其效力是待定的，即需要真正有权机关的追认才能生效。因此，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。何况，仅凭一条法规，就建立了庞大的城管执法体系，实属罕见。2、城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让，如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关就是典型的依法转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。（二）违反执法程序现象较普遍“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将行政处罚法束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益。（三）城管的职责及权力过于广泛城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。很显然，这样是不利于中国法制的稳定性，长久下去，中国的国际地位必将受挫。（四）执法队伍素质及技巧方面的现状1、执法队伍素质的现状城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。但实际上，纵观全国城管执法人员的素质实在不敢恭维，绝大部分人缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，不能熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。同时，由于城管执法队伍采取合同制，少部分地痞流氓摇身一变，成为城管执法队员，充当政府的打手。靠上述低素质的执法人员去执法，再好的政策、再公正的法律也只能是“歪嘴和尚念歪经”。可以想象，群众的合法权益是很难得到保障的。2、城管执法技巧的现状城市管理是一项复杂的过程，即要使城市整治有序，又要使城市群众生活方便，需要城管对此进行统筹兼顾。由于我国存在片面强调城市经济增长的发展观以及优先增长的发展战略，导致城乡差距进一步地扩大，因此，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，造成了城市流动人口的增加，交通堵塞方面更为严重，同时，也出现了大量的乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。在当今法律不完备的情况下，城管执法大队更应该灵活地采取执法措施。另外为了增加执法的威慑力，各地执法局往往采取只罚款不纠正的方式，如此，只能短暂地解决城市问题，没有从源头上予以防治，犹如“拔草不拔根，春风吹又生”，是一种治标不治本的办法，且群众对此意见较大。三、关于完善城管相对集中处罚权的建议（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑完善相对集中行政处罚权，必须先在法律上下功夫。但到目前为止，不仅全国人民代表大会及其常委会都没有关于城管相对集中行政处罚权的一个比较细致的规定，而且各地也基本上没有出台相应的地方性法规，对这制度的调整规则多是政策性文件，比如国务院法制办发布的有关复函。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质，那么就涉及到了对法律的规定进行了调整。因此，对于相对集中行政处罚权的法律依据问题，不能仅仅由国务院法制办以复函的方式进行操作，这样无论在内容上还是程序上都存在一些不妥之处。因此，国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法，至少应做出相应的法律解释，以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律法规，并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，那么，相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法程序的合法性，以有利于更有效地，更及时地的维护自身合法利益不受侵犯。同时，也有效地监督了执法主体的主观随意性，限制了权力的任意扩张。这在前文有关行政执法程序的基本原则中已经有所论述。因此，城管执法机构必须严格按照行政处罚法所规定的程序进行执法，依法办事，同等对待，防止在程序问题上进行“偷工减料”，能省则省。只有如此，行政相对人的合法利益才不会因为执法机关程序的违法而受损害，减少相对人的对立情绪。当然，为了防止城管执法机关在现实中出现不按照行政处罚法规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的“三公开”制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使行政处罚法真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。如此，城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中，社会中塑造良好的执法形象。（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到岗，责任到人。同时实行城管执法公开制度，使社会公众参与到城管执法的监督当中，正所谓“阳光是最好的消毒剂”，城管执法公开可以增加执法过程的透明度，一方面有利于相对人产生一种眼见为实的信任感，另一方面，使相对人了解整个运作过程后，有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护自己的权利。针对城管职责过于广泛问题，由于国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”这样的一个弹性条款，因此，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权，导致城管职责范围的无限度扩张。对此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，比如对弹性条款作出如下规定：“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，就可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧1、民以吏为师，身不正而令不从。城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。根据国办发63文件的精神，执法人员必须严格按照公务员的标准和程序，采取考试，考核后择优录用，列入国家公务员管理。对现有执法人员不妨参考大连市城管综合执法局的有效经验，即加强业务技能培训，完善培训制度，严把选人，用人关，执法人员上岗之前，必须进行岗前培训，上岗之后，也要适时地或定期进行培训，对不合格人员实行无条件淘汰制，确保队伍质量不断提升，狠抓素质和执法业务培训，提高全员的综合执法水平，要求“公务员素质必须人人具备，执法工作必须人人胜任”。以廉政建设为中心，强化思想政治工作，提高执法人员的政治素质；加强监督，从源头上防治腐败；通过建立行政执法责任制，规范执法行为，夯实执法基础。2、城管执法技巧是指城管人员在不同的场合，针对不同的执法对象，有效地进行执法活动的能力体现，是城管执法实践经验的总结。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下：一是言谈举止文明，城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”“老头子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲突，同时也影响城管本身的形象。二是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位，才能以平常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。三是公平公正办案，一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重过重罚，轻过轻罚，罚过相当。切忌搞人情关系，导致处罚严重失公，不利于城管进一步开展工作四是处罚与教育相结合，行政处罚法第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民，法人和其他组织自觉守法。这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。如此，自然会营造了和谐的景象，有效地解决了政府与社会公众，执法者与相对人之间的矛盾，城管执法自然会得到了公众舆论的支持，那么，才能树立起执法权威。1. 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