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论不起诉制度 八届人大四次会议经过刑事诉讼法修正案，对不起诉制度作了重大修改。怎样重新认识不起诉制度，从理论上把握不起诉制度性质、适用范围、理论价值及救助路径，并进而探讨完善不起诉制度有效方案，是摆在诉讼法学理论研究工作者面前一项关键课题。本文拟就上述问题，叙述部分不成熟见解。一、不起诉性质再认识刑事诉讼法修正案经过后，原有免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉适用范围，以往不起诉制度表述及其性质认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉性质。依笔者之见，对不起诉性质，应从以下几方面来了解：（一）不起诉是公诉机关依其职权作出不予追诉处分决定控诉职能是公诉机关基础诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符正当律要求起诉条件，依法向法院提出诉讼请求，要求法院经过审判确定被告人犯有某种罪行并给对应刑事制裁。显然，公诉机关只有对符正当定起诉条件才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或没有起诉必需，公诉机关自然依其职权作出不起诉决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一个司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉内部意思决定。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必需案件不予追诉处分决定。（二）不起诉是公诉机关对案件所作程序上处分，而非实体上处分公诉机关对某一案件作出不起诉处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作不予追诉处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人人身和财产。公诉机关作出不起诉决定案件，假如需要给被不起诉人行政处罚，应由公诉机关移交相关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上处理。不起诉对案件程序上处理，是基于对案件实体上认识，但并非实体上处分，更不能是有罪处理。（三）不起诉意味着刑事诉讼程序终止现代刑事诉讼中有一项公认基础标准，即“不告不理”标准。其基础含义是对未经起诉刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必需以起诉为前提，不然就不能对刑事案件进行审判。所以，从一定意义上讲，起诉意味着开启刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼继续进行，意味着刑事诉讼程序终止。这也是不起诉决定直接法律后果。（四）不起诉终止诉讼法律效力是相正确不起诉决定一经作出，就含有终止诉讼法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼法律效力不是绝正确，而是相正确，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权仍然存在，并未所以消亡，遇有发觉新事实或新证据，或原处分所凭证物已证实其为伪造或变造，或所凭之证言，判定或通译已证实其为虚伪，或所凭之通常法院或尤其法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证实者，得再行起诉。不难看出，公诉机关不起诉决定法律效力和法院生效判决法律效力是有区分，法院生效实体判决，也意味着对诉讼案件程序上终局性处理，依“一事不再理”标准，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关不起诉决定，显然不含有既判力法律效力。所以，对于公诉机关作出不起诉决定案件，假如有了新证据或发觉新事实，符正当律要求起诉条件，公诉机关依职权应撤销原来不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人案件，被害人对不起诉决定不服，也能够向法院提起诉讼，依此作为一个自诉案件，被害人得以寻求法律上救助，保护其正当权益。（五）不起诉表现了公诉机关一定自由裁量权新刑事诉讼法中，除了在第条第款“对犯罪嫌疑人有本法第条要求情形之一”，人民检察院“应该”作出不起诉决定外，在第条第款“对于补充侦查案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件”和第条第款“对于情节轻微，依据刑法要求不需要判处刑罚或免去刑罚”，人民检察院“能够”作出不起诉决定。那么，“能够”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形不起诉决定不是必需作出，而是依据一定情况酌定，能够作出，也能够不作出。有学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应该不起诉”称为“法定不起诉”。在刑事诉讼发展史上，相关起诉制度有起诉法定主义和起诉廉价主义之说。现在从各国刑事诉讼立法看，德国、日本和中国台湾地域，大全部在明确要求起诉条件同时，兼采起诉廉价主义，即许可检察官斟酌情形为不起诉处分。笔者认为，这实际上是最大程度兼取起诉法定主义和起诉廉价主义优点，从而使诉讼程序更为合理和科学。中国这次刑事诉讼法修改，在不起诉制度上要求还是符合国际通行做法，基础是以起诉法定主义为主，兼采起诉廉价主义。经过以上对不起诉性质分析，笔者认为，不起诉概念大致能够这么概括：不起诉是公诉机关依其职权，对侦查终止刑事案件审查后，确定依法应该不追究刑事责任，或犯罪情节轻微，依据刑法要求不需要判处刑罚或免去刑罚，依法作出不予追诉而终止诉讼程序处分决定。二、不起诉制度理论价值和意义不起诉制度即使仅是刑事诉讼中起诉阶段一个制度，却深刻表现了刑事诉讼基础价值和意义。笔者认为，不起诉制度最少表现了以下几方面意义：（一）不起诉制度符合诉讼经济标准现代法律制度除了要实现公平、正义价值目标外，还有一个关键标准就是诉讼经济。西方经济分析法学派代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会花费大量经济资源，为了提升司法活动经济效益，应该将最大程度地降低这种经济资源花费作为对法律程序进行评价一项基础价值标准，并在具体司法活动中实现这一目标。这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达成最大化收益。作为关键程序法刑事诉讼制度自然也不例外，贯穿整个刑事诉讼中诉讼经济也是不可缺，不起诉制度正是诉讼经济标准在起诉阶段表现。不起诉制度，使不该进入审判程序案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量人力、物力、财力；使法院得以集中精力去处理更为关键案件，从而达成诉讼经济目标，提升了司法操作中处理刑事案件效率。（二）符合现代刑法思想传统刑法重视刑罚报应功效，刑罚强调报复和处罚，突出刑法对犯罪实施特殊预防作用，而单一地采取罪刑相适应标准，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，因为政治、经济形势改变，观念更新及其它原因影响，开始重视刑罚教育功效，强调教育改造，愈加重视通常预防，在采取罪刑相适应标按时，采取刑罚部分化标准，探寻有没有处罚必需。西方各国战后大全部实施过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，能够采取保安处分、社会监督等其它手段来替换。刑诉制度应反应和表现刑法思想。战后现代刑法思想反应在刑诉制度上，就是重其目标性，求其合理性。在起诉程序中给予检察官以一定自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上表现。（三）有利于保护当事人正当权益现代刑事诉讼制度越来越重视保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人正当权益，尽力避免她们正当权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任樊篱，是其最关键利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人正当权益。对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人追究，似乎不符合被害人利益，但正确不起诉并不损害被害人正当权益，因为，被害人正当权益保护，是以追究名符其实犯罪嫌疑人刑事责任为前提，和此同时，对应予追究刑事责任案件假如作出了不起诉决定，法律许可被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人正当权益。三、新刑事诉讼法中相关不起诉范围界定不起诉适用范围，也叫不起诉法定原因，或不起诉条件，是指检察院作出不起诉决定法定情形。依据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定含有以下三种情形：（一）绝对不起诉（应该不起诉）新刑事诉讼法第条第款要求：犯罪嫌疑人有本法第条要求情形之一，人民检察院应该作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，依据刑事诉讼法第条及其它相关法律要求，只要犯罪嫌疑人含有下列情形之一，人民检察院就应该作出不起诉决定。（）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪中国刑法不仅把情节作为决定适用哪个量刑幅度标准，而且亦将情节视作罪和非罪界限。如刑法第条“违反海关法规，进行走私、情节严重”。这种条件下，情节轻重就成为衡量大家行为是否组成犯罪分水岭，情节又是和社会危害性联络在一起，社会危害性是犯罪最本质特征。假如某种行为根本不可能给社会带来危害，法律就没必需把它要求为犯罪；假如某行为虽含有一定社会危害性，但情节显著轻微危害不大，也不能认为是犯罪。（）犯罪已过追诉时效期限刑法要求犯罪已过追诉时效期限不再追诉，关键是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必需再对她追究刑事责任。中国刑法第条、第条、对追诉时效有具体要求。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用标准。（）经特赦令免去刑罚特赦是针对经过一定时间改造确有悔改表现罪犯实施，均由全国人大常委会依据中共中央或国务院提议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院实施。在中国，通常由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免去刑罚，公安机关不得立案侦查，检察机关不得向人民法院提起诉讼。（）依据刑法告诉才处理犯罪，没有告诉或撤回告诉中国告诉才处理案件有三种，欺侮诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。这些案件包含关键是公民个人权益，如婚姻、声誉等，实质上是公民个人私权，国家通常不予干预，是否追究加害者刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，假如被害人及其它有告诉权人不提出告诉，或提出告诉后又撤回告诉，人民检察院依法作不起诉处理。（）犯罪嫌疑人、被告人死亡犯罪嫌疑人、被告人死亡，意味着失去了追究刑事责任对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必需继续进行下去，所以，人民检察院应该作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。（）其它法律要求免予追究刑事责任（二）微罪不起诉（能够不起诉）新刑事诉讼法第条第款要求：对于犯罪情节轻微，依据刑法要求不需要判处刑罚或免去刑罚，人民检察院能够作出不起诉决定。这种情形内容相同于原刑诉法中免予起诉适用内容。修改后法条中，加上“犯罪情节轻微”从而深入明确这种情形性质。相同于国外学者“微罪不起诉”，笔者认为这么称谓能表现其性质，还是比较科学。和绝对不起诉相对，这种情形人民检察院不是“应该”作出不起诉，而是“能够”作出不起诉。所以，微罪不起诉是相对不起诉，表明检察院在起诉程序上拥有一定自由裁量权，斟酌具体情况来决定是否起诉。（三）存疑不起诉（能够不起诉）新刑事诉讼法第条第款要求：对于补充侦查案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件，能够作出不起诉决定。这种“存疑不起诉”和法院“疑罪从无”思想是一致。新刑事诉讼法第条要求：“未经人民法院依法判决，对任何人全部不得确定有罪”。笔者认为这是吸收了无罪推定合理内容。和此相关，在第条第（）项中要求：证据不足，不能认定被告人有罪，应该作出证据不足，指控犯罪不能成立无罪判决。这么，疑罪从无和存疑不起诉协调一致，共同表现了刑事诉讼法第条精神，有益于保障人权。存疑不起诉也是能够不起诉，和微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时，也拥有一定裁量权。四、不起诉救助路径检察机关作出不起诉决定假如不正确，应该经过法律要求路径寻求救助，以保障当事人正当权益和司法公正，这种救助路径意味着对检察机关滥用不起诉权限制。假如说，审检分离，不告不理意味着检察机关对法院审判权限制，以此预防法院滥用审判权，把不该进行审判人定罪量刑，那么，对检察机关不起诉权也必需有所限制，预防不起诉权滥用，以免放纵犯罪分子，使之逃脱法律处罚。所以从制度上要求对不起诉救助路径，是很必需。新刑诉法对不起诉救助路径作出了明确要求。我们认为，不起诉救助路径按主体能够分为以下二类：（一）当事人自我救助路径这是指被害人、被不起诉人作为案件当事人，对不起诉决定不服，依刑诉法要求救助路径自己寻求救助。（）被害人自我救助路径被害人是刑事案件中遭受侵害一方，所以检察机关作出不起诉决定假如有错误，被害人利益就得不到应有保护，犯罪嫌疑人也得不到应有处罚。被害人会首先强烈不服。所以，被害人自我救助路径尤为关键。新刑事诉讼法第条对此作了明确要求，明确了被害人自我救助路径有两条：一是向上一级检察机关申诉，假如检察机关维持，能够向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。中国新刑诉法中相关被害人自我救助路径要求，同日本、德国制度有些相同。日本为了预防检察官滥用起诉权力，采取相关制度加以限制，一是“检察审查制度”，二是所谓“交付审判制度”，也称“准用起诉程序”。告发或告诉人对滥用职权罪及公安调查官滥用职权罪，不服检察官作出不提起公诉处分，能够请求法院审理该案。德国在起诉中也实施被害人不服不起诉或撤诉而申请法院裁定制度，称为强行起诉制度。被害人自我救助路径要求，有利于加强对被害人利益保护。（）被不起诉人救助路径新刑事诉讼法第条实际要求了被不起诉人对检察机关作出微罪不起诉决定不服时救助路径。检察机关依据刑事诉讼法第条第款要求作出不起诉决定，是基于确定被不起诉人有犯罪事实基础上作出，即使不一样于原刑诉法中免予起诉有罪处理，是一个无罪处理决定，检察机关对被不起诉人人身、财产也不能作实体上处分，但检察机关对被不起诉人需要给行政处罚、行政处分或需要没收其违法所得，有权提出检察意见移交主管机关处理。在这种情况下，被不起诉人假如认为自己没有犯罪事实，所以不服检察机关不起诉决定，能够向检察机关申诉，经过此路径来寻求救助。不过，不起诉决定毕竟是无罪处理，所以法律只许可被不起诉人进行申诉，没必需也没意义许可被不起诉人有起诉这么救助路径。（二）司法机关监督救助路径这是指公安机关、检察机关和法院等司法机关，依其职责对不起诉决定进行监督而形成救助路径。（）公安机关监督制约对于公安机关移交起诉案件，检察机关假如作出不起诉决定，表明公安机关和检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。公安机关作为侦查机关，对其移交起诉案件情况有比较深了解，所以法律给予公安机关一定监督制约权，以利于对案件最终作出正确处理。新刑事诉讼法第条明确要求了公安机关对不起诉决定监督制约路径。应该明确，公安机关不起诉监督制约和被害人救助路径是不尽相同，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉，因为公安机关只是侦查机关，它不是当事人，也不是公诉机关，不含有起诉主体资格。（）法院监督制约对于检察机关作出不起诉决定案件，依“不告不理”标准，法院不能直接收理。但依新刑诉法要求，被害人不服不起诉决定，能够向人民法院起诉。法院对于被害人有证据证实对被告人侵犯自己人身、财产权利行为应该依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任案件，能够作为自诉案件受理；犯罪事实清楚，有足够证据案件，应该开庭审判。可见，法院对检察机关不起诉决定，是经过被害人起诉达成监督制约，而被害人自我救助也要经过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证实应该追究刑事责任，依法律要求起诉，法院有权对此进行裁决。这既是法院以此对检察机关不起诉决定监督制约，也是加强对被害人正当权益保护。（）检察系统内部监督制约依新刑诉法，在被害人救助路径和公安机关监督制约中，公安机关能够向上一级人民检察院提请复核，被害人也能够向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出不起诉决定有权监督和复查。在检察系统内，奉行检察一体化标准，即上下级检察机关是领导和被领导关系。对下级检察机关司法活动，上级检察机关有权利也有义务监督。所以，上一级检察机关对下级检察机关不起诉决定进行监督，也是比较有效，这么有利于督促下级检察机关正确作出不起诉决定。五、不起诉制度发展和完善此次刑诉法修改，是中国刑事诉讼制度重大调整。在公诉制度中，不再使用免予起诉，扩大了不起诉范围，所以对于不起诉制度深入健全和完善就显得尤其关键。不可否认，新刑诉法对不起诉制度要求虽较为全方面，但仍然过于粗疏和标准，司法实践中操作起来尚欠具体，不够细致。伴随理论发达和立法经验丰富，不起诉制度仍需在实践中深入发展和完善。笔者认为，以下部分问题是完善不起诉移度需要注意：（一）绝对不起诉适用情形检察机关对含有刑事诉讼法第条要求情形之一，应该作出不起诉决定。那么，我们研究刑事诉讼法第条要求六种不追究刑事责任情形就会发觉，这六种情形法律后果相同，但行为本身性质不予追究原因各异。第一个情形属通常违法行为，还未组成犯罪，不予追究是理所当然，后五种情形以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究特殊情况，所以法律作了不予追究特殊要求。这么，绝对不起诉情形有两大类，一是组成犯罪通常违法行为，二是某种特殊犯罪行为，这里立法上就忽略了正当行为或未实施危害社会行为情形。在这两种情形下，公安机关假如把正当行为实施者，如正当防卫，紧急避险，或把没有犯罪行为人错误立案、侦查，对这么无辜者不起诉是无疑。但检察机关作出不起诉法律依据却没有，因为刑事诉讼法第条中六种情形中不含这两种情形。鉴于此，提议刑事诉讼法第条应增加“行为正当或未实施危害社会行为”为绝对不起诉情形，填补立法上漏洞。（二）相关存疑不起诉要求依新刑诉法，存疑不起诉是能够不起诉，和微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时也拥有一定裁量权。然而，笔者认为，存疑不起诉和微罪不起诉立法精神是有区分。存疑不起诉是和疑罪从无相协调一致，表现了无罪推定基础精神。检察机关遇有这类情形，应作不起诉处理，这类案件若起诉至法院，法院亦按疑罪从无作出无罪判决。所以我们认为，这里要求为应该不起诉似乎更为合理、正确，既符合起诉法定主义，也便于实践中操作。（三）相关微罪不起诉要求新刑诉法对微罪不起诉要求为“犯罪情节轻微，依刑法免去处罚不需要处罚，能够作出不起诉”，这一要求过于笼统和简单，实践中难免出现多种问题。比如，犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人表现及其它情况也相近两个案件，检察机关依法处理，就很可能一个作出起诉决定，一个不起诉。这么前者将是有罪免刑，后者则无罪无刑。相近情形出现了罪和非罪截然不一样结果，殊难为大家所接收。其原因在于微罪不起诉是相对不起诉，即能够起诉，也能够不起诉。笔者认为，既然要求了微罪不起诉是能够不起诉，也就应该对应要求斟酌具体情形，即什么情况下能够不起诉，比如考虑犯罪嫌疑人态度表现，动机等部分原因，这么要求具体部分，立法上有了一个共同固定标准来衡量，实践操作起来就不会因不一样了解而有不一样处理。（四）检察机关、公安机关进行复议、复核和复查申诉具体程序及要求新刑诉法要求，公安机关认为不起诉决定有错误时，能够要求复议，假如意见不被接收，能够向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，能够向人民检察院申诉。但不难看出，刑诉法只是这么标准要求了检察机关进行复议，复核、复查申诉，比较笼统和粗疏，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体部分操作程序和要求，比如检察机关应该遵守期限，对复议、复核和复查申诉后回复方法和要求均未作细致要求，这么就不利于司法实践操作。为了保障检察机关正确复议、复核和复查申诉，提议相关细则增加这方面要求。和此对应，新刑诉法也只是标准要求了公安机关能够复议、复核，那么，公安机关作为司法机关，其提出复议、复核也应有合理期限，对此应予明确，这里问题和上面差不多。刑诉法对此应要求具体细致，这么才使不起诉制度愈加完善和易于操作。（五）不起诉决定作出后发觉新证据新事实情形不起诉决定作出后，发觉了新证据、新事实，符合起诉条件，被害人又没有向法院起诉，这种情形原不起诉决定效力怎样，检察机关该怎样处理？新刑诉法对这种情形没有任何要求。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出不起诉决定，依法能够向人民法院提起公诉。因为不起诉决定终止诉讼法律效力只是相正确，检察机关对此应依职权撤回原来不妥决定，依法重新起诉。新刑诉法在这方面无任何要求，实践中碰到时会无法可依，所以应予完善。（六）被害人对不起诉决定不服向法院起诉，可否掌握案件证据材料依新刑诉法，被害人对不起诉决定不服，能够向人民法院起诉，但法院是对被害人有证据证实对被告人侵害其人身、财产权利行为应该依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追诉被告人刑事责任案件，才作为自诉案件，审查后认为犯罪事实清楚，有足够证据话，才开庭处理，假如缺乏罪证，自诉人提不出补充证据，法院应该说服自诉人撤回自诉或裁定驳回。这么，被害人向法院起诉应该掌握足够证据才可，而案件证据材料全部在检察机关手里，被害人可否掌握这些材料，需要怎样程序，这些刑诉法未作要求。笔者认为，要落实保护被害人利益标准，立法应具体对此作出详尽要求，不然实践中被害人经过起诉寻求救助路径难以实现。对此笔者有以下设想：对于不起诉案件，立法应给予被害人以知悉权。考虑增设一个类似听证会程序，检察机关此时应负有公开展示案件证据义务，被害人依此来了解案件证据情况。另外，对于由被害人提供在侦查过程中已交给司法机关证据，应要求证据返还制度。（七）被害人对不起诉决定不服向法院起诉路径是否是最好路径