《生物多样性公约》下海洋生...样性保护的进展、挑战和展望_耿宜佳.pdf

2023,31(4):22645,pages 19 doi:10.17520/biods.2022645 收稿日期:2022-11-16;接受日期:2023-03-13 基金项目:生态环境部举办生物多样性公约第十五次缔约方大会项目(221104010070001)*通讯作者 Author for correspondence.E-mail: https:/www.biodiversity-生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 耿宜佳,李子圆,田瑜*中国环境科学研究院国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室,北京 100012 摘要:海洋生物多样性保护是生物多样性公约的重要领域。本文梳理了海洋生物多样性保护相关议题的发展脉络,分析了保护形势的变化,认为海洋生物多样性保护无论是在工作领域还是在战略目标方面都取得了较大发展。工作领域方面,从最初仅关注海洋生物多样性的现状,逐渐拓展到识别海洋生物多样性的威胁因素,以及探讨解决这些威胁因素的工具和方法上。战略目标方面,从保护10%的海洋目标提升到至少保护30%的海洋区域。特别是将国家管辖范围以外区域海洋生物多样性这一热点问题也纳入到议题的讨论范畴。结合科学研究文献和国际进程评估报告对相关议题进展进行了评估,认为在工作领域上,目前海洋生物多样性保护相关议题更侧重减少海洋生物多样性威胁,在工具和方法上较为欠缺。在战略目标上,不仅要实现30%的数量目标,还需要考虑科学地保护规划和利用。在处理国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题上,需要明确生物多样性公约的作用。通过对议题的梳理和评估,识别出目前海洋生物多样性保护面临的主要挑战,包括:(1)各国政府及利益攸关方政治意愿和行动力不强;(2)全球海洋受保护区域面积不足,保护成效较低;(3)资金来源不够;(4)海洋生物多样性保护方面的合作不足。基于此,建议未来在开展海洋生物多样性保护工作时考虑加强海洋保护政策的制定;增加海洋保护区面积,提高保护成效;强化资源调动和能力建设;并加强与其他国际组织、多边协定之间的合作。关键词:生物多样性公约;昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架;海洋生物多样性保护;海洋保护区域;生物多样性公约缔约方大会第十五次会议 耿宜佳,李子圆,田瑜(2023)生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望.生物多样性,31,22645.doi:10.17520/biods.2022645.Geng YJ,Li ZY,Tian Y(2023)Convention on Biological Diversity:The current status,ongoing challenges,and future prospects of marine biodiversity conservation.Biodiversity Science,31,22645.doi:10.17520/biods.2022645.Convention on Biological Diversity:The current status,ongoing challenges,and future prospects of marine biodiversity conservation Yijia Geng,Ziyuan Li,Yu Tian*State Environmental Protection Key Laboratory of Regional Eco-process and Function Assessment,Chinese Research Academy of Environmental Sciences,Beijing 100012 ABSTRACT Aims:Marine biodiversity conservation has been an ongoing and important topic of focus at the Convention on Biological Diversity.The developmental context of issues along with changes in the conservation situation were discussed and analyzed,with the aim to identify the challenges facing marine biodiversity conservation.Based on these discussions,recommendations for future efforts will be provided.Review Results:Based on review of scientific literature and application of international assessment processes such as the Global Assessment of Biodiversity and Ecosystem Services,we found that significant progress has been made towards field work and the strategic goals of marine biodiversity conservation.But,we also identified the ongoing main challenges for marine biodiversity conservation,namely:(1)insufficient political will and action by all parties and stakeholders,(2)insufficient identification of global marine protected areas,and low protection effectiveness,(3)保护与治理对策 昆蒙全球生物多样性框架专题 耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第2页 insufficient sources of funds,and(4)lack of cooperation for marine biodiversity protection.Recommendations:It is recommended to consider strengthening the formulation of protection policies concerning marine and coastal biodiversity conservation in the future;expansion of marine protected areas and increase in effectiveness of protection;strengthen resource mobilization and capacity building;and lastly,strengthen the cooperation between international organizations with improved multilateral agreements.Key words:Convention on Biological Diversity;Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework;marine biodiversity conservation;marine protected areas;Fifteenth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity 海洋是地球最主要的生态系统之一,是生物多样性的宝库。随着人类对海洋开发利用强度的不断增大,海洋生态系统承受着巨大压力,全球41%的海洋区域受到了严重影响Halpern et al,2008)。海洋环境污染日益加剧、海洋资源过度开采、海洋物种生境遭到破坏、外来物种入侵以及气候变化已经成为海洋的五大威胁因素。海洋生物多样性的保护与可持续利用逐渐成为 生物多样性公约(以下简称公约)、联合国海洋法公约,以下简称海洋法公约)等国际多边条约谈判的重要议题(银森录等,2016)。2020年是20112020年生物多样性战略计划和爱知生物多样性目标(以下简称“爱知目标”)实施的收官之年,但全球生物多样性保护形势依旧严峻。“2020年后全球生物多样性框架”是未来全球生物多样性进程的纲领性文件,具有里程碑意义,对未来全球经济秩序、生物多样性治理有重要引领作用,将指导未来十年全球生物多样性行动,促进2050愿景实现(耿宜佳等,2020;罗茂芳等,2022)。从框架起草到2022年12月19日通过 昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架(以下简称昆蒙框架)的进程中,如何科学合理地设定海洋保护区域面积成为各方焦点。为更好地了解公约框架下涉海议题的发展进程,我们梳理了公约历届缔约方大会(the Conference of the Parties,COP)相关议题,分析了海洋生物多样性保护的发展历程,以科学文献以及生物多样性和生态系统服务全球评估报告(以下简称全球评估)等国际评估进程为基础,识别海洋生物多样性保护面临的挑战,并提出建议。公约对海洋生物多样性问题的关注点不断拓展,在工作领域和战略目标方面都取得了较大发展。在工作领域方面,从最初关注海洋生物多样性的现状,特别是具有重要生态或生物意义的海域(ecologically or biologically significant marine areas,EBSAs),逐渐拓展到识别并解决海洋生物多样性面临的主要压力和威胁因素,以及探讨解决海洋生物多样性威胁的生态系统工具和方法等。公约在制定的涉及海洋的战略目标上也不断提升,还将近年来国际社会关注的焦点问题,如国家管辖范围以 外 区 域 海 洋 生 物 多 样 性(marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction,BBNJ)纳入了议题的讨论范畴,下文将侧重从这两方面分析目前海洋生物多样性保护的形势。1.1 工作领域的拓展 早在1995年的COP2上,公约就开始关注受到严重威胁的海洋生物多样性。对海洋生物多样性的重要性达成了全球共识,发布了“关于海洋和沿海生物多样性的雅加达任务”(以下简称雅加达任务)。雅加达任务明确了在海洋生物多样性保护领域的5个主要行动,代表着海洋生物多样性保护向前迈出了重要一步,具有深远影响。自此,海洋生物多样性成为COP上的正式议题。并在随后的COP4决定(Decision IV/5)中通过了为期3年的关于海洋和沿海生物多样性的工作方案(以下简称 工作方案),成为公约在国际层面处理海洋生物多样性相关问题的最主要参考。工作方案确定了公约框架下海洋生物多样性保护和可持续利用领域的主要业务目标和优先行动,将生态系统方法、预防原则、科学的重要性、地方社区的参与确定为执行的基本原则,在全球、区域、国家和地方各层面开展一系列行动。1.1.1 具有重要生态或生物意义的海域 EBSAs是海洋中的特殊区域,2008年以来,COP通过多项涉及到EBSAs内容的决定,EBSAs的发展可以划定为两个阶段。第一阶段是确定表述标准:1 公约框架下海洋生物多样性保护形势耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第3页 COP9的决定(Decision IX/20)中通过两份文件确定了EBSAs的科学准则。第二阶段是应用和实践:公约秘书处组织一系列EBSAs标准研讨会,收集相关科学标准;开展能力建设支持标准的执行;COP12的决定(Decision XII/23)中汇总了各区域的EBSAs报告以及各缔约方和组织的EBSAs区域标准。COP13上决定设立任期两年的EBSAs问题非正式咨询小组,并在COP15(Decision 15/26)上决定延长其任期,继续开展工作。COP13的决定(Decision XIII/12)中表明该小组就制定关于EBSAs标准应用的科学指导和培训计划等事项向秘书处提出建议。从 公约 框架下的议题磋商情况来看,EBSAs不涉及法律问题,其实施不涉及边界的划定,只是严格意义上的科学和技术工作(郑苗壮等,2015)。秘书处已完成320多处符合EBSAs标准海域的描述工作,覆盖75%以上海洋,其影响力正在不断扩大,这在一定程度上表明各方对EBSAs工作的逐渐认可和重视。1.1.2 解决海洋生物多样性的威胁因素 海洋生物多样性面临各种来源的威胁,这些威胁因素导致海洋生物多样性的逐渐丧失和栖息地的不断退化,解决这些威胁因素对实现全球海洋目标至关重要。公约目前关于威胁因素的研究主要集中在珊瑚礁保护、海洋酸化、海洋废弃物、水下噪声等议题上。关于珊瑚礁养护,自1998年全球珊瑚礁白化现象引起广泛关注后(唐议等,2022),COP多次通过决定(Decision IV/5)要求各缔约方本着预防的原则,查找珊瑚礁白化的原因,采取措施减轻对海洋生物多样性造成的消极影响。COP5的决定(Decision V/3)中在明确气候变化是造成珊瑚礁白化的主要原因后,决定将珊瑚礁保护纳入工作方案,拟定了具体工作计划,COP6的决定(Decision VI/3)中通过财务机制为珊瑚礁工作计划提供资助。COP10和COP12(Decision X/2,Decision XII/22)分别将珊瑚礁生态系统保护明确纳入爱知目标10及其优先行动,确定了具体行动指南,并将珊瑚礁分布海域划入EBSAs的范围。海洋酸化、水下噪声等与海洋生物多样性威胁 确定公海水域和深海生境中需要加以保护的EBSAs科学准则和 建立包括公海和深海生境在内的代表性海洋保护区网络选址的科学指导意见 因素有关的议题在历届COP中均有提及,秘书处也表示有必要进一步研究海洋废弃物对海洋生物多样性的影响,并敦促各缔约方尽量减少海洋废弃物的排放,特别要注意塑料污染对海洋生物多样性的影响。1.1.3 解决海洋生物多样性威胁因素的工具和方法 公约下解决海洋生物多样性威胁因素的工具和方法包括海洋和沿海地区综合管理、海洋空间规划、环境影响评估、可持续渔业管理等。海洋和沿海地区综合管理是公约最早提倡的方法,各方认同其是减缓人类活动对海洋的影响以及促进海洋生物多样性保护的最佳工具。关于海洋空间规划,COP一直强调以现行准则为基础,提供落实海洋空间规划的工具包,并在一系列决议(Decision X/29)中鼓励各缔约方根据其国家战略规划,应用海洋空间规划将保护目标纳入海洋和其他部门发展计划中,COP13和COP14的决定(Decision XIII/9,Decision 14/10)鼓励缔约方在其管辖范围内的区域实施海洋空间规划,加强地区现有的海洋空间规划举措,并将其在实施海洋空间规划方面的经验汇编后在科学、技术和工艺咨询附属机构(SBSTTA)第二十四次会议上发布。关于环境影响评估,缔约方基本认同将生物多样性纳入海洋和沿海环境影响评价具有重要意义,COP10决定(Decision X/29)推动制定 海洋和沿海地区环境影响评估和战略性环境评估内的生物多样性的自愿性准则(以下简称自愿性准则),推广海洋生物多样性的环境影响评估进程。关于可持续渔业管理,公约一直承认可持续渔业和生物多样性保护之间的联系,在有关可持续发展渔业的爱知目标6中明确要采用生态系统的方式避免过度捕捞。同时在COP11决定(Decision XI/18)中鼓励与渔业机构和部门开展合作,加强渔业管理能力建设并在渔业管理上采用生态系统办法等。1.2 战略目标不断提升 2002年,约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议提出“到2012年建立有代表性的海洋保护区网络”目标,COP7 的决定(Decision VII/30)中将“到2012年底之前使10%的沿海和海洋区域得到保护”纳入20022010年生物多样性战略行动计划的具体目标。2010年通过的20112020年生物多样性战 耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第4页 Box 1 生物多样性公约缔约方大会通过的有关海洋和沿海生物多样性的决定 时间时间/会议会议 决定决定 COP2 第第II/10号决定号决定 海洋和沿海生物多样性的保护和可持续利用 COP4 第第IV/5号决定号决定 海洋和沿海生物多样性的养护和可持续利用,包括工作方案 COP5 第第V/3号决定号决定 关于海洋和沿海生物多样性工作方案执行进度的报告 COP6 第第VI/3号决定号决定 把珊瑚礁问题纳入工作方案 COP7 第第VII/5号决定号决定 海洋和沿海生物多样性扩展工作规划 COP8 第第VIII/21号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:国家管辖范围以外深海海底遗传资源的养护和可持续利用 第第VIII/22号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:加强实施海洋和沿海地区综合管理 第第VIII/24号决定号决定 保护区:在国家管辖范围以外海洋区域建立海洋保护区的合作方案 COP9 第第IX/20号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:确定公海水域和深海生境中需要加以保护的具有重要生态或生物意义的海域的科学准则 COP10 第第X/29号决定号决定 海洋和沿海生物多样性 COP11 第第XI/17号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:具有重要生态或生物意义的海域 第第XI/18号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:可持续渔业和解决人类活动的不利影响、环境评估和海洋空间规划自愿准则 COP12 第第XII/22号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:具有重要生态或生物意义的海域 第第XII/23号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:人为水下噪音和海洋酸化对海洋和沿海生物多样性的影响,为实现针对珊瑚礁和密切相关的生态系统的爱知生物多样性指标10的优先行动,以及海洋空间规划和培训倡议 COP13 第第XIII/9号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:海洋空间规划和培训倡议 第第XIII/10号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:解决海洋废弃物和和人为水下噪声对海洋和沿海生物多样性的影响 第第XIII/11号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:关于公约管辖范围内的冷水区域生物多样性的自愿具体工作计划 第第XIII/12号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:具有重要生态或生物意义的海域 COP14 第第X14/9号决定号决定 海洋和沿海生物多样性:具有重要生态或生物意义的海域 第第X14/10号决定号决定 与海洋和沿海生物多样性相关的其他事项 COP15 第第15/4决定决定 昆明蒙特利尔全球生物多样性框架 第第15/24决定决定 保护和可持续利用海洋和沿海生物多样性 第第15/26决定决定 具有重要生态或生物意义的海域:进一步工作 略计划将海洋生物多样性作为重要目标领域,保护10%的海洋目标再次纳入爱知目标。为进一步加强海洋生物多样性保护,2019年开始起草制定的“2020年后全球生物多样性框架”也十分关注保护区域面积目标。框架不限成员名额工作组(Open-Ended Working Group,OEWG)先后召开5次会议审议案文,在以英国、欧盟、哥斯达黎加等缔约方为首的高雄心联盟(High Ambition Coalition,HAC)的推动下,保护全球至少30%的陆地面积和海域这一“3030目标”已广为人知(罗茂芳等,2022),整个磋商进程中该目标争议焦点如下:(1)明确保护30%的目标是全球目标还是国家目标,后续如何评估和审查国家执行进展。(2)均衡考虑保护面积和保护有效性。(3)由于保护区本身涉及综合国土规划,涉及农业、渔业等多个领域,所以存在能力建设、技术转让等跨领域问题等。最终昆蒙框架在COP15第二阶段会议顺利通过,各缔约方也就至少保护30%的陆地、内陆水域、沿海和海洋区域的“3030目标”达成一致。1.3 国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)保护 目前国际社会认为公海的海洋生物多样性保护有两种方式:一是公约的EBSAs进程,以支持国家和国际上对海洋栖息地和资源的管理(Dunn,2014;Dunstan et al,2016);二是BBNJ协定,这是2015年联合国根据海洋法公约的规定,就BBNJ的养护和可持续利用问题,拟定的一份具有法律拘束力的国际文书。目前正在就这一协定进行公开谈判(Wright et al,2017;郑苗壮等,2017;廖建基等,2019)。国家管辖范围外海洋保护区是BBNJ协定谈判的重要议题之一,其是否达成一致对BBNJ协定的谈判进程起到关键作用。BBNJ协定能够提供一个强有力的法律框架,推动建立海洋保护区网络。但遗憾的是历经多次会议始终未能就划区管理工具及海洋保护区问题达成一致。公约框架下一直强调海洋法公约在处理BBNJ问题方面的中心作用,COP8决定(Decision VIII/21)指出海洋法公约是一切海上活动的法律耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第5页 框架,公约 仅提供科学和技术支持。COP就BBNJ问题通过多项决议,力求在国际、区域和国家层面推动解决。COP7决定(Decision VII/5)将BBNJ问题纳入工作方案,同时要求公约支持海洋法公约,设立保护区问题不限成员名额特设工作组,探索合作设立国家管辖范围外海域海洋保护区的可能方式。COP11通过的自愿性准则特别考虑到国家管辖范围以外区域的复杂环境,强调在国家管辖范围以外区域开展环境影响评价工作的重要性。COP15决定(Decision 15/4)特别鼓励各缔约方将 公约 汇编EBSAs进程的经验运用在BBNJ协定的谈判中。2.1 工作领域的进展评估 通过以上梳理可以看出,公约框架下海洋生物多样性保护的相关决议更侧重减少海洋生物多样性威胁,而在保护海洋生物多样性的工具和方法上较为欠缺。有研究表明,对海洋保护区进行有效管理能够提供广泛效益,最直接的成效就是减少了对海洋生物多样性保护的威胁,在过去10年随着海洋保护区面积的增加显著扩大了珊瑚礁的覆盖范围,以及其他受威胁物种的数量(Maxwell et al,2020)。分析各缔约方提交的国家报告发现,过去10年,许多国家在海洋生物多样性保护方面做了大量工作,比如加拿大划定了海洋领域的其他有效的区域保护措施(other effective area-based conservation measures,OECMs),在海洋空间规划方面也取得一定进展;安提瓜和巴布达、比利时、塞舌尔已经或正在制定海洋空间规划;安哥拉和纳米比亚编制的生物多样性战略行动计划中认可了公约框架下的EBSAs进程等。但总体来说涉及管理成效、保护重要区域等的国家目标较少,且进展有限。研究表明全球只有3.6%的海洋得到了有效保护,许多国家在划定海洋保护区时并未考虑到保护EBSAs区域(Clark et al,2013;Edgar et al,2014;Gannon et al,2017)。所以在第五版全球生物多样性展望(Global Biodiversity Outlook 5,GBO5)报告中提出的可持续渔业和海洋转型则再一次强调,在海洋生物多样性保护方面需要进一步加强海洋空间规划以及对海洋的综合管理(SCBD,2020)。2.2 战略目标的进展评估 早在爱知目标制定时,就有专家指出保护10%的沿海和海洋区域远远不够,提出了30%的海洋需要得到有效保护的想法,但未被采纳。近年来,有研究呼吁保护半个地球(Locke,2013),许多研究试图用科学论据支撑海洋保护区目标的制定,并用软件推演出全球30%的保护区域(Baillie&Zhang,2018)。同时研究表明目前全球仅有16.64%的陆地和内陆水域和7.74%的海洋面积受到保护,要想实现“3030目标”,就需要大幅增加陆地和海洋受保护面积(UNEP-WCMC et al,2021)。“3030目标”的实质是找出到2030年自然保护和社会发展的平衡点,要求各方在关注30%数量的同时还需要考虑科学的保护规划和利用。根据全球评估报告和GBO5报告,爱知目标11(即,到2020年,保护至少17%的陆地和内陆水域以及10%的沿海和海洋区域)相对实现得较好。但这仅指面积方面,要想在完成质量方面达到爱知目标11的要求,还需要采取更多的措施(IPBES,2019;SCBD,2020)。各缔约方提交的国家报告表明只有16%的国家评估了60%海洋保护区的管理成效。早在爱知目标11中已经提出了OECMs的概念,但对其定义和相关的解释及准则没有很大进展。直到2019年IUCN正式发布OECMs认定和报告指南,用以指导各缔约方认可OECMs作为评估爱知目标进展的手段。2.3 BBNJ问题的进展评估 公约 框架下的目标是保护全球生物多样性,但由于缔约方只能各自在其管辖范围内海域划定保护区,不能对公海作出规范。爱知目标11未明确表述10%的海洋保护区域是指国家管辖内海域还是公海。根据各缔约方提交的国家报告可知,绝大部分已建成的海洋保护区都在国家管辖范围内。根据BBNJ问题的谈判进程和相关研究,当前在国家管辖范围以外的海洋保护区的覆盖面积严重不足。由于公海占全球海洋面积的61%,国家管辖内海域面积仅为39%。若想依靠对国家管辖内海域进行保护来实现“3030目标”,意味着国家管辖内近八成海域要被划为保护区域,显然不合理,所以根据公约现有的工具无法保证“3030目标”的实现。大多数国家都希望能够出台一份具有法律约束2 进展评估 耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第6页 力的BBNJ协定,但经过多年磋商谈判,目前看来BBNJ谈判依旧困难重重。当前,公约框架下涉海议题呈现出系统化的趋势,结合全球评估、GBO5等一系列研究报告及 昆蒙框架、BBNJ协定等谈判进程的分析,我们识别出海洋生物多样性保护工作面临的挑战。3.1 各国政府及利益攸关方政治意愿和行动力不足 爱知目标和昆蒙框架的具体实施主要依赖于各国政府及利益攸关方的积极行动,GBO5报告表明爱知目标未能全部实现的重要原因在于各级政府及利益攸关方的意识不足,缺乏执行公约的政治意愿及政策制定和落实的动力。而且相较于陆地生物多样性保护,海洋生物多样性保护无论是在保护区的建设还是相关的法律体系制定上都更缺乏关注,根据各缔约方提交的国家报告可知,大多数国家目标重点是扩大陆地保护区的规模,对建立海洋保护区的关注较少。这就导致爱知目标11不论是在全球还是在国家层面的执行力度都不够。究其原因在于各级政府没有完备的法律体系,且在制定海洋生物多样性保护的相关政策时没有考虑到公约的相关目标和战略行动计划。同时,由于海洋生物多样性保护工作十分复杂,涉及到环保、农业、海洋、外交、商务等多个部门,各部门之间如果没有一个完整的协调机制,也会造成管理混乱,从而导致行动力不足。3.2 全球海洋保护区域面积不足,保护成效较低 GBO5报告中没有具体给出海洋保护区面积的官方数据,但根据IUCN统计,截至2022年全球仅有8.13%的海域被划为保护区,海洋保护区建设任务艰巨。国家管辖范围外海洋保护区的覆盖面积严重不足和国家管辖范围内的大部分海洋保护区域未得到有效保护是造成全球海洋保护区域面积不足的重要原因。要想实现“3030目标”,不仅需要加强管辖范围内海洋保护区域的有效管理,还需在各国管辖范围外设立更多的海洋保护区。海洋保护区域有效管理对其产生的生态和社会效益至关重要(Gill et al,2017),由于各方急于达成爱知目标11,存在盲目扩张海洋保护区的现象,一味追求面积的达标,大多数海洋保护区因规划不完善、管理技术缺乏、监管力度薄弱而没有得到有效管理(Halpern,2014;宋瑞玲等,2018)。OECMs作为建立自然保护区以外的补充手段,由于前期在实施过程中面临不少问题,没有起到预期的作用,导致出现了海洋保护成效较低这一现状。3.3 资金来源不足 爱知目标失败的原因除了目标设定等缺陷外,缺乏足够的资金支持也是重要方面。在相关国际磋商和谈判中,各缔约方逐渐认识到生物多样性资金机制是达成昆蒙框架目标和指标的重要保证。调动资源、健全资金机制、开展能力建设、加强科技合作与技术转让,以及推动信息管理与共享是确保昆蒙框架实施的有效手段,也是实现公约三大目标的基础性保障条件,发展中国家对此有较大需求。通过在实现关于资源调动的行动目标方面取得进展,将对实现昆蒙框架的行动目标和长期目标产生影响。人类活动的增多导致对海洋生物多样性和生态系统压力倍增,为保护海洋生物多样性、修复和重建海洋生态系统的结构和功能,各国相关部门在实施管理和科研计划计划时,足够的资金和相应的管理、监测能力起到十分重要的作用。然而目前生物多样性融资渠道过于单一导致资金缺口巨大,而且海洋保护区的建设和管理本身涉及综合国土规划等多个领域、行业及产业,随着海洋保护区域目标的提升,也将增加管护成本。所以在当前全球生物多样性保护资金缺口巨大的前提下,势必会影响到海洋保护区域面积进一步扩大和管理有效性的提升。3.4 海洋生物多样性保护方面的合作不足 海洋生物多样性保护的复杂性、跨国性等,使得海洋保护的国际合作成为必然,国际上有权保护和管理公海海洋资源的组织有国际海事组织、国际海底管理局、区域渔业组织,但由于现有协议之间的合作较为薄弱,合作的方式较为简单,没有形成战略联盟,导致对公海的海洋生物多样性保护仍然不足(Ardron,2014)。造成目前海洋生物多样性保护方面合作不足的另一个原因就是主权国家和各类国际组织之间没有一个完整的、统一执行机构,二者在海洋生物3 公约 框架下海洋生物多样性保护面临的挑战 耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第7页 多样性保护上都起着同样重要的作用,但由于它们之间的分工并不明确,导致合作不够连续。当前,加强海洋生物多样性保护是国际社会的共识,但在途径和方法上又有所不同,既要注重保护数量,更要重视保护质量。基于对上述挑战的分析,我们提出了未来工作的建议。4.1 加强海洋保护的政策制定 当前,全球许多国家都积极参与全球性和区域性的海洋治理与保护,通过立法、设立海洋保护地等多种方式努力为打造海洋生物多样性保护的屏障,就国际社会而言,已初步建立起海洋环境治理体系。但仍需要各国在国家层面上制定相应政策,进一步推动公约框架下海洋生物多样性保护工作的发展以及昆蒙框架的实施。就我国而言,近年来出台了包括海洋主体功能区规划的通知 关于划定并严守生态保护红线的若干意见等在内的一系列政策,这些政策将对实现 昆蒙框架 中的海洋目标起到一定推进作用。建设海洋保护区是保护海洋生物多样性的最重要且有效的方式之一,之前开展海洋保护区如选划、规划和管理等相关工作时,大多依靠相关部门的规章开展工作,缺乏法律支撑。我国的海洋保护区制度还存在改善、提升空间,后续相关部门应该加强相关法律政策顶层设计,健全海洋保护区管理和海洋生物多样性保护的法律体系。充分利用国家在自然保护地、国家公园等领域的立法机会,更多地融入海洋生物多样性保护相关条款,从法律层面加强对海洋生物多样性保护的支撑。4.2 增加海洋保护区域面积,提高保护成效 从爱知目标到昆蒙框架,保护区域面积一直是缔约方关注的核心议题之一,后续“3030目标”的实施需要充分吸取爱知目标的经验和教训,继续将有效和公平管理、连通性、代表性等质量指标作为保护海洋的核心,既要注重保护数量,更要重视保护质量。我国主要通过划定海洋自然保护区、海洋生态保护红线等措施实施海洋生物多样性保护工作。昆蒙框架行动目标3中再次强调了要通过OECMs来恢复30%的陆地和海洋,作为实现“3030目标”的重要抓手,国内也可尝试开展海洋OECMs方面的实践研究,积极探索适合我国实际情况的海洋OECMs体系,以多元方式推动海洋生物多样性保护在全社会的主流化发展。4.3 强化资源调动和能力建设 昆蒙框架及其“一揽子文件”里强调了迫切需要从国内和国际、公共和私营部门等所有来源加大财政资源调集力度,以填补生物多样性融资缺口,为有效实施昆蒙框架提供充足资源。海洋保护区的建立和管理对于资金和技术的依赖性强,包括中国在内的广大发展中国家、小岛屿国家、最不发达国家,由于自身技术、资金、人才条件所限制,参与海洋保护区建设和可持续利用海洋资源的能力有限,中国后续可以充分利用包括昆明生物多样性基金在内的各类投融资工具,搭建社会资金募集平台,吸引来自国内外不同渠道的社会资本在海洋生物多样性保护上的投入。为发展中国家争取更多的资源,推动海洋目标的实现。4.4 加强与其他国际组织、多边协定之间的合作 目前全球海洋治理呈现“碎片化”状态,在这样的背景下很难形成一套国际通用的治理方案和应对机制。这就需要加强公约与海洋法公约以及其他公约和多边协定之间的协同。但在开展国际合作时,首先要明确公约的基本原则是国家主权,缔约方仅在主权范围内有报告义务,其保护目标同样只适用于国家管辖范围之内。在国家管辖范围以外的公海及南大洋,应与相关的国际组织保持合作,尤其是联合国正在制定包括海洋保护区在内的BBNJ国际协定,在该协定未出台之前,任何国家都没有权力在公海设立保护区。所以,在地理范围上需坚持公约适用的国家管辖内。在国家管辖外海域,应发挥 南极海洋生物资源养护公约海洋法公约以及正在谈判制定的BBNJ协定的主渠道作用。近年来,中国政府积极倡导“海洋命运共同体”理念,与尽可能多的国家打造全方位、多层次、最广泛的“蓝色伙伴关系”。接下来中国应该充分发挥COP15主席国的领导力,践行包容式的多边主义,进一步推进区域海洋治理,推动海洋可持续发展、凝聚全球海洋共识,为全球海洋环境保护贡献中国智慧、中国方案。4 展望和建议 耿宜佳等:生物多样性公约下海洋生物多样性保护的进展、挑战和展望 2023年|31卷|4期|22645|第8页 ORCID 耿宜佳 https:/orcid.org/0009-0006-8600-5532 参考文献 Ardron JA,Rayfuse R,Gjerde K,Warner R(2014)The sustainable use and conservation of biodiversity in ABNJ:What can be achieved using existing international agreements?Marine Policy,49,98108.Baillie J,Zhang YP(2018)Space for nature.Science,361,1051.Clark NE,Boakes EH,McGowan PJK,Mace GM,Fuller RA(2013)Protected areas in South Asia have not prevented habitat loss:A study using historical models of land-use change.PLoS ONE,8,e65298.Dunn DC,Ardron J,Bax N,Bernal P,Cleary J,Cresswell I,Donnelly B,Dunstan P,Gjerde K,Johnson D,Kaschner K,Lascelles B,Rice J,von Nordheim H,Wood L,Halpin PN(2014)The Convention on Biologic