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专业银行商业化改革困境及其法制突破 作者： 日期：2 个人收集整理 勿做商业用途专业银行商业化改革困境及其法制突破专业银行改造为商业银行是我国经济体制改革的重点，法学界、经济学界对此已有大量的论述.鉴于专业银行在我国占有的重要地位，以及银行改革作为经济改革-制度变迁的重要组成部分。本文将从制度变迁和法律演进的角度加以分析,论证制度层面上的改革困境，结合政府职能转变和国企改革，对我国金融法律制度变迁困境及其突破作出分析。一 困境的提出既有经济改革已促使国有银行发生了变化，从国家的会计管理部门和财政管理的重要工具 1 发展为具有初步组织体系的金融系统 2 ,商业银行法的等一系列法律文件的制定和颁布，则为专业银行改革提供了目标和理想模式。但既有专业银行组织如何转变则是一个重要的课题.进入90年代以来的银行改革，以目前的状况而言，出现了改革困境。这一改革困境，表现为既有体制下银行改革与国有企业改革的相互冲突 3 。专业银行商业化由于需要首先解决银行的不良资产和要求银行以商业原则来组织其内部系统,因而以牺牲国企长时期的经济效益为代价,反之，若优先考虑国企改革，则将以牺牲专业银行的独立性为代价.改革困境，实质上就是法制困境。它表现为法制改革的困难，即通过变法来实现改革的困难。它是制度规则与制度事实的冲突。在业已颁布商业银行法之后，如何能够在短期内依照法律规则约束行为主体,如何改造行为主体以使其与法律规则相吻合.这一难点在法律上表现为商业银行法第17条和第39条中的沿用旧法条款何时终止其效力.改革困境在于旧有体制难以同市场兼容，它深刻的反应在政府、专业银行同国有企业之间业已形成的连带关系上,国有企业的自有资金不足使其依赖于政府的扶持救助，尤其是专业银行的”输血性贷款和扶贫政策;而银行则依赖于对金融业务的高度垄断和中央银行的扶助;政府则通过对企业和银行的控制和干预保持其对经济活动和经济稳定的权力和利益.这种”三角关系”导致了既有经济制度的转轨困难 4 。银企关系的相互依赖导致了专业银行改革与国有企业改革相互冲突。自1983年以来,由财政拨付国企流动资金转由银行贷款实现，其实质是财政难以承受这一负担，而银行的”统管”最终成为统包，造成”企业改革与银行改革相互缠绕在一起，成为改革的主要瓶颈 5 ”。自1978年到1991年，国企自有资金占定额流动资金比重由42。5下降到8.5%，1980年国企资产负债率为18。7%，其中流动资产负债率为48.7，1993年则分别为67.5和95.6，目前企业资产负债率高达80 6 ，国企流动资金80以上依赖贷款 7 ，如此银根收缩则必然导致国企效益下降。国企经营效益低下则使得银行贷款难以收回，形成不良资产，出现国企与专业银行之间的”人质现象 8，同时，银行受到政府影响和干预，不得不发放安定团结贷款” 9 ,另一方面，专业银行对贷款高度垄断，四大专业银行信贷占企业借款总额的75 10，其垄断可获得巨大利益 11。这种紧密联系使得银行改革与国企改革形成两难。塑造国企主体，必须首先解决国企自有资金不足，向其注资,塑造专业银行的商业主体首先要摒除其不良资产。在既有财政能力下，企改与银改以相互牺牲为代价,形成改革困境。个人收集整理，勿做商业用途文档为个人收集整理，来源于网络专业银行与政府之间难以摆脱相互依赖的关系。改革以来，财政收入在GDP中的比重不断下降，银行不得不承担部分财政职能,对地方政府而言，筹资途径的缺乏使之更难离开专业银行的支出，银行往往成为”第三财政，十几年来，各级政府以各种形式挤占信贷资金达3000多亿元，占同期货币发行量的一半以上和中央财政透支的一倍半 12 。同时，专业银行严重依赖于政府(尤其是中央银行），其在中央银行的存款占中央银行总负债的35,而其再贷款占中央银行资产运用总量的70%，”国有银行的扩张是中央银行基础货币支撑运作的结果” 13。专业银行的对话能力往往影响政府的决策。这种相互依赖关系同样形成悖论,即政府所推动的金融改革要求政府自身的改革。就专业银行自身而言，其内部管理水平低下也是其难以商业化的巨大障碍。其资产负债比例远远低于巴塞尔协议的国际标准，不良资产比例近40% 14，1994年专业银行资产收益率仅为0.32%，为同期英美等国的1/5左右。专业银行的管理素质还表现为组织庞大、内部职责紊乱、约束不足等方面，使其面对转轨困难重重.不良资产危及着国有银行和国有企业的生存、发展，对通货膨胀产生巨大压力，威胁着社会稳定和经济改革的成功。经济转轨的困境同时反映在法制改革的层面上.在商业银行法业已颁布实施的同时，专业银行难以达到法律文件所确定的要求。这一法律困境就表现为从压制型法向自治型法的转变阻碍上 15 。专业银行商业化的法制困境从根本上而言，是难以实现有效的权利-义务调整,权利、义务、责任的界限难以清晰划分。具体而言:1、 在所有权的管理、约束上,专业银行的经营权与政府的行政管理权和国家所有权相互侵蚀。一方面，政府自我约束机制的不足，使得经营权难以独立,同时，银行自身组织系统的不完善，使其依赖于行政管理权的保护,侵蚀国家所有权。作为国有银行,不承担政府稳定经济的部分职能是不可能的 16。2、 在专业银行的自身管理上，由于专业银行自身组织的官僚化、行政科层化，内部组织管理的权责约束不明确，缺乏有效的责任制度，以及单纯侧重纵向的行政约束，因而导致了其难以实现以经济效益为目标,无法自我承担责任的弊端。3、 在银企关系中，由于国有企业与专业银行的法人财产权(经营权）均难以实现，存在着国企经营权侵蚀银行经营权的现象。政府、专业银行和国企三者的权利相互重叠，导致了三者在权利义务上相互侵蚀、相互依赖。这种弊端的解决，是一个制度性的问题。实现专业银行从政策调整和行政管理向法律调整的转变,应当与整个经济制度的变迁相联系。二、 对困境的经济与法律分析就专业银行的组织而言，它与新建银行的根本不同在于它是一个固有的科层组织。专业银行的内部控制管理具有官僚科层组织的特性 17 ，它并不依照商业原则运作、组织和管理。这首先表现为专业银行依照区域来组织，实行单一法人制，依照行政序列来层层延伸;其次是其内部制度建设缺乏，管理人员的权利、责任没有明确的划分，缺乏必要的监督、制约，会计制度不严格，财务报表和数据缺乏严肃性和真实性 18 。第三是专业银行内部未能形成利益约束，各部门、各机构的责任独立性不足.第四则是，在人事管理上的官员化，业务人员按干部对待，行长类比政府部门的干部级别，工资与经营类同于事业单位,资金和经营成果不依资本原则管理 19.这种组织管理仍然是依照行政原则，依照行政法律规范组织的。它在事实和规范的层面上均具有纵向实现行政目标的特性。官僚科层组织是官僚主义、效率低下、贪污腐败的温床 20 .组织、监控的不健全，帐外经营、绕规模经营、虚假信息仍未杜绝，因越权行事、违法操作造成的大案要案时有发生 21 .这种国家本位的管理模式延续至今,不能不说与中国的传统有关 22 。专业银行现有的组织管理，在外部关系上，难以实现商业银行法和公司法的独立法人财产权，作为国有银行和商业银行而言，它应当具有公法上的国家所有权和私法上的组织独立性的共同特征.实现法人财产权的阻碍在于政府行为的不规范和专业银行组织本身的不适应，而政府行为的不规范则由于政府管理上固有的惯性”和目前的专业银行在金融系统中占据的重要地位，使得政府难以依照所有者身份来实现管理,而专业银行则由于自身组织的特性，往往使其为寻求垄断利益而获取保护。这种制度事实上的惯性使得专业银行的独立法人财产权难以保证,在地方政府行为中这种表现尤为突出。近几年来，政府侧重房地产的产业政策及其失误是导致现有银行不良资产的重要原因 23，并进一步阻碍专业银行的转轨。因而，在外部关系上，导致困境既有体制惯性”的历史因素，又有政府行为选择的现实因素.现代政府融行政管理者、经济管理者和所有权主体三者于一体 24 ,理想模式的国有商业银行在于政府依照法律以所有者身份来经营银行，并由中央银行依照经济管理者身份实现调控管理，这实质上就是经济法的调整模式。而在现有体制下，政府的三重身份合一，政企不分、经企不分 25 ，所有者身份不清，政府的权利(力）与专业银行的权利划分不清，互相侵蚀造成中央银行难以以独立货币政策实现有效的调控管理，由此又依赖于政府的行政约束，制度事实将愈来愈远离制度规范。从法学理论上亦是如此.经济法理论的无力和行政经济法论的泛滥,使其难以指导专业银行如何走出行政约束管理的怪圈 26。就专业银行的内部组织管理而言，其组织管理上的官僚-科层性质，内部责任、权利的模糊，缺乏不同利益主体的有效制约和监督，使其难以将经济效益的实现作为首要目标，各级分行的负责人员在放贷时，往往把货币经营作为一种权力来行使 27，从而使收益率下降，资产风险增大,坏帐损失增加，并且造成国有资产的流失、贪污、腐败等行为.尽管专业银行对外部是一个独立法人，实行垂直领导、统一管理、集中调度、分级管理，但是其内部分行之间仍然存在着相互借款和拆借行为,各部门之间存在着不同的利益 28。但是这种部门利益的存在，体现为部门内的利益冲突和责任的互相推诿,它不是基于所有权的不同而产生的，而是层级组织内部责任无法确定的结果，造成各部门”负盈不负亏以及人情贷款”等灰色贷款和权钱交易的出现 29。它的存在表明了内部人控制的加剧，其结果是对所有权的侵蚀。单一化的组织结构也造成”私有信息”和悖逆选择”的信息不对称 30 ，使得信息的传递速度降低、容易变形,”传统层级组织中的单向升迁制度使得组织愈益僵化 31 。信息的不充分组织管理成本极其庞大。如何实现各级银行经营管理人员最大善意的为所有者经营,体制转轨中放弃了原有的精神和道德约束，而新的法律约束未能建立,从而导致激励困难.文档为个人收集整理，来源于网络本文为互联网收集，请勿用作商业用途专业银行组织的封闭化,使其难以实现利用资本市场和经理市场来实现激励。对专业银行而言，通过内部制度的建设-即经济法的经济责任制来加以约束和监督，才能有效避免内部人控制现象和激发经营管理人员才能的目的。正如世界银行所指出的，在改革中并不是仅仅权利下放的不够,而是责任约束与权利民主化并不吻合，当前的改革应当是加强纪律 32 。管理人员素质和管理水平的提高，是走向法制的必要条件。从以上几个方面可知，专业银行的法制困境表现为从所有者到经营者的组织管理上，其各自的权利、义务不能确定，内部和外部均难以形成自我承担责任的法制约束机制,难以达到管理上的制度化。权利义务的不确定,导致激励困难、外部的政银连带关系和转轨的困难.这一状况是和整个国家的法治状况相吻合的,法治化目标的实现中远未能从因人管理、行政约束向权利义务方式转变。有法难依、执法难严、违法难究，专业银行的法制困境只是国家法制转轨的一个焦点而已 。专业银行商业化，实质是专业银行的制度变迁(转轨、演进).银行经营具有非完全竞争的特性,法律对新银行准入的限制维持着专业银行的垄断性,从而使专业银行在国民经济中的主导性地位得以维持。由此,决定了专业银行的制度变迁是一个纯粹存量的变迁。它不同于以往改革所采取的渐进式方式，而是采取了通过法律法规的制定和实施来实现,这一方式，属于强制主导型制度变迁。缺乏制度事实基础使这一变迁带有明显的人为构造痕迹 33 .强制主导型制度变迁通过大规模立法以及引进法律”的方式提供规则的供给,但显然社会事实的发展并不完全依照立法者的意愿来实现，”是社会创造了法律，而不是法律创造了社会 34，专业银行改革的法制困境典型的表明了制度规则与制度事实的冲突。制度事实同制度规则的冲突,同样损及法制的稳定和神圣。各国变法往往会导致法律规则成为空壳 35 .在银行法制中，有法不依的现象屡见不鲜，如尽管早已规定财政不得透支，但却屡屡违反,尽管专业银行的贷款自主权早已加以规定，但奉命贷款、”首长工程”屡见不鲜 36.专业银行的制度变迁,其目标是清晰的,即将其改组为与市场经济相融合的国有商业银行,从公法人转变为具有公私混合性质的主体。通过商业银行法、公司法等一系列法律文件,商业银行的理想模式已得到制度规范的确认.改革就是要实现制度事实与制度规范的吻合，这就是所谓的供给推动型制度变迁 37 。这一制度变迁模式下，改革由政府通过法律规则的制定和实施来推动改革实现其目标。政府的目标是双元的,即取得经济增长最大化和政治支持最大化,即一方面政府力求保持较高的经济增长率，另一方面则力图保持整个社会的政治稳定和宏观经济稳定，而改革遇到阻力时，后者往往优先于前者，引起局部或全面的改革收缩 38 。专业银行对整个国民经济的垄断性决定了其巨大的影响力，并不是政府不想依法治国，而是形势使然,保持经济的稳定和宏观目标的实现，压倒了保持专业银行独立性的选择,政府只不过是作出了一个理性化的选择而已。政府目标冲突,反映为国家行政管理权的膨胀和约束不足，反映为政策对法律的侵蚀。当中央银行尽量运用经济杠杆调节经济时都并非很有效，相反当失控时，中央银行转而运用旧的信贷控制方法，主要是行政命令，它们则往往很有效 39 .”权大于法、”人治”等弊端既有历史原因,又有现实的因素.专业银行的制度变迁正是如此,当国有企业经济效益下降时，牺牲银行的独立性而增加行政干预就不可避免，而这种干预又进一步使专业银行与国企的连带关系加深，造成改革困境。这一”政府悖论的最直接的表现为现有专业银行的巨大不良资产.不良资产反映了政府、银行、企业三者之间的权利侵蚀 40 ，是政府目标冲突的反映。国企与银行犹如政府紧按的双手，一只也不敢放松。它同时也是政府经济政策侵蚀法律规则的结果，是银行尚未从官僚行政组织转变为商业组织的产物，它深刻的集中的反映了经济转轨中的矛盾。在整个国民经济高速增长的同时，旧有经济制度的转轨要克服原有的经济制度的惯性是困难的 41。旧有经济体制的政府、企业、银行的关系未能在改革中发生实质性变化，也同样是与渐进式改革相联系的 42 .渐进式改革通过增量部分的增长实现逐步的转变.十几年的经济改革中存量部分的增长远远落后于增量增长。十几年来，政府、银行和国有企业之间的实质性联系并未得到改变,旧有的经济体制难以同市场经济兼容。渐进式改革的发展是长期的，它应当在政府的推动或引导下由社会的自然发展、运动来完成，在短期内通过变法”来完成是极其困难的 43.联系我国的整个法制状况，不能不看到,往往首先不是制度规则的不充分，而是制度事实上的约束不力，反映出整个国家的管理水平低下,在这种大背景下，专业银行的管理低下，转轨的困难，法治的难以实现，也就是自然而然的结果.三、 对困境的突破专业银行的改革困境并非是难以实现的。专业银行商业化改革中的首要任务，是解决不良资产问题，对此,学者提出了诸多方案，包括：(1）债权换股权; 44 (2）仿照德国全能银行”和日本主银行”制的模式来改造银企关系； 45 (3）相机治理方案 46 。”现在的国有银行的呆滞（无法收回的）贷款可能需要银行和企业两方面的大范围的重新资本化 47 。我们认为,以上的方案在既有银行组织的管理落后和财政能力不足的前提下，会进一步导致银企关系的扭曲，银行进入企业经营,无疑会加大金融风险，同时,银行只会接管效益较好的国企,它不能从根本上解决银行改革和国企改革的困境 48.同时，许多经济学家指出，德国与日本的全能银行制度容易引发过度投资，而过度投资恰恰正是中国国有企业中最容易犯的错误，并且会削弱股票市场对公司管理上的制约作用 49 。专业银行的改革同国有企业的改革既是相互冲突的，又是相互促进的 50 ,就政府而言，无论从保持宏观经济稳定的现实因素，还是从促进国民经济体制的转轨的长远目标，选择银行改革优先，均是必要的。它对企业改革带来的制度成本只要小于制度转轨来的收益，就是帕累托改进”的制度变迁。从根本上而言,银行改革优先是转变增长模式，从外延式发展向内涵式发展，克服”国有企业资金陷阱” 51的重要途径。它与中央银行的货币政策目标选择是一致的,”双重目标论”下的货币政策,往往使得经济增长目标居于首位 52 。这一国企改革优先的策略 53 导致了巨额不良资产的出现.政府在90年代仍然坚持企改优先的政策，但中央银行法则明确规定，货币政策的目标是保持货币币值的稳定 54 ,这种政策与法律相冲突的结果，是对法制化进程的一种破坏.但我们也同时看到，已采取的”保持宏观经济稳定，改变通货膨胀式的经济增长，软着陆”，和保持适度收紧的货币政策 55 是政府已然认识到这一问题的正确选择。我们认为，不将专业银行改革同整个国家的经济体制转轨的角度来分析，是难以解决改革困境问题的，应当从以下几个方面来实现对困境的突破：1.导致既有专业银行改革困境的直接原由在于专业银行在整个经济制度中的垄断性地 位。与美国相比，中国政府对其银行系统的责任要大好几倍。缺乏真正的私有商业银行是中国的中央银行工具(经济杠杆)运作不灵而行政命令相当有效的根本原因” 56 。正是专业银行对国民经济的巨大影响力,才促使政府、企业不得不依赖于其，而其不良资产构成了对经济制度的威胁。垄断性带来的另一个后果则是强制主导型制度变迁的选择.因此，降低国有专业银行在整个银行体系中的比重就显得格外突出,应当采取新银行准入的政策，放松法律规则对准入的限制 57 。新银行的准入，实质上是银行改革中引入适量的市场机制，实现金融资产经营的分散化和民主化，采取增量增长的渐进模式。这与我国改革的一贯方式是吻合的.它在制度事实上促进经济增长方式的变革，引进新的管理思想、资本，促进市场的竞争，提高货币周转量，降低整个国民经济中的既有金融风险。在量上减弱政府企业和银行的连带关系，增加企业的筹资途径 58.专业银行垄断性的降低和新银行准入,在政银关系上，使政府选择干预专业银行以保持宏观经济稳定的必要性降低,使中央银行得以依法实施独立的与市场经济兼容的货币政策。就整个国民经济而言，提高金融系统对货币流转、利用的能力。这对于改革而言是极为必要的。新银行准入的制度成本，在于对新银行准入监管和保持金融系统的稳定性方面。这应当由法律来加以限制和有效监管以实现金融稳定和银行系统扩大之间适当的平衡.它对银行法律制度的建设提出了新的要求。应当指出，我国自改革以来已相继建立了诸多商业银行,并开始放松对外资银行进入的限制,这无疑是一种明智的选择，但应当进一步降低专业银行的垄断性，促进市场化,引进竞争和新的管理方式.2。新银行准入是增量增长的方式,它为解决改革障碍提供了一种思路。从根本上改变专业银行的行政属性，应当从政府银行的关系入手。克服改革困境，改变专业银行属性，要求政府实现职能转变和角色分离，国有商业银行是国家所有权制度的重要主体，从根本上而言，政府应当行使好股东权利，以保证专业银行依照市场原则、商业原则来实现国有资产的保值增值，依照资本原则加强所有权约束，克服内部人控制 59;同时由中央银行依法对其实施有效监管。如此才能实现政府与银行的权利义务管理方式，保证所有权和法人财产权之间的分离和各自独立。政府管理职能的改变,对于专业银行的管理而言，是货币政策的中介目标与工具的改变。我国对商业银行的管理过去主要依赖于信贷规模控制，改革以来，贷款规模的指令性计划不断加强，市场性的货币经营由中央银行来制定计划，典型的表现出其行政属性 60 。中央银行的货币政策的调整和其独立性的加强，是政府职能转换的重要内容.同时，银行监管的滞后也是政府职能需要改进的方面 61 。在现阶段内，政府转变职能要依赖于政府改革和自我约束，要求专业银行的管理方式从行政约束模式向经济法调控模式转变。国有商业银行是”公法私法化”的典型表现。国家所有权和银行监管制度，唯有贯彻经济法的责权利效相统一的原则才能实现，转变行政法模式上以实现行政管理方或上级单位的完全意志为宗旨、各级机关的责任不明确的调整模式，而由经济法对纵向管理关系加以责任制的约束，才能克服官僚主义的种种弊端.3. 就专业银行自身而言，提高管理水平，改善激励机制是根本上使之适应市场的途径。专业银行的改革，要解决所有者-经营者的委托-代理激励问题.既有体制下专业银行组织的纵向化和单一化，法律制度上奉行的单一法人制,使其难以形成代表国家所有权的不同利益主体，层级组织中信息沟通的单一方向往往造成内部人控制和责任约束不足，缺乏监督和制约，管理成本过高.从改善激励的角度出发，改变现行专业银行依行政区域组织机构的方式，将分行改组为独立承担责任的法人,允许相互控股，造成不同利益主体，使之集团化、决策分散化，形成内部的相互制约和相互监督，即内部组织市场化 62 。同时，健全各种经济责任制 63 ，如资产占有责任制，行长(经理）负责制、岗位责任制以及有效的制度约束。责任约束的不足是导致各种弊端的重要原因，在权力分散化的同时，相应的义务约束，形成责权利效相统一，才是改进层级组织激励的有效途径。我们高兴的看到，专业银行的内部组织管理近年来有了很大的提高。各银行相继建立了资产风险管理委员会和内部授权管理制度，进一步完善了内部风险控制体系 64 。但同时,银行改革应当提高管理水平。在人的因素上，改革人事制度，加强教育培训，提高管理人员的素质;在制度的层面上，加强纪律，激发人的积极性，通过内部制度的建设，健全资产收益管理、资产负债比例管理、贷款风险管理、存款准备金管理,以及建立健全经理市场等来实现管理的提高。概言之，我们认为，当前的专业银行改革在法律上实现其组织上分支机构的法人化和强化经济责任制是克服改革困境的正确选择。同时,国有企业法人财产权的实现和国有资产管理制度的完善对于银行改革都有重要意义.结语专业银行的改革是整个制度变迁的组成部分，因而应当系统地看待这一过程。这一困境的出现，是与我国的整体管理水平低,法制状况落后相一致的。它与几千年来传统中的官僚组织管理是一脉相承的.私法发展不足、私人财产权不发达、市民社会的缺乏是我国改革的起点和历史，因而无论是何种改革,从根本上而言都应当是经济民主化的选择，没有什么可以象民主化那样，对咄咄逼人的官僚主义化和进一步的异化如此有力的抵制作用。民主化不应仅仅理解为权利的民主化,而且应理解为义务、责任和一切物质后果的承担方面的民主化 65。本文的分析亦是从这一角度出发，”金融深化的一个目的，就是要取消金融抑制条件下的配给机制，代之以价格机制和分权，以选择竞争性的投资机会” 66。由此,民商法等市场经济的基础性法律制度的完善，对改革是极为必要的。同时，经济法的发展更是银行改革的有力工具，经济民主与经济集中相统一正是经济法的精髓所在.作为市场经济基础法的民法和基本法的经济法的协同发展愈发显的重要 67 。专业银行的制度建设,有赖于制度事实的发展，从根本上有赖于人的素质的提高和法制状况的发展。制度建设是全体国民发挥智慧而不是少数人制定方案加以推行的结果，正是在这一意义上，一切从实际出发才具有如此重要的指导意义。文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)14