迈向“共治”：21世纪以来中国城市社区治理研究评述.pdf

26摘要：城市社区作为中国社会基层治理的“最后一公里”，不仅是实现人民对美好生活向往的空间载体，而且是多元主体紧密互动的枢纽平台。受社会经济环境变化以及社区建设相关政策的影响，中国社区治理的主体、模式及结构近年来经历较大转变，基于多元主体协商的“共治”模式成为社区治理的新趋势。通过梳理国内中国城市社区治理相关文献，从内涵演变、主体关系、模式演变、制度结构等4个维度，识别了社区治理在中国语境的概念化特征。21世纪以来，中国社区治理各行动主体间关系体现了从“一元结构”向“多元共治”的转变，相关研究内容与近20年中国社区发展政策及制度体系的变迁紧密相关，体现为政府统筹建设、多元主体分化、数智精细治理3个发展阶段。最后，在本土化理论创新、跨学科视角转向、技术化综合应用等方面提出研究展望。关键词：社区治理；治理理论；多元共治；制度变迁；文献分析Abstract：As the last mile of urban governance in China,urban community is not only a spatial carrier to realize peoples yearning for a better life,but also a hub platform for close interaction of multiple subjects.Influenced by the changes in social economic environment and the policy transformation related to community construction,the subject,model and structure of neighborhood governance in China have undergone great changes in recent years.The co-governance model based on multi-subject consultation has become a new trend of neighborhood governance.Through combing the literature on neighborhood governance in Chinese cities,we identify the conceptualization characteristics of neighborhood governance in Chinese context from four dimensions:connotation evolution,subject relationship,model evolution,and institutional structure.刘玉亭，黄燕如，赵楠楠，黄世臻Towards Co-Governance:Literature Review of Neighborhood Governance in Urban China Since the 21st CenturyLIU Yuting，HUANG Yanru，ZHAO Nannan，HUANG ShizhenSince the 21st century,China has moved to pluralistic co-governance.The relevant research is closely related to the changes of community development policy and institutional system in the past 20 years,which is reflected in the three stages of development:governmental coordination and construction,pluralistic differentiation,and numerical and intellectual fine governance.In addition,this paper identifies the development trend of future research on neighborhood governance,and puts forward research prospects in the aspects of localization theory innovation,interdisciplinary perspective transformation and comprehensive application of technology.Key words：neighborhood governance；governance theory；co-governance；institutional change；literature analysis中图分类号：TU984 文献标志码：A 引言治理（governance）的概念起源于世界银行1989年在报告中使用的“治理危机”一词1。随后，全球治理委员会将“治理”定义为“个人与机构、公共部门与私营部门管理共同事务的多种方式的总合”，指正式和非正式安排共存下多元利益主体相互调和并采取行动的过程。20世纪90年代，受新自由主义思潮的影响，这一视角在西方公共管理领域迅速成为研究“国家市场社会”关系的热点议题与基础理论。区别于由国家行政部文章编号：1674-4144（2024）002-0026-07 DOI：10.19924/ki.1674-4144.2024.002.004刘玉亭，黄燕如，赵楠楠，黄世臻：迈向“共治”：21世纪以来中国城市社区治理研究评述迈向“共治”：21 世纪以来中国城市社区治理研究评述基金项目：国家自然科学基金项目“面向完整社区更新的效应测度及规划优化研究以广佛珠为例”（编号：52308062）；广东省哲学社会科学规划学科共建项目“社区治理视角下城镇老旧小区改造模式与策略研究以广州市为例”（编号：GD22XGL06）。作者简介：刘玉亭，华南理工大学建筑学院/亚热带建筑与城市科学全国重点实验室教授，博士生导师；黄燕如，华南理工大学建筑学院硕士研究生；赵楠楠（通信作者），华南理工大学公共管理学院博士后；黄世臻，华南理工大学建筑学院博士研究生。27Vol.38 No.02 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第02期门主导的自上而下的资源分配方式，治理2通常指多元主体共同参与的公共事务管理过程，包括公共部门、私人机构、社会组织、公众个体等。在治理的过程中，各主体通过持续性的沟通表达、协商妥协或集体行动，实现共识达成、利益调解和共同管理等目的3-4。近年来，中国提出了一系列治理新理念，强调迈向“共治”的价值导向。例如，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，强调政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局并健全社会治理制度。除此之外，“人民城市”“全过程人民民主”等话语凸显了中国治理理论的“人民性”特质。在此背景下，治理理论在中国的本土化内涵通常理解为在党的领导下，实现政府的有效限权、放权、分权，完善开放竞争但规范的市场秩序，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，以公共服务为目的，实现公共权力监督，促进多要素流动，法治化、高效、善治的公共治理方式5-7。改革开放以来，受快速城镇化的影响，中国城市社区表现出居民异质性强、社会关系混杂、治理结构松散、集体认同感弱等特征，部分地区出现配套服务不足、资源分配不均、文化冲突明显、投入动力有限等问题，制约着中国城市治理现代化的纵深发展。面对城市高质量发展转型对精细化治理的更高要求，城市社区治理再次成为中国城市研究与规划管理的热点议题。本研究以中国知网（CNKI）资源总库为检索平台，以“城市社区治理”为主题进行检索，总检索量5 382篇，提取利益主体、机制、制度、治理结构等关键主题，获得20032022年相关文献共3 313篇。最后，将检索范围收缩至CSSCI来源期刊、核心期刊论文、高被引文献及博士学位论文库，得到核心文献203篇。系统梳理近20年相关文献，识别中国城市社区治理的内涵演变，并归纳既有研究主导方向和发展趋势，从主体关系、模式演变、制度结构3个维度展开分析，以期为城市社区治理相关研究提供视角补充和理论参考。1 社区治理的理论缘起和本土化内涵延展1.1 基于西方治理理论的思潮缘起中国城市社区治理研究缘起于西方治理理论、“国家社会”关系和社会资本理论，在此框架下拓展更多理论视角的研究范式。社区治理的研究基础是治理理论，包括全球治理、民族国家治理和地方治理理论3种尺度8。社区是介于初级群体与次级群体之间的组织，作为每个人从家庭走向社会的第一个空间，是治理系统的基础9。社区治理可以理解为治理理论在社区领域的应用，将关系社区成员切身利益的公共事务作为治理对象，是多主体参与、多向化权力及多样化目标的行动过程10。近年来，合作主义理论主张建立优化的合作网络，由行政控制转为多元主体制度化的合作互动，走向“自治”与“共治”的合作11。在此趋势下，关于治理的思潮包括两种流派。一方面，根据新公共服务理论，政府的职能为服务者而非掌舵者，强调公共利益最大化和公民的参与12。另一方面，根据元理论，政府是唯一的元治理主体，在社区治理中体现为规则制定者、活动召集者、监督协调者等角色，治理结构表现为党建引领的“一核多元”模式13。社区治理的分析视角主要围绕“国家社会”的关系展开，包括国家主导、社会自治、“国家社会”共治3种视角。首先，国家主导视角基于社会经济变迁引发基层社会动荡的背景，意在探索通过国家权力重心的下移和基层权能的扩大保证社会稳定14，是当前中国城市社区治理的基本模式15。其次，社会自治视角立足于公民社会理论，强调社会的独立活动空间，通过社区自治实现市民社会的自我治理，但在目前实践中，这一模式仍处于探索阶段16。最后，“国家社会”共治视角主张二者融合，认为国家与社会不是独立分离的两个完整实体，而是具有差异性的策略行动者集团，具有交叉重叠和相互塑造的作用17-18。社区治理的体系发展以社会资本理论为基础，具体要素包括身份认同、邻里关系、社会网络、社区信任等19。面对社会资本缺失或分布不均引起的“社区失灵”困境，许多学者基于上述要素提出解决路径，例如建构社区治理衡量指标20、激发培育居民公共精神、培育发展社区非营利组织和构建社区信任网络21。此外，针对中国独特的社区治理环境，部分学者将西方治理理论进一步拓展。例如，方亚琴指出社区社会资本为城市社区治理面临的“弱参与”困境提供整合性、包容性的破解思路，面对中国社区公民基础相对薄弱的现实，国家和政府的有效介入是社区社会资本形成的重要结构性条件22。然而，在社区治理过程中也存在产生消极作用的社会资本，例如人际信任局限和社会网络封闭的社区，居民会倾向选择“搭便车”而非解决公共问题的活动，需要辩证地看待其两面性23。1.2 中国城市社区治理的本土化内涵及发展阶段在中国，社区治理通常指地方政府和包括当地居民、社区组织、私营部门和其他第三方团体等多元主28刘玉亭，黄燕如，赵楠楠，黄世臻：迈向“共治”：21世纪以来中国城市社区治理研究评述（3）成熟期（2017年至今）：强化党建引领式社区治理精细化与智能化党的十九大以后，社区治理在社会治理格局中的地位进一步提高，研究侧重探索更加契合中国本土实践的治理机制、结构与理论，研究内容和对象趋于多元化和精细化，如从主体、事务、参与单元、机制等方面深化微治理概念内涵；利用智能化手段为社区治理提供数据依据、量化指标，以提升社区多元治理网络构建和治理过程的公正化与科学化水平31-32。随着空间规划向调控资源分配的公共政策转型33，老旧小区、公共空间等空间改造项目成为社区治理的重要对象和发生平台34。2 中国社区治理的主体关系及其角色分类城市社区治理主体分为政府、市场、社会三部分。政府包括街道、基层党组织、居委会；市场主要是参与社区治理的企业单位，最常见的是物业公司；社会包括居民和社会组织两个部分，居民指居民个人、自组织、业委会等，社会组织包括社工机构、NGO、非营利组织等。在当前的实践中，三类主体呈现总体分散、局部协作的关系状态，多元协同关系尚未真正形成，相关研究从各主体出发，探讨如何促进多元协同治理。2.1 政府主体：角色和职能定位政府公共部门是中国社区治理的主导者，主要有两方面作用。一方面，在社区组织不成熟、居民公共意识不健全的情境下，地方政府借助资源调动力和行政影响力，统筹推进社区公共服务和公共产品供给35。另一方面，在统筹式资源配置面临局限的情况下，由基层公共部门协调具体公共事务，作为终端枢纽，发挥多元主体的主动性与积极性；作为政府授权代行基层政府职能的行政部门，居委会是关键主体之一，往往面对过载的工作压力27。因此近年来，社区治理的分权机制受到越来越多的关注，如建设社区工作站和服务中心来减轻居委会行政负担、建立“越位”领域的权力退出机制、完善法律法规明确多元主体权利边界等36。2.2 市场主体：发挥作用的多元路径市场参与部门在社区治理中主要有两种类型，一是通过市场化制度投入社区项目、提供服务的普通企业，二是为业主提供综合服务的物业公司。其中，普通企业通常以慈善公益、投资开发、赞助资助、伙伴关系等形式参与社区治理，如在社区住房开发中，通过发挥市场化制度优势有效弥补行政化运作的局限，在提高社区项目完成效率的同时降低成本37。物业公司作为社区服务的委托方，是社区治理的践行者和操作者，受居体共同开展社区公共事务管理与合作的过程24。这一概念缘起于“社会治理”，原指“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”10，25。不同于西方的社区自治模式，中国社区治理更加强调政府监管与制度引领在培育平台组织、促进多方互联、提升治理实效等方面的积极作用13，15。21世纪以来，社区治理主要依托居委会管辖的行政区域或居住社区，强调政府组织、民营组织、社会组织和个体居民等多元主体的互动，共同完成或实现社区社会事务管理和公共服务的过程9，26。中国城市社区治理发展与社会治理制度方向紧密相关，近20年的研究趋势演化节点根据制度方向从政府统筹主导的社区建设，转向多元主体共建共治共享，再到提倡精准化、精细化的社区治理而变化，总体可划分为3个发展阶段：（1）探索期（20032011年）：政府统筹社区建设与制度供给2000年中国民政部发布民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，社区成为基层社会治理的重要对象，社区治理真正进入学界研究视野。在社区建设的背景下，通过街道、居委会、党组织等主体，国家权力重心下移，指导社区建设，同时试图引入社会力量参与社区建设。治理理论在社区建设方面的应用，为市场经济背景下社区重构多元主体互动结构从而适应社区发展要求提供了分析框架27。此阶段相关研究处于内涵解释、适用性探讨、理论框架和体制构建的方向性探索阶段，对具体实践的研究相对较少。（2）增长期（20122016年）：社区治理主体多元化与结构网络化党的十八大以后，政策和学术研究层面进一步强调社区治理对于优化城市社会结构的积极意义，相关研究进入高速发展阶段。公共事务的分权和参与成为治理的主要途径，以政府为主的治理结构重心向居民、社会组织、自组织、企业等多元治理主体转移。基于原有理论基础拓展出新的治理理论，如通过小规模的多维度赋权，推动整体社区治理结构优化的微治理概念28以及网格化治理29-30等。实践层面深入创新，侧重合作共治和复合治理的模式，体现出治理关系从原子化向整体化的发展趋势，并更多纳入信息化和网络化的技术手段。同时学界开始反思西方理论视角下“国家社会”对立分离的本土适用性，提出探索适合中国社会变迁的理论。29Vol.38 No.02 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第02期委会和业委会监督，在保障社区安全、提升人居环境和提供精准服务方面发挥作用38。2.3 社会主体：居民和社会组织的参与社区居民个体是社区治理中最重要的对象，但由于保障制度不完善、话语权较弱和集体意识薄弱等问题，原子化的居民参与往往成为社区治理体系中的薄弱环节。因此，社区“中坚居民”群体、业委会和社会组织的参与受到学者的关注，以弥补公共服务供给不足的问题39。但受限于政府购买公共服务机制不完善、社会组织外部依赖性强、专业人才短缺等，由业委会和社会组织等自发进行的社区治理活动，存在资金来源有限、影响力较小、服务能力不足等问题，仍需通过制度化的方式保障决策参与权和自主裁量权40。3 中国社区治理的模式演变和实现机制3.1 治理模式的类型及其演变社区治理模式受宏观环境变化和主体力量博弈的影响，沿“街居制单位制社区制”的管理体制演变，呈现出路径依赖的特征，包括“政府主导政府推动与社区自治社区主导与政府支持”三阶段论41和“国家行政全能主义合作主义”两阶段论42。社区治理模式最常见的是根据政府对治理主体定位和角色安排43的制度特点来分类，分为行政型社区、“政府自治”交互型社区和自治型社区（表1）44。还有的模式依据特定技术手段，结合“互联网+”和智能化技术的治理模式，提升治理决策水平、监管能力和精细化技术32，45。3.2 基于多元治理主体互动的实现机制社区治理机制研究的核心内容在于回答政府、社会和市场三类主体的互动关系和各自作用。其中，政府主体体现出行政主导向引导和合作角色的转变，强调以党组织为核心嵌入多元主体治理，实现党建占主位、国家不越位、社会不缺位的治理格局46。在社会主体视角下，强调居民参与过程中社区认同感和归属感的提升，治理路径包括形成以居民为轴心的参与网络、赋予参与者合法地位等47。对此，有学者提出社会组织的参与仍然面临许多现实挑战，需解决服务行政化、官僚化和建制化问题，强调建立合作的同时保持独立的良性关系48。在市场主体视角下，相关研究侧重社会资本有效参与和融入社区治理体系的路径49。实现多元主体互动，重点在于多元主体参与能力的提升和参与路径的丰富优化，并从制度层面赋权以改变资源供给和权力作用方式28，实现党建与社区治理结构性、功能性和机制性的融合50。4 中国社区治理的组织结构与制度体系4.1 组织结构：基于多元主体互动关系的多维类型一方面，从政府、市场和社会的互动关系视角出发，提出以政府为核心向外延展权力的圈层式结构，认为中国国家与社会的关系、纵向政府间的权力关项目行政型社区“政府自治”交互型社区自治型社区形成背景（1）市场经济水平不高（2）法制体系不健全（3）公民民主意识淡薄（1）国外社区治理经验影响（2）市场化水平不断提高（3）民主化进程加快（1）社会经济水平不断提升（2）法制体系不断健全（3）市民参与治理的热情高涨政府与社区关系政府和社区不分相互影响、部分分离完全分离社区治理主体当地政府及社区管理机构社区和政府管理机构相对独立社区具有高度自治水平的机构运行机制政府主导政府支持，社区组织，居民参与市场主导，中介参与，居民主动参与治理效益政府对于社区具有很强的控制力，社区具有较为明显的行政权力特色逐渐开始具有社区内部自治和管理协调能力政府财政负担减轻，社区活力不断提升，社区具有高度的自治性模式优点（1）政府对居民具有较强的控制力和约束力（2）社区发展更符合政府当局的意识（3）社区资金相对稳定（1）政、社部分分离，社区具有更多的自治权（2）社区服务体系进一步完善（3）市民能更好地参与社区治理（1）居民可以更为直接地参与社区治理（2）社会组织开始具有合法性，并且提供更丰富、多元的社区服务（3）减轻政府财政负担模式缺点（1）居民意识较难表达（2）社区行政化过强由于各部门合作不足，在处理部分公共事务方面效率表现不高（1）融资、投资等方面具有不稳定性（2）公共资源难以整合，社区治理交易成本较大代表地区上海武汉沈阳表1 中国典型社区治理模式对比4430刘玉亭，黄燕如，赵楠楠，黄世臻：迈向“共治”：21世纪以来中国城市社区治理研究评述系区别于西方，不存在制度性分权，总结为“一核多元”的治理结构13，并拓展出圈层嵌入中央到地方每层级形成治理链的“链式”治理结构51等。另一方面，以扁平化和网络化为视角，强调非政府机构的作用，提出“政府社区市场”融合互动的合作治理结构52；传统的等级控制与管理被替代为跨组织合作和非正式社会网络的网络式治理结构53等，并对不同治理结构呈现出的权力分配格局进行对比研究54。基于不同的组织结构类型，研究针对社区内部对立、自治组织与基层政府不对等以及社会组织和居民不协调的结构性障碍等问题，提出不同层面的响应对策。例如，从局部入手改变行动主体之间结成的权力关系以调整结构，明确主体职能定位，从而提升治理动力55。再如，从结构整体出发进行类型调整，将吸纳式治理作为过渡，推动治理结构从统合式转向共治式56。此外，结合技术手段，提升治理结构与时俱进的能力，更好地联结并发挥各主体作用45。4.2 制度体系：正式与非正式渠道的政策供给社区治理制度体系可划分为两部分：一是基于外生动力的正式制度，即成文的法律、管理制度等相关规定；二是基于内生动力的非正式制度，即价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等，影响正式制度运行和主体对正式制度的认可。许多学者强调了制度供给缺失对于多元主体治理参与动力和能力具有负面影响，如业委会制度缺失会阻碍民主协商机制的形成57。良好的制度设计是有效治理的关键变量和实现治理能力现代化的基本路径，如集体行动、与主体利益关联的制度安排，可有效激发社会组织参与治理的活力，促进“共治”协同作用的发挥58。针对中国社区治理现状未来需要哪些制度供给，学者指出“十四五”时期应着重从治理主体权责边界、非政府主体参与深度、社区服务精准性、空间配置等方面优化制度供给59。注重制度的法制化建设，并关注如社区居民公约、业主公约、居委会自治章程等柔性约束规范，通过软性制度的建构完善多维度、多层次制度保障体系50。5 主要研究方向和展望中国21世纪以来城市社区治理的研究与相关政策演变紧密关联，文献数量随着相关治理政策的出台快速增长。党的十九届五中全会进一步强调健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度。党的二十大报告提出，健全城乡社会治理体系，需要及时把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态。近年来，学界研究紧扣国家政策方针，集中于迈向“共治”的研究趋势，基于不同的理论视角对中国的城市社区治理进行了分析和解读，形成丰硕的研究成果。本研究识别了近期研究的主要方向和未来展望。首先，在一元结构走向多元共治的趋势下，现有研究深入拓展多元主体，提倡合理的政府引导，从角色定位、参与机制、能力提升等方面不断深化对社会和市场两类主体的研究。多元主体互动关系的研究视角也不断丰富，建构出适用于本土的协商机制、协同系统、权力结构等。其次，不断丰富社区治理模式，探索出多样化的分类方法。结合中国经济社会转型需要，衔接信息技术、空间规划等进行模式创新，发展出圈层式、链式、网络式等治理结构形态，从扁平化向立体化结构演变。但也存在理论探讨与实践经验结合不够深入16、未能跳出“国家社会”理论框架、缺乏定量研究方法和跨学科视角等不足。最后，在社区治理法制化和制度化方面，仍需结合对当前社会参与、资源配置、监督管理等多方面制度供给问题的反思，提出相应的保障措施和对策。迈向共治的社区治理转型趋势，更强调社区自组织、社会资本培育等非正式制度的重要意义，但国内目前对非正式制度有效性测度的研究成果相对较少，需要继续补充和拓展。在此基础上，本研究提出未来需要关注以下3个方面：一是本土化理论体系的持续创新。基于对当前社区治理研究“舶来主义”的反思，及“国家市场社会”的主体关系变化，社区治理在中国具有较为独特的表现特征，包括政府主导的“共同缔造”、社区规划师主导的“地方营造”以及党建引领下的“红色物业”等多元形式。未来应在理论和实践两个层面，将北京、上海、成都、深圳、顺德等地出现的创新性实践案例与学术性研究深度结合，针对中国多元而复杂的社区治理类型进行分类研究，形成本土化的典型案例和机制总结，构建中国特色理论分析框架。二是社区治理的跨学科和空间转向。空间冲突、突发公共卫生事件等给城市社区治理带来新的挑战，与健康、体育、空间规划等跨学科的交叉研究不断涌现。中国城市发展进入存量建设时期，各大城市积极探索基于参与式规划的社区治理策略34。社区共治嵌入空间规划领域的邻里参与，强调通过正规及非正规方31Vol.38 No.02 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第02期式促进多元主体协作、激发社区内生动力60-61。也有学者探讨社区公共空间建设与社区治理的互动融合，通过“城市双修”提升社区公共服务质量、构建社会网络等，为解决社区治理中的空间问题建立起综合性的体系，在未来有丰富的探索空间。三是信息技术在社区治理方面的发展应用。互联网、人工智能的迅猛发展为中国经济社会带来巨大变化，亟须建立新科技运用下的智慧社区治理平台，为当下社区治理过程中出现的居民参与不充分、信息获取不通畅等结构性困境提供解决方法。结合大数据分析和智能化算法，社区治理领域的量化方法与智慧平台仍有相当大的研究潜力，如社区治理实效测度、智慧决策支持系统、社区风险智能响应、15分钟智慧生活圈等。6 结语社区治理自21世纪以来随着社会经济环境发生的巨大变化，从治理主体、模式、结构乃至制度层面沿政策转型路径发生演变，从一元主导转向多元协商，迈向“共治”的价值导向。在中国城市空间精细化发展和社会治理现代化的时代要求下，社区作为城市空间治理的基本单元和城市社会基层治理的“最后一公里”，充满机遇和挑战。社区治理研究通过反思与创新，关注动态的社会现实需求、社区发展需要，结合智慧化、智能化等新型技术，不断促进中国城乡治理体系的完善和现代化治理的能力提升。未来，基于现有研究和实践更紧密地结合中国国情，构建本土理论体系，完善社区治理的法制化和制度化建设，对探索出一条具有中国特色的社区治理路径将有重大意义。参考文献：1234LANDELL-MILLS P，AGARWALA R，PLEASE S.From crisis to sustainable growth in Sub-Saharan AfricaJ.Finance and development，1989，26（4）：26.The UN Commission on Global Governance.Our global neighborhoodM.Oxford：Oxford University Press，1995.ANSELL C，GASH A.Collaborative governance in theory and practiceJ.Journal of public administration research and 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