完善我国农村社会养老保险制度初探.doc

AbstractWith rapid development of China rural economy, rural social endowment insurance system lags behind rural economic development, and more and more difficult to solve the deep-rooted contradictions in rural areas. This article first proposed the importance of the rural old-age insurance system ,then analyzed the issues through our rural endowment insurance system in the protection of the legal system、overall level and other aspects of the problems. At last, learn from some successful experience of foreign countries, combine with China actual situation to put forward some specific measures ,such as establish and improve rural social endowment insurance legal system, improve the overall level and so on , in order to help to perfect the rural social endowment insurance system.Key words: endowment insurance funds；foreign endowment insurance system； pension and manpower完善我国农村社会养老保险制度初探统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，是党的十七大提出的一项重要战略任务，事关全面建设小康社会的大局，是全党工作的重中之重。农村社会保障是全面建设社会主义新农村的必备条件，也是促进城乡统筹发展的基石，而农村社会养老保险制度则是构建农村社会保障体系的主要组成部分，是与农民联系最为紧密的社会保障。我国十多年的农村社会养老保险制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题。目前,我国农村由于人口老龄化、家庭的小型化等因素使农村传统的依赖土地和家庭养老保障功能大大弱化,农村老年人的基本生活保障问题面临极大挑战,建立农村社会养老保险制度,是我国应对人口老龄化、构建社会主义和谐社会的必然要求,是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径,是保证经济可持续稳定发展的必然选择。只有建立和完善农村社会养老保险制度，才能有效维护农村社会安定稳定，推动农业发展，彻底解决农民“老有所养”的问题，提高农村养老保障水平。一、完善农村社会养老保险制度的重要意义（一）有利于应对老龄化危机按照国际标准，当一个国家65岁以上的人口占总人口的比重达到7，或60岁以上的人口占总人口的比重达到10时，就意味着该国进入了老龄化社会。早在2000年第五次人口普查结果显示，我国农村老年人口已达到8557万人，占老年人口总数的65.82。赵殿国积极推进新型农村社会养老保险制度建设J经济研究参考，2008(32):18到2005年中国60岁以上人口为1.44亿，占总人口的11，其中农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。由此可以看出我国农村已经步入了老龄化社会，而且老龄化速度非常快，在家庭结构发生变化，土地保障功能弱化的情况下，农村社会养老保险制度的建立和完善不仅非常需要而且十分紧迫。农村老年人口的剧增，会给农村经济带来影响，给社会带来压力，同时也使得农村家庭养老负担日益加重。随着计划生育政策的实施和我国老年人寿命的延长，农村家庭养老的负担在子女减少的情况下将更加沉重。因此，不断完善农村社会养老保险制度，使农民从赡养老人的重负中解脱出来，从而减轻农民的养老负担，有利于减轻人口老龄化带来的社会压力。（二）有利于加快城镇化进程城镇化的实质是农村人口向城市集中的过程。近年来我国城镇化进程加快，大量农业人口脱离第一产业，向第二和第三产业发展，农村劳动力转移数量大幅度上升。从目前的形势看，农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断提高，长期离开土地和家乡的农民越来越多。这种转移导致农村老年人与子女生活上的分离， 很多在外务工的青壮年农村劳动力对家中老人的关照也逐渐减少，甚至有些农民工长期定居在城镇，降低了家庭养老的功能，使得农村老人“老有所养”的问题日益突出。这就要求打破传统的家庭养老方式，逐渐地和更多地依靠社会力量来帮助农民解决未来的养老、医疗等问题，即建立包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障制度，使土地给农民提供的生活保障效用、就业效用和直接收益效用一定程度地被社会养老保险所取代，进而促进农村城镇化进程。（三）有利于适应农村养老方式的转变家庭养老是我国农村养老保障的传统方式，绝大多数农村老年人要么与子女居住在一起，要么虽然与成年子女分户居住，却仍由子女负担其生活，即“分而不离”，一旦老年人丧失生活自理能力，子女就会和老人住在一起，照顾老人的饮食起居。近20年来，尽管我国农村的经济社会结构发生了一定的变化，但家庭养老始终处于农村养老保障方式的核心，仍然是我国农村地区的主要养老模式。随着计划生育政策的广泛推行，农村经济体制的不断改革，农村家庭养老的功能已开始急剧弱化，传统的家庭养老方式遭受到了前所未有的冲击，面对诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。在现实生活中，家庭赡养方式主要还是受家庭经济条件的制约，农村家庭赡养水平普遍不高，保障水平非常有限。事实上，大多数农村家庭只能负担老人的口粮，解决温饱问题。此外，伴随着城镇化进程，农民人均耕地逐渐减少，加上近几年来受农产品产量和价格等因素的影响，农民人均土地收入水平增长缓慢，已无力满足老年人的养老保障需求，土地对农民养老的保障功能也正在慢慢弱化。依赖家庭的传统养老方式正在日益显现出它的弊端。尽快解决农村家庭养老的困难，建立社会化的农村养老制度已成为当务之急。（四）有利于保护公民的基本权利根据马克思主义的法学理论，权利与义务对等是指行使多少权利就履行多少义务。但在现实社会中，权利与义务的分配并不是完全对应的。这种不公平的搭配，不仅有违法律之公平理念，而且严重影响了市场经济的发展。公平是现代社会的首要价值取向，是现代社会保障制度的本质和核心，实现社会公平是建立农保制度的基本理念。严格讲，农村社会养老保险制度所依赖的公平原则，不是个人意义上的公平，而是社会公平。社会公平是指全体公民享有相对平等的社会保障待遇，所以它包含两层意思：一是全体公民平等地享有社会保障的基本权利，这是农保制度基础；二是社会保障待遇的平等具有相对性，就像一个饥饿的人和一个温饱的人来分享一块蛋糕，从公平的角度考虑，不能实行平均分配，只有给饥饿的人分配一大块蛋糕，才能使他解决温饱问题。农村养老保险作为一项社会保险，其重要原则就是合理分配权利与义务，使权利与义务实现对等，这样才能充分调动投保人的积极性。因此，农村社会养老保险法律制度的建立与完善必须考虑到国家、集体、个人三方面的利益，社会经济发展的差异性只是社会养老保障水平差异的理由，不能成为全体公民获得的基本权利也存在差异性的理由。根据综合因素合理分配权利和义务，有助于保障参保人员的基本权利，从而为需要的人分配更大一块蛋糕。二、我国农村社会养老保险制度存在的主要问题（一）缺乏系统的法律制度体系解决农村养老问题，除了加强对全社会的尊老、敬老的宣传教育，弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德外，在依法治国的今天，还要依靠完善法制。但是，我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法，有关农村养老的问题散见于婚姻法、老年人权益保护法、继承法、保险法、民法通则等等之中，这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，而且影响到农村养老制度的实施。 2009年以前，指导我国农村社会养老保险试点的比较正式的政策法规只有民政部1992年颁布的县级农村社会养老保险基本方案。在该文件的指导下全国各地开展了农村社会养老保险的试点和探索。到1997年底，全国已有30个省(自治区、直辖市)的2097个县(市、区)开展了农村社会养老保险工作，8288万农村人口参加了养老保险，基金积累近140亿元。自1996年以来我国银行的存款利率连续几次下调，个人账户内的资金利率也随之下调，造成投保人的收益远远低于国家给予的承诺。针对全国农村社会养老保险的运行现状，国务院在1999年7月指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。至此，我国农村社会养老保险的试点探索暂时告一段落。纵观我国的农村社会养老保险制度的发展历程，始终只有国家政策文件进行规范性指导而没有采取立法手段来保证其长期实施。由于政策的稳定性较差，所以难以保证制度的长期稳定运行，从而也难以获得广大农民对养老保险制度的信任。社会养老保险的社会性本质决定了农村社会养老保险的建立、完善和发展本身就是一种政府行为，没有足够的法律保障，农村社会养老保险难以整个社会层面广泛推进。然而，占我国人口总数70的农民所享有的社会养老保险法律资源很少，从某种意义上说，甚至可以说目前我国农村社会养老保险仍处于“无法可依”的状态。（二）统筹层次低，筹集方式单一统筹层次，是指统一筹集、管理和使用社会保险基金并自我平衡的单位所处的层次，通常依行政层次界定统筹层次，如县级统筹、省级统筹等。根据社会保障管理一般经验，保险基金统筹层次越高，越有利于管理的规范化和资金的调剂使用。我国农保实行县级统筹层次，尽管符合我国地域发展差异化的特征，但这一较低的统筹层次也产生了诸多弊端。比如在低统筹层次下，地方利益不断强化，对于掌管着这笔钱的地方政府首长，不愿把这笔钱拿出来调剂到基金筹集困难的地区，这样容易导致一些地区出现无法发放养老金的现象。同时，县级统筹这种分散的统筹管理模式，本身就会产生庞大的管理费用，使得养老保险金实际价值下降。再如在我国，农村社会养老保险资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。在部分农村经济比较发达的县市，集体经济发展的相对较好，对农村居民个人帐户补助较多，但是对于中西部绝大部分经济不发达的农村地区来说，集体补助非常少甚至没有，这样农村个人帐户内的资金就完全来自个人积累。如果当地农民选择较低的档次缴纳养老保险费，政府为了保证他们年老后的基本生活就必须承担相当重的财政负担。所以说，这种单一的筹资方式越来越表现出其弊端，如何扩大资金的筹集方式、提高统筹层次是保持农村社会养老保险制度良好运作的关键问题之一。（三）基金保值增值缺乏足够的法定途径重视基金的保值增值问题有利于确保农村社会养老保险的健康正常运作，相反地，将面临较大的长期资金支付压力。根据通行的标准，社会保险金的发放不仅源自国家、集体或个人缴纳的社会保险费，更来源于保险基金投资运营的收益。纵观农村社会养老保险制度的发展历程，基金保值增值的办法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资”。在农保基金建立之初，银行存款利率较高，农保基金存入银行能够获得较高的资金利息。但是，随着国家经济形势的变化，银行存款利率已大大低于农保基金所需的增值要求，再加上通货膨胀、国际金融危机等因素的影响，农村养老保险基金保值已很困难，更不用说增值了。杨良初中国社会保障制度分析M山东:经济科学出版社，2003.23同时，由于缺乏法规性的文件指导，各地完全是依靠各级政府领导的自身认识来推动工作，使得农保工作的规范性、稳定性、严肃性大大降低。基金运营随意性大，强行拆借、挪用、挤占基金的现象时有发生，有的将基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，大量基金流失，造成极大的损失。（四）社会统筹养老金的转续不规范目前我国的社会养老保险制度是城乡有别的，这是由城乡不同的经济发展水平和历史背景所决定的，试图用绝对一致的养老保险制度来实现城乡社会养老保险一体化是不可能的。但是从现行立法上看，对城乡社会养老保险制度的衔接问题基本未能涉及。但是，这不等于说两者之间不存在衔接的必要。现实情况下，许多农民工没有享受到任何的养老保障。尤其是在国际金融危机的冲击下，上千万的农民工返乡，他们的养老保险问题又应该如何解决；农民工在城市参加专项养老保险后又返乡，其在城市的缴费年限和数额如何折算入农村社会养老保险中；农村居民参加农村社会养老保险后又脱离农业生产进入城市务工或实现身份置换，其原先参加的农村社保能否随之移转；农村居民在城市和农村间不断流动和变换工作，其养老保险能否随之发生相应的转换等一系列问题无法从当前大部分地区新型的农村社会养老保险办法中找到答案。对于以上问题，现有的农村社会养老保险制度体系根本不可能予以解决，只有宏观层面的社会统一立法和国家层面的制度协调才能消除低位阶法律制度供给间的冲突和不协调。（五）缺乏行之有效的监督管理机制农村社会养老保险制度的内容主要由各地出台的农村社会养老保险办法构成，其条款本身就相对单薄，条款过于简洁，只有原则性规定，缺乏可操作性，至于相对独立、规范、科学的监督管理机制就更是无从谈起。分散的管理模式既增加了管理的成本，又增加了监督的难度，保费是否足额缴纳、补贴是否到位、资金运营是否合法合理、养老金是否及时发放等一系列需要监督实施的问题均未得到妥善解决。在实际运作模式下，县市级政府既是政策的主要实施者又是监督者，这就可能出现县市级政府断章取义，逃避责任的现象，社保经办机构甚至可能将已筹集的资金挪作他用。农村社会养老保险制度本身就“先天不足”，又缺乏配套的监督机制，加上参保农民对农村社保基金监督的渠道不多、知识有限，农村社会养老保险制度的监督基本上处于“真空”状态，容易滋生腐败，农村养老保险制度实施过程中遭遇“潜规则”的威胁。王凡一我国农村养老保险制度缺失的原因及制度解锁研究J社会科学论坛，2007(12):35（六）争议解决机制缺失截至目前，大部分地区的农村社会养老保险立法的内容多只限于养老保险本身的征缴、支付、运营等方面的制度设计，对于农村社会养老保险争议解决方式和途径却鲜有触及。养老保险立法虽然确立了参保人、保险经办机构、政府等各方主体的权利义务关系，但“无救济即无权利”，尤其是对于处于相对弱势的农民参保者而言，若其在参保过程中的合法权益受到侵害又无法寻求有效的救济途径时，那么就无法为参保人提供全方位的保障。任何制度本身均存在滞后效应，它在执行过程中都免不了要引发这样或那样的争议。那么这就要求制度本身在设计时须具有一定的前瞻性，不能因为农村社会保障制度是一种新生事物，就忽略了制度执行过程中可能发生的争议和侵害。农村社会养老保险关系相对更复杂和多变，参保农民、社会保险经办机构、当地政府相互之间都有可能发生争议。而且这并不是农村社会养老保险领域的独有现象，但如果发生争议却得不到解决，便会使广大农民对该项制度的正当性、合理性产生怀疑，进而从根本上阻碍农村社会养老保险制度的进程。三、国外农村社会养老保险制度的探究及对我国的启示（一）德国农村社会养老保险制度的探究德国是世界上第一个建立现代社会保障制度的国家。1995年制定生效的农业社会改革法将农民老年援助中的零花钱发展为有收入补充功能的一种真正的养老保险, 这意味着农民养老保障被归入社会保险领域而不再是社会救济领域。德国现行的农村养老保险制度, 覆盖范围是所有农林业企业主及其配偶和在农业企业从事共同劳动的农民的家庭成员及其他们的配偶。农民养老保险的资金主要来源于投保人缴纳的保险费和国家的补助金两部分。投保人所缴纳的保险费标准是一样的, 企业规模不予考虑, 共同劳作的家庭成员的保费由他所在企业农场主承担, 保费为该农场主保费的一半。农民要得到养老保险金, 需要同时具备三个基本条件:第一, 男女必须分别达到规定年龄；第二, 投保者投保年限要达到15年(丧失劳动能力养老投保年限达到5年以上) 后方有资格享受标准养老金待遇；第三, 农民除按规定缴费外, 还必须转移他的农业企业, 脱离农业劳动成为农业退休者。这一政策使得德国农场主平均是欧洲联盟中最年轻的, 随着企业的移交也实现了具有普遍意义的农业政策性目标。（二）日本农村社会养老保险制度的探究从50年代中期起, 为了维护广大农民的利益, 日本政府着手酝酿建立面向农民的国民养老保险制度。1961年缴费型的国民年金正式实施,国民年金法要求20至60岁的农民必须参加。1985年将国民年金作为全体国民共同加入的基础养老金, 使国民年金成为任何老人均有权分享的基础年金，即“国民养老金。”这是带有强制色彩、具有公平性、由政府来运营的养老保险, 被称为公共养老保险, 成为日本农民养老保险的主体。1991年, 日本制定了国民年金基金法。该制度规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民均可自愿参加, 按月缴纳定额的附加保险费, 65周岁后, 在享受国民年金的同时, 还可获得附加养老金。国民年金基金主要为缓解不同参保者间的差距, 向不满足于基础养老金的农民提供更高层次的养老保险。国民年金基金可由参保人自由选择加入与否, 其保费和待遇发放也都享受不同程度的税收优惠, 被称为非公共养老保险。王国华日本农村养老保险制度的建设经验及启示J新农村建设，2010(4):17日本在养老保险领域为农民建立起了一个较为完善的多层次保障体系, 他们除了必须加入国民基础年金外, 在此基础上还可自愿加入农民年金基金或国民年金基金。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。（三）法国农村社会养老保险制度的探究法国农村人口中, 真正从事农业的人口只占40%左右。这些人大致分为两大类, 一类是农场主及其家庭成员, 另一类是受雇佣的农业工人, 农民的社会保险制度就是针对这些人设立的。根据法律规定, 农民必须参加养老、医疗、妇保、工伤和残疾等各项保险。经费来源主要由国家补贴、全国辅助基金、农产品附加税、农民个人缴纳的保险费及其他公共社会保险部门的转移支付组成。农场主和农业工人都按一定比例缴纳保险费, 农场主的缴费基数是其年收入, 农业工人按工资收入的一定比例缴纳, 雇主按雇员的工资总额为雇员缴纳一部分费用。当参加保险的人年满60岁退休且缴费时间达到150个季度的, 可以享受全额养老金；不够上述条件的减少一定比例；65岁退休但缴费时间未达到标准的也可以享受全额养老金。2003年, 规定60岁退休且获得全额养老金的缴费时间要达到160个季度( 40年) 。法国建立农村养老保险的主要目的在于: 一是保障农业劳动者的基本权益, 使他们在遇到风险时能够获得经济支持和社会援助; 二是促使年老的农民将土地经营权转让给年轻一代, 以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。王岳，曲绍旭农村养老保险存在的问题及政策建议以法国的农业社会保障为例J社会保障，2006(10):9（四）国外农村社会养老保险制度对我国的启示发达国家大多是城乡社会经济一体化的发展道路，城乡差别很小。因此，完善我国农村社会养老保险制度方面在借鉴国外的成功经验后，结合本国实际国情，可以得出以下启示：（一）农村社会保险制度要全面法制化。社会保险制度只有上升到法律的高度, 才能够具备它应具有的强制性。我国当前启动的新型农村养老保险试点遵循自愿的原则，不具有强制性。在农民对保险的认识还不是很到位, 各方面配套的政策措施还不是很完善的情况下, 强制性地让农民参加保险不太现实和可能。因而, 农村社会保险的发展必然是法制化、强制化, 这样才能确保农村养老保险制度的实施, 确保农民老年后享受到应有的养老社会保障。因此, 新型农村社会养老保险试点工作在由试点到成熟之后, 应该制定相应的法律明确和规范各方面环节, 使新农保有关制度全面法制化,而社会保险制度也只有在法律制度的保障下, 才能够规范有序地运行。(二)养老保险制度要尽快明确针对人群。国外的农村养老保险制度面向的人群非常明确, 主要是针对农业经营者和从事农业的农民。我国新农保制度的参保范围是16岁以上、未参加城镇职工养老保险、具有农村户籍的农村居民。从现实情况来看, 这一范围群体数量和规模是相当庞大的, 同时这一范围内的农村群体已经发生了分化, 有常年在外打工的农民工, 也有临时外出打工的农民工, 还有被征地的农民。上亿的流动农民工及越来越多的被征地农民, 成为社保制度面临的重大难题。流动性及不稳定性使得他们既难以选择在城市参保, 又难以选择在农村参保。选择的难以确定, 阻碍着这些社会保险制度最重要的适龄参保者参加社会养老保险,如果这部分人的养老保障问题得不到落实和解决,那么他们就会始终流离于养老保险制度之外, 不仅会造成今后养老的问题, 而且不利于和谐社会的建设, 带来社会的不稳定。因此, 国家应针对目前存在的这些问题进行分析调研,修订完善在参保人群方面的规定, 使得中国居民不论身处何地,都有相应的养老制度保障。李轩红国外农村养老保险制度对我国的启示J东岳论丛，2010(31):12(三)尝试建立多层次的农村养老保险制度。从国外的经验看出, 它们大都建立了多层次多支柱的农村养老保险制度, 在保证了基本保障、追求公平的同时, 也体现出个体的差别, 以满足有不同养老需求的农民。我国新农保起点比较低, 比较适合当前我国的国情和经济发展水平,是一种比较基础的养老保险。与此同时, 也有部分较富裕的农民养老的需求较高, 不会满足于每月与低保相近的养老金水平, 但目前并没有可供他们选择的基础养老之外的补充养老保险制度。因此, 在新农保试点推进的过程中, 应该认真研究我国农民情况的多样性, 认真分析我国农民养老状况的需求, 在发展好基本养老保险制度的同时, 还要注意加快研究建立符合农村实际的多层次的养老保险体系, 使有不同养老需求的老年人能够得到满足。(四)注重与其他政策相联系。国外经验表明, 农村养老保险制度的建立与政府在各个时期的农业政策或其他相关政策密切关联, 并能够逐步实现良性循环。在我国农村社会保障制度的建设过程中, 政府应积极发挥引导作用, 根据我国农村的实际情况对农村社会保障事业的发展进行整体规划,明确新农村建设、农村社会保障体系建设、农村基础设施建设等方面的发展方向, 使农村的养老保障与农业各方面的政策紧密相联, 相互促进、共同发展, 从根本上提高农民收入和社会保障能力。四、完善我国农村社会养老保险制度的措施（一）建立健全农村社会养老保险法律制度从我国农村社会养老保险制度的建立过程来看，缺乏法律及其相关配套制度是导致其发展缓慢的重要原因之一。目前，我国社会养老保险还没有专门的法律法规。不论是国家民政部1992年制订的基本方案，还是近期国务院出台的新农保的指导意见，都不具备相应的法律效力。关于国务院办公厅2009年9月4日发布国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见所确定的农村社会养老保险基本方案既具有政策性，又具有法律性，这种双重的性质增加了各地执行农村社会养老保险的难度。2010年10月28日通过的社会保险法虽然明确规定了国家建立和完善新型农村社会养老保险制度，并肯定了新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，但是该法对农村社会养老保险制度规定的过于粗糙，缺乏具体的可操作性。另一方面，个人缴费和集体补助均没有强制性，国家的补贴也没有体现强制性特征。因此，我们应当依据中华人民共和国社会保险法，由国务院制定尽快制定和颁布农村居民基本养老保险条例或者由全国人大及其常委会制定农村社会养老保险法，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等，或者详细、普遍规定农村集体经济组织、乡镇企业、私营企业的法律责任，规定中央政府和地方政府支持农村养老保险的责任与方式，从而保证农村养老基金筹集的稳定性、基金运作的科学性和基金增值的安全性，逐渐形成个系统的养老保险法律制度体系。同时，各地方可以根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法。只有这样，才能慢慢增强农村养老保险事业发展的规范性和统一性，从而堵住因制度和法规的缺陷而出现的漏洞，使农村的养老保险事业尽早走上法制化和制度化的轨道。（二）提高统筹层次，改变筹集方式结合以前我国农村社会养老保险试点探索的经验，县级的基金统筹和管理不能很好地解决农村养老保险基金的互济性问题，也不利于形成节约行政成本的管理模式。因此，在提高统筹层次方面，可以根据国务院指导意见规定，试点阶段新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。在实际操作上，我国可以尝试设立由省级农村社会养老保险基金管理部门，将基金的统筹和管理工作集中起来由一个部门行使，各个县市只负责养老保险基金的缴纳和发放工作。加快实施省级的农村社会养老保险基金统筹，不但有利于各个区县养老保险基金的互济，而且也有利于解决农村养老保险基金的管理混乱和监督不力的问题。在改变筹集方式方面，为了保证农村社保基金的充足，我们可以借鉴国外的社会保障税制度，向农民征收社会保障税。这并不是取消农业税再给农民增加无形的农业税，而是强制性征收的全部用来补偿农保基金的专项税，可以看作是养老补充保险的一种形式。在遵循“富者多缴，穷者少缴”的征收原则下，充分发挥税收在实现社会公平中的积极作用，能有利促进社会稳定。从我国目前实际情况看，开征社会保障税是必要和可行的。章觅我国农村社会养老保险存在的问题及对策J社会工作，2008(6):15由于社会保障税的征收具有普遍性，每位农村居民都按照法定的税率标准进行缴纳，既体现了公平性原则，又为农村社会养老保险基金规模的扩大提供了可能性。税收又具有相对稳定性，能够保证养老保险资金的来源具有持久性，从而保证了农村养老保险资金的筹集规模。（三）促进养老保险基金的保值增值提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题，这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问。因此，我们可以尝试按照基金运营监管分离的原则，设置养老保险基金专门账户，采用市场化的方法运营养老保险基金。首先，由省级单位统一管理，使基金能够产生规模效应，减少管理成本，降低基金运营成本。其次，基金的投资渠道不仅限于银行存款和购买政府债券等方式，可以考虑购买绩优企业发行的股票和债券，也可以进入国家重点项目建设和市政基础建设等投资领域。黄晶对完善我国新型农村社会养老保险制度的探讨J宁夏社会科学，2010(3):6此外，必须改变从农村养老保险基金中提取管理服务费的做法，农村养老保险机构的日常费用应该由财政来负担，以保证农村养老保险金的保值与增值。再次，由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。同样地，省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。（四）实现社会统筹养老金的转移接续城乡一体化的养老保险制度是我国养老保险制度发展的最终目标，其是以我国农村经济得到极大地发展为前提的。目前，我国还处于城镇化的初级阶段，农村人口还占据着较大的比例，并且广大农村地区经济发展还比较落后，因此，建立一体化的养老保险体系将会是一个长期的历史过程。当前，我国应当建立起城镇职工养老保险与城镇居民养老保险制度之间的转换衔接机制，以解决参保人由于身份转换和制度差异给其带来的享受养老保险待遇的困难问题。如广东省新型农村社会养老保险试点实施办法就对此做了初步的探索，各地可以根据本地区的实际情况进行规定。在转续过程中，需要注意的是既要保证劳动者流出省份能够向劳动者流入省份拨付相应的社会统筹保险资金，又要保证劳动者流入省份愿意接收。同时，还要防止一些个人或者省份为了享受较高的养老保险费，人为地制造劳动力的流动。具体实施时，可以增加养老金的支付比例，同时根据各地经济发展水平，中央和地方加大对养老金的补贴额度，补贴标准不能低于各地农村的最低生活保障线，保证补贴与物价水平能够挂钩。随着整个社会平均收入的提高，地方政府可以加大补贴力度。（五）完善养老保险体系的监督管理养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。但是，养老保险监督体系没有形成有效的内外监控机制，用人单位和劳动者监督意识淡薄，缺乏社会监督，因此，我国应建立健全科学的养老保险监督体系，养老保险监督体系可以由三部分组成：第一，行政监督。由政府专门职能部门代表国家对社会养老保险工作进行监督，主要监督养老保险立法的贯彻执行，接受重大养老保险违法案件的投诉与处理，并对养老保险基金的收入、支出、投资等过程进行监督。第二，审计监督。依法由国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行审计，并向社会公布审计结果。以杜绝和减少违纪行为发生。第三，社会监督。由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成社会监督机构，对养老保险工作实行全面监督，充分发挥社会监督的职能。张星珍，王雪艳亟待完善的农村老年社会保障法律制度J三农问题研究理论月刊，2004(3):21（六）健全养老保险制度的争议解决机制农村社会养老保险立法以公法为主，属社会法范畴，其所涉法律关系以行政法律关系为主并包括相应民事法律关系。在现有的法律体系下，对于农村社会养老保险运行过程发生的争议，可以通过以下救济方式予以解决：1、行政复议及行政诉讼：主要适用于参保农民与社保经办机构和社会保障主管部门间的争议，主要是社保经办机构。参保费用的缴纳、保险基金的管理、养老保险金的支付等大多数养老保险事务都是由社会保险经办机构负责，同时也是与参保农民接触最多的机构，也是最容易产生争议的环节。在现有行政组织机构中，社会保险经办机构就认定为法律、法规授权组织，对于法律、法规授权组织自然应纳入行政复议和行政诉讼的法律监督框架体系之内。当务之急是要通过一定方式的法制宣传，让参保农民了解寻求救济的渠道和程序，以便其更加有效地维护自身权益，并保障整个制度体系的正常运作。2、民事诉讼：大部分地区的农村社会养老保险立法都规定了集体经济组织应承担的部分补贴义务。但在实际运作中，集体组织很可能会逃避法定义务，在能够履行的情况下而拒绝予以补贴。社会保障主管部门当然可以通过行政处罚或行政强制执行的方式迫使集体经济组织履行法定义务，但参保农民的权益受到损害却不能通过行政复议或行政诉讼途径寻求救济，因为集体经济组织不是一级行政主体。虽然行政立法不能对民事诉讼的受案范围和程序规则作出规定，但审判机关在法律适用过程中应发挥一定的主导作用，通过最高人民法院司法解释的形式对农村社保所涉争议的民事诉讼规则予以明确。参考文献1梁鸿人口老龄化与中国农村养老保障制度M上海：上海人民出版社，20082刘昌平中国新型农村社会养老保险制度研究M北京：中国社会科学出版社，20083马学颖，李莉我国农村社会养老保险问题的思考J农业经济管理，2008(4)4林全玲我国新型农村社会养老保险制度的构建与完善兼评国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见J社会科学家，2011(4)5陈桂华，毛翠英德、日农民养老保险制度的比较与借鉴J理论探讨，2005(1)6陈斌论我国农村社会养老保险的立法完善D成都：西南交通大学，20097黄晶对完善我国新型农村社会养老保险制度的探讨J宁夏社会科学，2010(3)8赵伟书，高志远完善新型农村社会养老保险制度的对策建议J经济研究参考，2011(12)9刘芳农村社会养老保险探析J求实，2004(5)10徐淑红完善我国农村社会养老保险法律制度的探讨D重庆：西南政法大学，200611张运刚新型农村社会养老保险制度探索J四川师范大学学报(社会科学版)，2010(37)12李轩红国外农村养老保险制度对我国的启示J东岳论丛，2010(31)目 录第一章 总 论1一、项目概况1二、项目所在区域简介1三、报告编制依据2四、编制内容3五、简要结论3第二章 项目建设背景及必要性5一、项目建设背景5二、项目建设必要性5第三章 服务对象与需求分析8第四章 建设内容及规模9一、建设内容9二、建设规模9第五章 项目选址及建设条件10一、项目选址10二、什邡市概况10三、建设条件11第六章 项目建设规划和工程方案设计15一、项目建设规划的指导思想、基本原则和重建目标15二、项目建设规划实施的保障措施16三、工程方案设计原则16四、总平面布局17五、建筑设计17六、结构设计19七、电气设计21八、给排水设计21九、通风及空调系统22十、建筑装修和防护23第七章 节能方案25一、用能标准和节能规范25二、主要节能措施25第八章 环境保护与消防设计28一、施工期环境保护28二、营运期环境保护28三、消防设计30第九章、安全文明施工33第十章 项目建设管理机构及人力资源配置36一、什邡市卫生项目灾后重建项目领导机构36二、项目建设实施的管理机构38三、人力资源配置39第十一章 项目招投标及进度计划40一、招标方案40二、项目建设进度计划40第十二章 投资估算及资金筹措42一、投资估算范围42二、投资估算依据42三、编制说明42四、估算结果43五、资金筹措45第十三章 社会效益评价46一、项目对本地区社会影响分析46二、项目与本地区互适性分析46三、社会风险分析48第十四章 结论和建议49一、结论49二、建议493