澳门地区数字政府建设的法治化路径.pdf

中国浦东干部学院学报Journal of China Executive Leadership Academy Pudong2024 年 1 月第 18 卷第 1 期Jan.2024Vol.18,No.1128收稿日期：2023-03-12基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“健全特别行政区行政长官对中央政府负责制度研究”（项目编号：20CFX013）的阶段性成果。作者简介：张强，男，新疆乌鲁木齐人，法学博士，广州大学法学院讲师，主要研究方向为宪法学与行政法学。中图分类号：文献标识码：文章编号：D63；D922.1A1674-0955（2024）01-0128-09一、引言互联网、大数据、人工智能等新兴科技给政府治理带来了新的机遇与挑战。以“对信息资源的有效分配”与“基于数字基础设施的赋能、协同与重构”为核心的数字政府确立了推进治理现代化的宏观目标。1但法学学者对此始终保持冷静态度，指出现代科技的发展产生了不可忽视的负面影响。由于主体意志的不确定性，科技发展与宪法价值之间会存在不协调问题，产生科技异化现象，这突出地反映在宪法所规定的人权保障方面。2因此，数字政府的约束机制应运而生。2021 年 8 月，中共中央、国务院印发 法治政府建设实施纲要（20212025 年），提出了“数字法治政府”概念。2022 年6 月，国务院印发 关于加强数字政府建设的指导意见，指出要“加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系”。这些文件的出台无疑再次明确了法治之于数字政府建设的重要意义。既有研究显然已经注意到数字法治政府建设中存在的问题。这里首先需要解决的是国家权力运行的正当性难题。3有学者指出，数字时代法治政府的理念更加强调包容治理、整体治理、智慧治理与风险治理，并需要在组织结构和行政程序上进行重塑与再造。4但也有论者认为目前没有必要进摘 要：数字法治政府建设面临如何进行的路径难题。澳门特别行政区 20 余年间数字政府建设的法治经验可形成三重逻辑：一是有法可依的规则之治是给予数字政府建设正当性依据的基石，二是权利保障的价值选择是数字政府权力运作的边界，三是公开透明的理由之治是数字政府建设的机制保障。未来澳门数字政府建设的法治化期待，体现为深度与广度的拓展以及区域合作的变革。因此，在坚持既有法治路径的基础上，需进一步完善跨域合作制度。这亦为内地数字法治政府建设带来新机遇。关键词：澳门特别行政区；数字政府；法治政府；数字化治理；权利保障澳门数字政府建设的法治化路径张 强（广州大学 法学院，广东 广州 510006）张强：澳门数字政府建设的法治化路径129行颠覆性的变革，通过打补丁的方式就可以解决技术与规范之间的失衡难题。5换言之，人们对于数字政府建设有基本的必要性共识，但对于如何建设和如何进行法治化建设，仍然存在路径争议。澳门特别行政区近年来也在不断探索数字时代的政府治理方式。在 澳门特别行政区五年发展规划（20162020 年）执行情况总结报告中，特区政府公布了 2015 年2019 年澳门特别行政区电子政务整体规划 的完成情况，认为澳门特别行政区已形成具有澳门特色的数字政府发展方式。因此，有必要对澳门数字政府建设的法治路径进行总结，探究权力运作与权利保障的平衡模式，以提供有益的经验。二、澳门数字政府建设的阶段化演进（一）19992009 年：数字政府的初步规划阶段数字政府是一个正在发展的概念，早期主要是电子政府或电子政务的同义词，包含信息传递的电子化、无纸化与网络化等核心内容，具体则以对内办公自动化建设、对外政务网站建设为特点。611澳门特别行政区政府自成立以来就高度重视电子政府的建设工作。特区行政长官在 2001 年的施政报告中就提出政府“将广泛运用资讯科技成果，加速行政现代化的发展步伐”；在 2002 年至 2005 年的施政报告中也都提出电子政府建设的有关内容，包括“努力推动电子政府早日全面实现”“大力加强电子政府的基础设施”“加紧电子政府的建设”“完善电子政府功能”等。2000 年 12 月，在澳门特区行政长官发布 2001年施政报告后，行政公职局旋即向行政法务司司长递交了 电子政府初步研究报告，指出电子政府是一项长期和影响深远的工作，必须有一个整体的发展策略和计划，同时在开展跨部门行政工作电子化项目时，必须有一个统筹和协调的机制。7行政法务司司长于 2001 年 2 月 2 日批示成立由行政公职局局长担任协调员的专责小组。由此，在行政公职局的统筹下，澳门特区在成立后的第一个十年间就电子政府或电子政务编制了 电子政府策略研究报告（规划期间为 20022004 年）与 澳门电子政务发展纲领（20052009）两份规划文件，并提出降低行政运作成本、提高政府内部行政效率、提升公共服务素质、带动本地资讯技术和相关产业发展的规划目标与 102 项相关工作。在对内办公自动化建设方面，行政公职局在电子政府策略研究报告 中提出建设公共部门休假申报系统、公共人力资源数据收集系统以及公共培训课程申请报读系统等；在 澳门电子政务发展纲领（20052009）中又提出建设整合各部门需求的行政系统，包括人事、出勤、财务等系统。在对外政务网站建设方面，澳门电子政务发展纲领（20052009）提出以国际标准的跨目录身份管理技术作为政府内部管理的基础。在此前提下，行政公职局开发了 ePass 网上通行账号，从而解决了一人多账户所衍生的问题。作为公共电子服务账户，ePass 的目的在于让市民有效快捷地使用公共服务、减轻工作人员的压力。行政公职局于 2009 年11 月 30 日正式推出 ePass，规定凡年满 18 岁的永久性居民或非永久性居民均可免费申请账号。（二）20092019 年：数字政府的初步实施阶段在成立后的第一个十年，澳门特别行政区政府的主要目标是摒弃澳葡政府的“夕阳心态”，解决“继承性缺陷”与“趋势性问题”，如公共行政的整体性与适应性问题，通过改善服务态度提升服务效率；8在第二个十年的主要目标则是科学施政，解决行政机构、职能与程序方面的繁杂问题。为此，第三任行政长官提出“阳光政府”理念，以听取民意、集思广益、推动决策科学化和民主化、提高执行力、加强良性互动和促进监督等为目标，将“阳光政府”理念贯穿施政始终。在 2010 年施政报告中，特区政府提出要深化电子公共服务，强化电子政务平台，通过互联网发布政府信息，简化行政手续，通过整合各部门网上资料与信息方便市民查找相关资讯。之后的多个施政报告都在附录中就推进电子政务列出了具体的工作时间表，如 2013 年的工作包括开发市民网上个案查询系统、新一代政府入口网站、电子政务应用流程系统等。澳门特区第一份五年规划澳门特别行政区五年发展规划（20162020 年），更是明确提出电子政务的发展目标为构建智慧城市与智慧政府。行政公职局在此期间亦编制了两份规划文件，分别是 MeGOV2014澳门特别行政区电子政务整体规划（规划期间为20132014 年）与 2015 年2019 年澳门特别行张强：澳门数字政府建设的法治化路径130政区电子政务整体规划。两份文件聚焦于电子政务的基础建设、功能扩大与途径增加，提出了电子公共服务的多元化与公众参与的新目标。在第二个十年间，澳门特区政府在对内办公自动化与对外政务网站建设方面实现了从规划到实施的转变。对内方面，公务人员管理及服务平台上的人事管理系统所包含的公共部门休假申报系统、公共人力资源数据收集系统、公共培训课程申请报读系统分别于 2010、2015、2015 年正式推出。截至2016 年底，绝大多数特区政府公共部门均已加入该系统。但由于加入系统的自愿规定性与技术上的不完善，部分部门并未加入，系统使用率偏低，相应的工作成效仍有待提高。对外方面，ePass 推出后，曾有 13 个部门、5.8 万名居民参与该项目。但由于法律制度的缺失，不少部门仍对 ePass 的法律效力存疑，从而参与的部门能够提供的服务仅限于查询政府的有关信息。2018 年 11 月，澳 门 特 区 行 政 长 官 颁 布 第35/2018 号行政法规 电子服务，规定了政府的公共部门和实体设立和提供电子服务的职权，包括电子文件的处理和管理、数字化接待的方式、统一电子平台的设立、使用者账户身份的核实等内容；同时颁布第 299/2018 号行政长官批示（核准 互操作指引规章）、第 300/2018 号行政长官批示（核准使用者账户系统保障水平的技术规格规章）与第301/2018 号行政长官批示（核准 统一电子平台使用者账户系统登入方式及条件规章），解决了澳门长期以来有关电子服务的合法性争议。在 2019 年1 月 1 日 电子服务 生效日，特区政府推出了法规规定的统一电子平台“澳门公共服务一户通”，实现了由 6 个部门提供的预约及取筹、报考公职、社会保障基金供款资料查询、饮食及饮料场所牌照申请审批进度查询等服务内容。（三）2019 年至今：数字政府的快速发展阶段澳门回归祖国 20 余年间建立起了适应自身情况的公共行政管理体系，但其间仍然存在一些深层次问题。新一任行政长官就任后即提出一系列完善方案，在 2020 年的施政报告中指出“公共行政改革不能停留在过去那种翻来覆去的部门分分合合，而必须进行部门功能性的整合，借助新的信息技术和手段，运用大数据，打造 数字政府”；在 2021 年至 2023 年的施政报告中均明确提出要深化电子政务建设，打造“一户通”2.0 版本，提升数据开发利用水平；在 澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（20212025 年）中重点论述了推动电子政务、发展数字澳门、将智能技术应用到民生经济领域的政策。有学者称之为“自上而下的自我革命式”改革。9为了“采用崭新的数码化接待方式向市民及企业提供更佳的服务”，同时“减轻市民及企业与公共部门联系时的负担和不便”，10澳门特区政府在向社会公开咨询的基础上提出了 电子政务法案，该法案于 2020 年 3 月 16 日获立法会通过。该法案的核心是解决行政活动以纸本为载体的传统方式与程序所面临的法律效力问题，具体包括广泛采用电子证明、数码证照、数码化接待、自动化活动、电子通知等。随后行政长官颁布了第 24/2020 号行政法规 电子政务施行细则 作为该法的补充性行政法规，就续期、电子证照结构等作出规定。具体而言，在基础设施建设方面，特区政府已于 2019 年投入运作政府专用云计算中心，同时部署了数据资源平台及数据开放平台，鼓励社会机构创新利用。在内部管理方面，特区政府推行了公文及卷宗管理系统，2020 年即实现公共部门非审批性公函电子化，2021 年新增文件内部流转功能，2022年在手机应用程序中提供了公文审批和流转功能，以此提升效率、降低成本。在对外服务方面，“澳门公共服务一户通”不断完善，目前的 2.0 版本已可提供超过 150 项民生服务。澳门居民的生活便利性大大提升，澳门数字政府建设呈现出快速发展的新面貌。三、澳门数字政府建设的法治逻辑（一）有法可依：数字政府建设的正当性依据澳门数字政府建设在 20 余年间明显呈现出前慢后快的特征。究其原因，一方面是囿于科学技术本身的进展，另一方面则关涉数字政府何以可能的问题。换言之，数字政府建设的正当性常常受到质疑，早期 ePass 系统之所以主要限于政府部门内部使用而无法对外提供服务就是这个原因。或许会有意见认为数字政府以“智慧技术高度集成、智慧服务高效便捷”112为主要特征，因此其正当性无疑来张强：澳门数字政府建设的法治化路径131源于行政法中的效能原则，比如澳门 行政程序法典 第 12 条就规定公共行政当局应以“快捷、经济及有效之方式作出决定”。但根据该原则无法推导出数字政府建设的必然性。因为行政机关“快捷、经济、有效”是一个宏观目标，为了达到这一目标，行政机关需要时常改革行政组织和运作方式，包括地理上的亲近、心理上的接触、建立有私人参与的机构等，这些都是可能的选择。12534-535数字政府仅仅是效能原则的实施结果，后者只是前者的前提和必要性条件。同时，效能原则本身也不是完全没有限制的。澳门 行政程序法典 第 12 条已经对“快捷、经济、有效”设定了亲民的目的要求。申言之，数字政府必须尊重居民的权利，当“快捷、经济、有效”更多地倾向于仅考虑政府部门自身管理时，该原则本身已经不能为数字政府的正当性提供依据了。或许还有意见认为，数字政府建设可以被理解为默许任何可以被公平理解为附随于权力本身或者作为其结果的事务，从而缓解越权无效的基本原则。13161-162但合理的附随性行为限定于与权力相伴随的情形。数字政府建设往往突破了行政机关通常情况下依据法律所获得的授权，特别是就晚近的对数字政府的需求而言，人们已不再是单纯地通过网络了解政府信息，而是更多地涉及多主体参与、程序性改变乃至实质性要件变更等方面。如一体化程序的设定，改变了行政程序的顺序、条件，从而对行政主体的责任承担提出了新的要求。归根结底，数字政府的正当性依然要从体现民主的法律授权中获得。单纯依靠政策的调整难以回溯到人民的同意。良法善治所强调的第一要义就在于法律授权与法律规制的存在。这包括谁来做（组织法）、做什么（实体法）以及怎么做（程序法）三个方面。首先，“谁来做”主要解决的是数字法治政府建设中主体推进部门可能不明确的问题，这对于形成政府合力、维护数字市场秩序与公共利益、保障数字个人权利具有重要意义。14自第 24/2011 号行政法规 行政公职局的组织及运作颁布以来，行政公职局即具有了“研究及参与制定电子政务政策，并对政策的实施作出统筹及支援”的职责，其下设的电子政务厅成为专门负责有关事务的机构。第 35/2018 号行政法规 电子服务 更是具体明确了行政公职局是负责统一电子平台的责任实体，从而避免了数字政府建设“九龙治水”情况的出现。其次，“做什么”旨在授予行政机关数字化建设的职权。当法律未能明确时，行政机关囿于附随性权力至多可以在网站上单方面公布有关政府信息，而无法做到双向或多向的互动，无法为相对人提供便利的服务。第 2/2020 号法律 电子政务等为行政机关以电子化方式实施行政行为提供了正当性，但仍存在一些未涉及的领域。比如根据澳门 民事登记法典 第 1 条，在澳门出生的事实应列入澳门民事登记的范围，所以在其他地区出生的澳门居民无法使用统一电子平台办理出生证明。15因此，各单行法规仍然会对数字政府建设产生诸多掣肘。解决之道仍然在于修法，使法律更加完善。目前，澳门特区政府已计划对电子政务法进行调整。从体系性的角度而言，电子政务法的修改应当立足长远，分门别类地进行整体化、法典化建设，包括进一步明确电子平台的性质、行为范围、给付行政与秩序行政数字化的分级与监管等。最后，“怎么做”是在肯定行政机关职权的同时，也为其规定形式上的限制。制定电子政务法等一系列法律法规的目的在于减少利害关系人的负担、简化行为程序，同时也在于限制数字时代更加容易泛滥的政府不当用权。在澳门终审法院第135/2021 号案中，作为市政署公务人员的甲 428 次不当使用“登记公证网上服务平台”，大量查询商铺物业资料，严重违反了 个人资料保护法。可见，规范行政机关及其工作人员的行为离不开程序上的要求。除了行政机关的自我指引设定，还应当坚持一般的行政程序法内容。因为行政机关在数字政府建设中具有资源、能力等多方优势，所以一切利用大数据、统一平台乃至自动化行政的行为，都应当视同于行政机关作出的行为，并运用行政程序法加以管束，从而确保行政行为的合法性。（二）权利保障：数字政府建设的价值选择依法治国的核心是依宪治国。而宪法的核心则在于对基本权利的有效保障，支撑该根本规范的核心价值是人的尊严原理。166-7数字技术给实现国家治理体系和治理能力现代化带来更强大的动力，同时也带来权利如何保障的新问题。如以“健康码”为代表的数字技术治理，一方面对风险社会张强：澳门数字政府建设的法治化路径132中的风险防控发挥了积极作用，另一方面则由于权力的天然扩张属性，在实践中常常出现“滑坡效应”，导致公众负担增加，甚至不当限制以隐私权、人身自由等为代表的公民基本权利。17同样，随着大数据技术的不断发展，行政机关的治理手段也与时俱进，特别是在警务领域、市场监管领域出现了大数据检查的新型模式。尽管大数据检查在趋势预测、风险筛查等方面发挥了重要作用，但是大数据并不代表必然性，它亦会出现差错，可能削弱人的主体地位，降低人的自由选择意志，导致人的尊严难以保障。18因此，数字技术与权利保障间存在一定的张力。究其原因，主要是存在对数字手段治理的定性难题。当传统的现场执法转换为线上治理时，转变的不仅是载体，更重要的是改变和加深了公权力侵入私主体的程度，从而对相对人的干预常常在其行为发生前就已开始，甚至预设了相对人行为的过错结果，或者通过多元主体的参与扩大了对相对人权利限制的范围。如若在线下对相对人的行为进行现场定性，那么可能得出不直接对相对人权利义务产生实质性影响的结果，如进行例行行政检查等。如若在线上进行数字化治理，相对人可能难以获得权利救济。从本质上说，人具有自我意识、自我决定与自我形塑的能力，人应当是主体，而非被控制、被决定的客体，这些都是基于最根本的人的尊严而确定的，是绝对的。19当行政机关运用大数据等数字化手段进行执法时，尽管执法行为处在预备阶段或防范阶段，但是依然会对相对人的基本权利产生重大影响，所以需要受到严格限制。如澳门特区立法会第三常设委员会在细则性审议第 2/2012 号法律 公共地方录像监视法律制度 时即指出，由于录像监视系统的使用可能产生对隐私权、肖像权、言论和表达自由等方面的限制，必须通过法律的形式确定在何种程度上可以使用录像监视系统，同时有关的限制必须局限在保护其他基本权利的必要限度内，简单地牺牲其中一种利益而满足其他利益并不合法。20因此该法明确了适用的范围仅限于确保社会治安及公共秩序，并以合法性、专门性、适度性为一般原则，规定了责任承担的主体，同时也对录像监视系统的安装与使用和摄录资料的记录与保存作出细致的程序性规定，肯定了被摄录的利害关系人有权查阅及删除摄录资料。澳门特区立法会对第 10/2022 号法律 通讯截取及保障法律制度进行审议时也强调了为保障居民基本权利，该法案严格地规定了通讯截取的手续与期间，明确其前提是必须执行法定侦查措施。21法案最终规定相关措施仅能由法官批示命令或许可后方可施行，并适用于其他技术途径传达的通讯（如微信）；关于提供通讯记录，也必须是在有助于刑事调查工作，且经有权限的司法当局批示许可或命令的前提下方可进行。使用其他大数据方法进行社会治理可能对人的尊严和权利产生影响，对此，也要进行严格的权力限制。与此同时，数字政府建设也需要考虑对人的意愿的尊重与对权利的救济。数字技术是手段，而非目的，其本身不是利维坦，也不具有独断的权威。相反，数字政府建设以维护人的尊严为基础，人在数字政府语境下的主体地位不容忽视。重视人的意愿与权利救济是数字政府得以发展的前提和基础。德国学界较早就指出自动数据处理和传输可能使得政府在个人不知道和不能控制的情况下获取数据并据此实施行为，所以机关签名、说明理由以及听证的义务在绝大多数情况下不可省略，除非是行政机关批量的行政行为。22438-445因此推进数字政府建设不应抛弃过往的行政法、颠倒主体与客体的地位，而是要在既有程序与内容的基础上进行创新，重视人的价值本身。澳门在数字政府建设的立法活动中也一体遵循了行政法的基本理论。第 2/2020 号法律 电子政务 第 3 条就规定了自愿使用的基本原则，明确了电子证明服务、数码证照服务、数码化接待及电子通知都属于私人自愿使用；第 32 条明确了电子方式的行为和手续在该法及相关规章规范外需要配合适用 行政程序法典。对于强制使用科技手段，第 10/2022 号法律 通讯截取及保障法律制度对通知义务作出了明确要求，同时也确定了实施主体的行政责任与刑事责任，以加强对被截取人的知情权、救济权的维护。（三）权力监督：数字政府建设的运行保障法治是现代国家普遍遵循的基本原则，其核心是权力受到法律控制，目的在于保障个人的权利。在数字化时代，尽管数字政府的不断改造升级为人张强：澳门数字政府建设的法治化路径133们带来了诸多便利，但同时亦要对数字权力化保持特别的警惕。或许有意见认为数字政府的专业知识和规制结果为其带来了正当性依据，但是这种过程安排的正当性依据依然需要建基于规制者本身证明自身的可问责性，否则数字政府的规制将产生不可预测的结果，有悖于规制的目的。2317-19因此，数字政府建设离不开法治保障，而如何约束数字政府亦是法治的重要内容。法律关注过程，所以法治的内涵在于理由之治，强调通过公开、参与、竞争呈现事实和理由，从而将规则转化为实践，体现其理性价值。24这就意味着数字政府的法治化需要对数字权力行使的过程进行充分的公开，加强对数字权力的监督。首先，对数字政府的监督来源于行政机关的自我约束。行政机关一方面需要加强内部的自我约束，另一方面则需要向公众开放必要的数据，以提升自我监督的效果。对于前者，澳门特别行政区第24/2020 号行政法规 电子政务施行细则第 2 条明确规定了行政公职局责任实体的地位，并突出了其协调、规划、发展、推行电子政务以及核准公共部门保障级别、确保统一电子平台资料安全、制作有关指引的职责。使用者账户系统保障水平的技术规格规章 第 30 条则强调了所有实体必须定期进行内部审计，保证使用者账户系统的服务符合相关的要素及要件。对于后者，澳门特别行政区政府自2019 年底即推出“特区政府数据开放平台（data.gov.mo）”，目前已向公众开放旅游及博彩、公共交通、医疗卫生、城市环境、社会保障、公共安全及出入境等 14 个领域、608 个数据集，进一步鼓励了社会机构的创新利用与监督。其次，对数字政府的监督离不开外部审计机关的介入。自己不能做审判自己的法官，数字政府效能的实现离不开外部权力特别是专业审计机关的监督。澳门特别行政区审计署作为直接对行政长官负责的机关，具有客观的中立性。根据第11/1999 号法律 澳门特别行政区审计署 第 3 条，审计署对审计对象进行衡工量值式的监督，即对审计对象在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。数字政府的显性价值就在于提高行政效率，所以当行政机关投入大量人力、物力、财力进行数字政府建设时必须接受审计署的监督，内容包括数字政府的流程塑造，也包括事前、事中、事后阶段性成效的取得等多个方面。2018 年 8 月澳门特别行政区审计署发布衡工量值式审计报告 电子政务的规划及执行，对澳门回归祖国以来电子政务发展中存在的问题进行揭示，并向行政公职局提出审计建议，同时也得到了相关答复。再次，对数字政府的监督有赖于立法会议员的职权行使。澳门特区政府对立法会负责的内容之一是答复立法会议员的质询。数字政府建设归根结底是行政机关的行为，无论数字技术如何发达，最终决定是否采用以及多大程度上采用都取决于政府的决策。因此，对数字政府的约束本质上是对行政权的监督。立法会议员的质询目的在于督促政府行为的合法性与合理性，迫使行政机关注意个人的不平之鸣。以第六届立法会为例，议员提出有关电子政务或数字政府的书面质询共计 19 件，口头质询 1 件，内容涉及电子政务或数字政府的措施、发展规划、工作进展、出现的障碍等等，并且呈现出两大特征：其一，质询案数量与数字政府的发展进程紧密相连。第六届立法会第一会期（20172018 年）提出质询案 8 件，占本届立法会质询案总数的 40%。议员主要就电子政府发展进度表示忧虑，并要求政府提出完成时间。政府则在答复中解释了原因，并提出了完善的目标与时间表。议员的质询无疑给政府带来了压力与动力。2018 年底相关法案的出台乃至 2019 年电子政府的快速发展都与之具有正相关性。其二，质询案的连续性与数字政府建设的阶段性互相影响。部分议员在第六届立法会乃至第七届立法会中始终对电子政务或数字政府问题予以关注，持续跟进数字政府发展状况，既让社会了解了其最新进展，又通过摆问题的方式提出相关建议，发挥了积极的促进作用。最后，对数字政府的监督确立于司法机关的裁判。作为最后一道防线，司法机关需要对数字政府可能的权力滥用进行有效制约。法院在数字政府建设中扮演的角色不是破坏者、妨碍者，而是裁判者。数字政府可能产生的行政异化行为需要法院进行及时干预并予以矫正。但由于高度的专业性，法院在裁判中亦产生了更大的谦抑性。从权利保障的角度出发，法院更多地是从正当程序原则、一般经验法则入手。在澳门中级法院第 258/2021 号张强：澳门数字政府建设的法治化路径134案件中，作为游客的 A 因出示没有有效新冠病毒核酸检测阴性证明的“健康码”企图进入娱乐场区域而被控违反防疫措施罪。法院在判决中指出，未见有资料显示嫌犯能够知悉澳门卫生局作出的批示内容并执意违反，很难苛求外地人士随时关注卫生局的批示信息，因此认定嫌犯不知悉防疫措施是合情合理的，符合一般的经验法则，有关罪名明显不成立。法院因对数字政府行为进行有效界定而成为权利保障的最终屏障。四、澳门数字政府建设的法治化期待（一）拓展数字政府的广度与深度尽管澳门特别行政区自成立以来就重视数字政府建设，特别是近五年来在数字政府建设上取得较为显著的进展，但是就数字政府的广度与深度而言，仍然存在可拓展的空间。第一，澳门数字政府的服务广度有待拓展。目前电子服务的范围多局限于政府与居民（G2C）、政府与员工（G2E）之间，所涉及的业务多为上述主体间的传统业务。这极大提高了行政效率，简化了居民办事流程。与之相比，涉及政府与企业（G2B）、政府与社团（G2A）之间业务关系的电子服务则明显不足。小微企业林立、社团组织众多是澳门社会的典型特征，它们的数字诉求包括但不限于饮食牌照的发放、电子采购的使用等等。如若忽视了企业与社团的主体地位，无疑会造成澳门数字政府功能的重大短板。第二，澳门数字政府可逐步实现多元参与治理。共建共治共享是数字时代的应有之义。政府的功能不再是单纯的管理，而是转向有多元主体参与的治理，所以倾听各方特别是使用者与参与者的声音尤为重要。澳门过去建立了以咨询组织为代表的过程民主形式，形成了行政长官与四司统领的咨询体系，体现了法治国家、法治政府与法治社会统一的目标。25澳门数字政府建设离不开咨询组织的发展与完善，但目前一方面咨询组织中并未专门设立数字政府委员会，无法对相关用户意见进行系统收集与整理，不利于数字政府的改进；另一方面咨询组织运作的形式以传统的线下会议为主，数字化程度的欠缺不利于吸引更多民众参与。第三，澳门数字政府的行为机制需要进行循序渐进的创新。在线政务服务是澳门现有数字政府行为机制的主要内容，并具体体现在针对居民所创设的“澳门公共服务一户通”中。部分领域如交通事务中涉及的智慧监管执法事项，数字政府还未涉及。至于通过数据和算法参与而形成的自动化行政，尚未完全进入社会公众视野。作为数字政府建设的引领者，特区政府需要审时度势，循序渐进地推进数字政府行为机制的创新。数字政府要完善上述几方面工作同样需要遵循法治原则，因此厘清拓展数字政府广度与深度的路径边界尤显重要。首先，坚持规则之治是数字政府拓展的根本前提。数字化手段不管如何先进，其一旦与权力交融，就可能产生限制民众权利的行为。现代政府的正当性依据唯有民主，行政机关采取的任何可能限制民众权利的行为必须经民众同意。这意味着数字政府广度与深度的拓展需要建立在立法决策机制健全的基础上。随着数字政府建设的持续深化，立法机关的专业性渐显不足，委托立法将不可避免并逐渐增多。为保证数字政府在规则范围内运行，相应的社会参与和监督必不可少。在加强既有监督形式包括审计监督、立法会监督、司法监督等的前提下，还要加大民众特别是专业技术人员的参与力度，从而加强技术标准的专业性和法律属性，确保数字政府运行中专业、效率与民主价值的平衡。其次，坚持理由之治是数字政府拓展的重要依据。过程的公开与透明是理由之治的本质要求与基本特征。过程的公开与透明至少体现在两个方面。一是外在的程序与平台的完善。以电子采购为例。在法律明确的前提下，澳门电子采购模式仍需进一步改革。应由政府建立电子采购平台，确立采购方与参与方在筹备、投标、开标、评标、判给、订立合同等各阶段的程序要件。26二是内在的决策因素与算法的可视化。在线上政务服务方面，数字政府的理由之治体现在公开何部门为何作出有关决定。至于智慧监管执法、自动化行政则涉及算法的运用。算法在本质上仍然是行政机关的行政行为，因此不能将算法归于不可公开的秘密，而应当将其可视化，让民众了解其中的原则与规律，尤其是在它遭受质疑时能够及时地追溯与追责。27最后，坚持救济之治是数字政府拓展的思维导张强：澳门数字政府建设的法治化路径135向。无救济则无权利。在拓展数字政府广度与深度的过程中必然产生救济的难题。比如内地发生的郑州“红码”事件中，当事人的人身自由、财产权受限等引发了各方的争议。在整体政府的改革理念下，行政主体理论需要重塑，目标指向是回归公共行政场域。28而数字政府背景下在线政务服务、智慧监管执法、自动化行政的出现也倒逼行政主体进行数字化创新。为了保障民众的合法权益，确定数字政府的责任主体特别是跨部门协调情形下的责任主体非常必要，否则民众状告无门，所谓数字权利就会成为一纸空文，数字政府也将丧失合法性。作为澳门数字政府建设责任实体的行政公职局，在未来数字政府拓展中所发挥的作用也需要与其责任主体地位相适应。（二）区域合作的数字化变革澳门土地面积狭小，区域合作是促进澳门经济社会发展的必然之举。回归以来，澳门同内地、香港都开展了多样的合作，如签署 关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）即澳门同内地合作的实质性成果。2019 年中共中央、国务院印发 粤港澳大湾区发展规划纲要（以下简称 规划纲要），为澳门同内地、香港的区域合作指明了新的方向。2021 年中共中央、国务院正式公布 横琴粤澳深度合作区建设总体方案，为粤港澳大湾区建设勾勒了新的蓝图。其中，规划纲要 提出要建成智慧城市群，探索建立统一标准，开放数据端口，建设互通的公共应用平台，并通过电子化、信息化手段促进人员货物往来便利化。这对数字政府的区域合作提出了新的期待，但在实践中也会遇到种种困难。以“健康码”为代表的区域合作治理为例。2020 年初新冠疫情快速蔓延，粤港澳三地通关也因此出现障碍。内地率先推出“健康码”作为数字化防控手段并实现在内地的全范围互通，加快了内地复工复产的步伐。但香港、澳门两地却因跨域而无法同步进行。澳门随后于 2020 年 5 月推出“澳康码”，并与广东“粤康码”实现转换；香港却迟迟难以推动。有学者从事务性驱动力、领域性驱动力和区域性驱动力的角度进行原因分析，提出协作进程引发了“木桶效应”。29而驱动力的背后反映的是区域法治的不协调问题。第一，粤港澳大湾区数字政府合作的法律基础不明确。既有的 规划纲要无法直接产生约束力，故大湾区的法律制度供给需要另寻他处。协同立法、示范法等都成为学界热议的形式，30但目前相关内容的阙如使得数字政府合作只能依赖于各方的主动，其间存在面临合法性质疑，无法接受立法机关、司法机关等部门监督的问题。第二，粤港澳大湾区数字政府合作的组织机构不明确。在以“健康码”为代表的合作治理中，存在国务院、广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区等多个主体，同时还存在相应的政府与卫生部门的联系，当进行合作时各方的职权与职责不明晰。同理，在数字政府的其他领域合作中也面临上述问题。第三，粤港澳大湾区数字政府合作的权利保障方式不协调。数字政府在提升行政和服务民众效率的同时也加速了个人信息流通。当三地对以隐私权为代表的基本权利的认知不一致、对隐私权等基本权利的保障方式不一致时，跨境合作的阻力会倍增。因此，尽管澳门特别行政区圆满解决了“健康码”通关问题，但在推进数字政府区域合作上仍然需要进行法治化构建与完善。尤其在横琴粤澳深度合作区建设背景下，数字政府区域合作的法治化构建更显紧迫。横琴粤澳深度合作区执行委员会作为负责合作区具体开发建设工作的执行机构，亦应当成为推进横琴数字政府建设的主导力量。但横琴与澳门分属不同层级，两地数字政府合作属于“跨层协调”，31其合法性问题仍然难以完满解决。在用足用好经济特区立法权的基础上，中央亦有必要对横琴的法律地位与职权职责再次予以明确，这有助于粤澳横琴数字政府合作机制的进一步健全。五、结语澳门数字政府建设以电子化为起点，并顺应时代和科技发展趋势，逐步形成电子服务、线上政务、智慧执法等多种方式并存的新局面。20 余年来，澳门数字政府建设步伐逐步加快。尽管与内地相比，澳门数字技术运用仍然相对落后，但从法治化的视角来看，澳门数字政府建设仍有可供借鉴之处。如：始终遵循有法可依的基本原则，确保公权力始终在法治的前提下运行；以权利保障为核心的价值追求给予民众自愿且有尊严的方式选择；行政机关、审计机关、立法机关、司法机关等对行政机构张强：澳门数字政府建设的法治化路径136实施数字政府行为的多重监督有力确保了理由之治的实现；等等。澳门数字政府的法治化路径并非完美，在新的时代背景下亦存在诸多亟须解决的难题，而这些未尽的内容给内地数字法治政府建设带来了新的契机。粤港澳大湾区数字政府的建设或许正是理论与实践有机融合的试验田和新阵地。参考文献：黄璜.数字政府：政策、特征与概念J.治理研究，2020（3）.韩大元，王贵松.谈现代科技的发展与宪法（学）的关系J.法学论坛，2004（1）.展鹏贺.数字化行政方式的权力正当性检视J.中国法学，2021（3）.金成波，王敬文.数字法治政府的时代图景：治理任务、理念与模式创新J.电子政务，2022（8）.余凌云.数字政府的法治建构J.中国社会科学院大学学报，2022（1）.马颜昕，等.数字政府：变革与法治M.北京：中国人民大学出版社，2021.澳门特别行政区审计署.衡工量值式审计报告：电子政务的规划及执行（2018年8月）EB/OL.2022-12-10.https:/www.ca.gov.mo/files/PA4018cn.pdf.蒋朝阳.澳门回归20年：公共行政的变革与发展J.港澳研究，2019（1）.简浩贤.回归以来澳门特区公共行政改革回顾与展望J.岭南学刊，2021（1）.澳门特别行政区立法会第二常设委员会.第1/VI/2020号意见书EB/OL.（2020-02-26）2022-12-10.https:/www.al.gov.mo/uploads/attachment/2020-02/765695e587be83cbe2.pdf.中国行政体制改革研究会.数字政府建设M.北京：人民出版社，2021.葡Diogo Freitas do Amaral.行政法教程（第一卷）M.黄显辉，王西安，译.澳门：澳门大学法学院，2009.英威廉 韦德，英克里斯托弗 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