城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究——以沛县为例.pdf

17Vol.38 No.03 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第03期摘要：城乡低效用地挖潜和盘活是缓解土地供需矛盾，促进用地节约集约发展的重要方式。系统梳理低效用地的内涵界定和主要特征，结合沛县实践，将低效城镇用地、低效工矿用地和低效村庄用地作为重点研究对象，从土地效益、土地效率、土地管理3个角度构建“3项一级指标、8项二级指标、24项分项评价指标”的低效用地潜力测度评价体系，并对低效用地的空间分布特征及其成因分析，提出了建立数据库、完善目标内涵、坚持顶层设计和规划先行、探索差异化的再利用模式和健全制度体系等建议，为后续相关工作提供支撑。关键词：低效用地；空间潜力测度；指标评价体系；低效盘活路径；沛县Abstract：The exploitation and revitalization of inefficient urban and rural land is a crucial approach to alleviate the contradiction between land supply and demand,as well as promote the economic development and intensification of land use.This study systematically elucidated the connotation,definition,and main characteristics of inefficient land.By incorporating practical experience from Peixian County,this research focused on investigating key areas including inefficient urban land,inefficient industrial and mining land,and inefficient village land.A comprehensive measurement and evaluation system for assessing the potential of inefficient land was constructed based on three perspectives:land benefit,land efficiency,and land management.The measurement and evaluation system encompassed three primary indicators,eight secondary indicators,and 24 sub-evaluation indicators.Through analyzing the spatial distribution characteristics and the causes of the inefficiency in these lands,several proposals were put forward including establishing a database,refining target connotations,prioritizing top-level design and planning,exploring differentiated reuse models,and improving systemic mechanisms.These recommendations aim to provide support for subsequent related work.Key words：underutilized land；spatial potential measurement；index evaluation system；path of low-efficiency activation；Peixian County中图分类号：TU984 文献标志码：A 葛 峰Research on Potential Measurement and Revitalization Path of Inefficient Land Use in Urban and Rural Areas:A Case Study of Peixian CountyGE Feng引言随着我国城镇化进程的加速，土地资源的稀缺性和供需矛盾日益突出。通过合理控制增量建设用地规模，倒逼挖潜存量建设用地，促进土地节约集约利用，是我国当前城乡建设十分必要和紧迫的一项工作。2023年9月，自然资源部印发了关于开展低效用地再开发试点工作的通知，决定开展为期4年的低效用地再开发试点工作，主要围绕盘活利用存量用地，聚焦低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，以进一步提高土地利用效率、促进城乡高质量发展1。除国家层面以外，各省级部门对城乡低效用地再开发问题愈发重视。2009年以来，全国大多数省份相继出台了关于低效用地再开发的政策文件，结合各省实际情况对城镇低效用地的内涵界定、政策机制、利用措施等提出了具体的指导意见2。近年来，越来越多的业界学者对城乡低效用地再开发利用展开了积极研究，学者们对低效用地再开发研究的热点主要集中在两个方面：一是研究对象大多以低效工业用地为主。二是研究内容主要集中在低效用地概念认定、再开发思路、再利用模式、相关政策研究等方面3。但针对城乡低效用地如何进行空间筛选和评价指标体系构建，相关探究并不多。对城乡低效用地的科学识别，可以掌握城乡低效用地空间分布和主要成因，从而为后续城乡低效用地再利用政策措施的制定提供基础支持。因此，本文结合沛县城乡低效用地相关工作实践，通过构建具体评价指标体系，进行空间潜力测度，明确空间分布特征及其成因，继而提出盘活路径文章编号：1674-4144（2024）003-0017-08 DOI：10.19924/ki.1674-4144.2024.003.003城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究以沛县为例作者简介：葛 峰，中规院（北京）规划设计有限公司江苏分公司空间规划一所副所长，城乡规划师。18并不完全一致。然而，国外对于棕地、废弃地、土地重划等概念与国内低效用地具有相似性。美国环保署定义棕地为“废弃的、闲置的或未充分利用的工业或商业用地及设施，客观上存在或有潜在的环境污染，再开发和利用过程复杂的土地”14。日本的土地重划内涵则包括了一些闲置的老城区、旧厂址等，并通过盘活这些用地使城市的土地利用更加集约化15。1.3 低效用地主要内涵特征目前国内外针对低效用地没有统一的内涵界定标准，不同地区、不同城市的发展阶段和资源禀赋差异，对低效用地的理解和认定标准也会有所不同。一般认为，低效用地主要是指土地利用效率低下，产权清晰但无法满足当前经济和社会发展需求的存量建设用地，主要包括低效城镇用地、低效工矿用地、低效村庄用地及其他低效用地4种类型。低效用地的内涵特征，本研究认为至少应包括土地效益、土地效率和土地管理3个方面：首先，在土地效益方面，无法满足土地所有者或使用者的收益期望，离预期收益差距较大。如单位土地的投资收益比和地均税收偏低，地块经济效益不佳，或地均就业水平低，人气水平差，社会效益也不高，或地块存在明显的环境污染和生态破坏，生态效益差等。其次，在土地效率方面，存在明显的土地资源浪费情况。如土地容积率或建筑密度较低、人均用地指标过高、用地长期闲置、零散未利用的边角地、乡村人口流失造成的空心村、地块整体环境品质较差等。再次，在土地管理方面，存在明显的不合理或与当前经济社会发展需求不匹配的情况。如土地功能与规划不符、位于采煤塌陷区未稳沉区域、涉及重大设施建设搬迁、位于国家产业政策规定中禁止类、淘汰类产业清单及地方产业负面清单等。2 沛县指标体系构建及空间潜力测度2.1 沛县概况介绍沛县位于江苏省西北端，地处苏鲁两省交界，下辖4个街道和13个镇，辖区总面积1 805.63 km2。依据第七次人口普查，全县常住总人口为103.83万人，城镇化率57.42%，近10年来一直属于人口净流出地区。第三次国土空间变更调查成果显示，沛县全域现状建设用地总面积为301.27 km2，人均城镇建设用地指标为120.56 m2，人均村庄建设用地指标高达443.99 m2，乡村地区土地利用水平相对粗放。2.2 筛选方法与思路考虑到其他低效用地认定的多样性和受地方建议，对推进沛县城乡低效用地再利用和优化土地资源配置具有重要意义。1 低效用地内涵界定及其主要特征1.1 相关政策文件界定我国最早提出低效用地概念是在2013年，原国土资源部发布关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的函，其中明确提出城镇低效用地主要指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地4。后续发布的关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行），在原内涵表述基础上补充表述了建筑危旧、权属清晰且不存在争议等内容5。此外，广东、辽宁、浙江、江苏、山东等省份也相继出台了城镇低效用地相关政策文件，其中对低效用地的内涵界定都作了明确阐述。如浙江、山东等地明确将“不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地”认定为城镇低效用地，辽宁省还将低效用地内涵扩展至城中村、未治理的边角地、插花地以及列为农村土地整治示范工程的村庄、废弃矿山等用地6-8。1.2 国内外对低效用地的内涵界定国内学界对于低效用地内涵界定和认识方面存在一定差异。林坚等结合10个试点城市开展的城镇低效用地再开发案例，认为目前针对低效用地的内涵认知尚不统一，应当重点完善其具体目标内涵9。杨少敏等认为城镇低效用地应包括低效城镇、低效产业、低效村庄和其他低效4种类型，其具体内涵具有时代性、相对性和资源性特征，是一种特定类型的存量建设用地10。钟婷等认为在国土空间规划新时期，低效用地内涵应该更加广泛，应呼应高质量发展要求，从经济、社会、生态等不同维度，将所有不满足高质量发展要求的用地都应归为低效用地11。王雪晴等认为低效用地是有调整利用空间的在用建设用地，只要土地产出效益和社会经济发展状况不相匹配都属于低效用地，并且低效用地具有地域性和动态性，不同地区不同时段，对低效用地的理解和内涵界定也会不一致12。陈遥等结合空间开发绩效评价，认为在国土空间规划语境下，低效用地的概念内涵会随着发展理念的转变而演化，不能简单以“亩产论英雄”，应针对不同尺度单元、不同空间政策导向、不同类型空间功能，对低效用地的具体操作标准因地制宜进行完善细化13。由于土地制度、经济环境、城市发展阶段等方面的差异，国外学术界对于低效用地的内涵界定与国内葛 峰：城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究以沛县为例19Vol.38 No.03 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第03期政策、规划影响较大，本研究重点针对低效城镇用地（不包括城镇道路用地、绿地广场用地和特殊用地）、低效工矿用地和低效村庄用地展开筛选梳理。首先，基于第三次国土调查成果，对各类建设用地进行提取处理，形成完整准确和便于识别的工作底图，展开全面外业摸排和集中座谈，了解各类建设用地的现状、位置、用途、利用程度、权属关系、利益相关者意愿等情况，掌握全县低效存量用地空间分布基本情况及地方部门下一步利用打算。其次，在初步筛选的基础上，开展内业定性定量分析，分类对低效城镇用地、低效工矿用地、低效村庄用地进行系统梳理。对于国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，因重大设施建设确需搬迁的城中村、棚户区、老旧厂房、村庄等，通过定性分析认定为低效用地。对于用地经济效益、土地开发效率等类指标，则通过收集相关数据，进行定量分析判断是否为低效用地。最后，通过空间叠加和加权计算的研究方法，进行空间潜力测算，进一步分析各类低效用地规模、空间分布特征、主要成因等，并初步提出沛县低效用地盘活再利用的路径建议。2.3 指标体系构建本研究分别从土地效益、土地效率、土地管理3个角度着手，进行低效用地识别评价，并进一步细化二级指标类型，在此基础上细化具体的分项评价指标，构建了沛县“3项一级指标、8项二级指标、24项分项评价指标”的低效用地评价指标体系（表1）。土地效益指标分别从经济效益、社会效益和生态效益3个方向细化具体评价指标。土地效率指标评价分别从土地集约利用潜力、开发利用强度和环境品质水平3个方向细表1 分类评价指标体系构建一级指标及权重建议二级指标及权重建议分项评价指标分项指标权重建议指标释义指标属性数据来源土地效益（0.5）经济效益（0.4）地均营业收入0.1总营业额/地块面积定量部门数据地均税收0.2纳税额/地块面积定量部门数据单位面积投资强度0.1投资总额/地块面积定量部门数据社会效益（0.2）地均就业水平0.1就业人口/地块面积定量部门数据人气水平0.1全天人群活动频率定量手机信令数据生态效益（0.4）环境影响程度0.2企业环境污染投诉次数定量部门数据绿地率0.2绿地总规模/用地总面积定量地形图、地籍数据土地效率（0.5）集约利用潜力（0.3）人均用地指标0.1地块面积/总人数定量部门数据地块规模大小0.1地块规模是否利于集中使用定量地籍数据闲置或空置状况0.1地块是否处于闲置或空置状态定量现场调查、座谈与部门数据相结合开发利用强度（0.3）地块容积率0.15建筑总面积/用地总面积定量地形图、地籍数据建筑密度0.15建筑基底面积/用地总面积定量地形图、地籍数据环境品质水平（0.4）交通设施覆盖度0.08公交站点 300 m 服务范围覆盖程度定量POI 数据、空间分析绿地开敞空间覆盖度0.08各类公园绿地广场 500 m 服务覆盖程度定量POI 数据、空间分析商业设施覆盖度0.04各类商业设施 300 m 服务半径覆盖程度定量POI 数据、空间分析文教体卫设施覆盖度0.08各类公共设施 300 m/500 m 服务半径覆盖程度定量POI 数据、空间分析建筑年代0.06建筑的建成时间定量历年遥感影像数据建筑结构0.06建筑材料构成、结构形式定量地形图土地管理（一票否决）产业政策符合性国家产业政策规定中禁止类、淘汰类产业一票否决/定性相关产业目录清单是否位于地方产业负面清单一票否决/定性产业准入目录清单规划符合性相关规划符合程度一票否决/定性法定规划资料是否为违法建设用地一票否决/定性部门数据是否位于采煤塌陷区未稳沉区一票否决/定性部门数据是否涉及重大设施建设占用一票否决/定性部门数据20表2 低效用地潜力区间划分标准化分项指标。土地管理指标从产业政策符合性和规划符合性两个方向进行指标细化。在指标的权重分配和属性上，除了土地管理指标是定性指标，实行一票否决外，土地效益和土地效率指标均属于定量分析指标，各占0.5的分配权重。二级指标权重分配方面，优先考虑生态优先和用地集约利用原则，兼顾环境品质需求，对具体分项指标权重进行赋值。由于不同的用地类型所涉及的指标并不完全通用，经济效益指标重点涉及工业用地、商业用地等，而文教体卫设施覆盖度则对居住用地、村庄用地等影响会更大一些。因此，在对所列指标进行赋值评价时，应选取与地类属性相匹配的分项指标进行评价。如在评价产业类用地的时应更加注重经济效益、社会效益、生态效益、集约利用潜力、开发利用强度、产业政策符合性以及规划符合性等相关指标，对环境品质水平各项评价指标权重则可以相对弱化或不作为评价对象。再如评价居住用地时，则无需关注地均税收、地均就业水平，应将重点放在集约利用潜力、开发利用强度、环境品质水平及规划符合性等分项指标评价方面。2.4 潜力测度结果潜力测度采用专家打分法。首先，结合沛县实际情况确定单项指标的区间划分标准，明确不同地类相应的得分规则（表2）。其次，将参与评价的地块指标名称及单位区间划分标准打分说明适用地类对象地均营业收入（万元/亩）100，100300，300500，500 因地制宜进行修正，数据越小得分越低工业、仓储、商业服务地均税收（万元/亩）15，1530，3050，50因地制宜进行修正，数据越小得分越低工业、仓储、商业服务单位面积投资强度（万元/亩）15，1530，3050，50因地制宜进行修正，数据越小得分越低工业、仓储、商业服务地均就业水平（万人/ha）100，100200，20040，400因地制宜进行修正，数据越小得分越低工业、仓储、商业服务人气水平（万人/日）0.1，0.10.3，0.30.5，0.5数值越小，人气越差，得分越低商业服务、公共服务类环境影响程度（次）0 次，1 次，23 次，3 次以上次数越多，环境影响越大，得分越低工业、仓储、市政设施绿地率（%）15，1520，2030，30参照详细规划，数据越小表示越低效，得分越低，工业用地该标准应做相应调减工业、仓储、商业服务人均用地指标（m2/人）居住：35，3545，45村庄：300，300400，400人均标准越高，表示越低效，得分越低居住用地、村庄地块规模大小（ha）0.2，0.20.5，0.51.0，1.0地块越小表示越破碎，越不利于集中使用，得分越低均适用闲置或空置状况 3 个月，3 个月半年，半年1 年，1 年以上闲置时间越长，表示越低效，得分越低均适用地块容积率 1.0，1.01.5，1.52.0，2.0参照详细规划指标，数据越小得分越低，工业用地该标准应做相应调减村庄不适用，其他适用建筑密度（%）20，2030，3040，40参照详细规划，数据越小，得分越低均适用交通设施覆盖度（%）25，2550，5075，75可结合年度城市体检结果，覆盖水平越低，得分越低均适用绿地开敞空间覆盖度（%）商业设施覆盖度（%）文教体卫设施覆盖度（%）建筑年代1990 年以前，19902005 年，20052015 年，2015 年之后年代越久远，得分越低均适用建筑结构砖木、砖混、钢混、其他结构越牢靠，得分越高均适用国家产业政策规定中禁止类、淘汰类产业若属于清单，直接纳入理论规模工业、仓储、商业服务是否位于地方产业负面清单若属于清单，直接纳入理论规模工业、仓储、商业服务相关规划符合程度不符合法定规划的，直接纳入理论规模均适用是否为违法建设用地列入资规部门违法建设执法处罚名单的，直接纳入理论规模均适用是否位于采煤塌陷区未稳沉区位于采煤塌陷区未稳沉区域的，直接纳入理论规模均适用是否涉及重大设施建设占用涉及重大交通设施、防灾设施、市政设施建设占用的，直接纳入理论规模均适用备注：打分标准采用 100 分制，与区间划分标准相对应，形成 025 分、2650 分、5175 分、76100 分 4 个得分区间。葛 峰：城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究以沛县为例21Vol.38 No.03 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第03期逐一进行赋值打分，则得到单个地块的得分情况。然后，通过空间叠加分析和加权计算后，可以得到单个地块的最终得分数据。最后，划定潜力分区，本研究将得分区间在50分以下的划为高潜力区，将得分区间在5060分的划为中潜力区，将得分区间在6080分的划为低潜力区，将得分超过80分的地块划为无潜力区。在剔除无潜力区外，其他3类潜力分区所测算得出的总规模即为低效用地潜力规模。按照上述步骤，可测算得到沛县低效用地潜力总规模约为5 633.86公顷（图1），约占“三调”现状建设用地总规模的18.69%。其中：低效城镇用地规模约为603.02公顷，低效工矿用地规模约为1 377.39公顷，低效村庄用地规模约为3 653.45公顷。值得一提的是，通过该方法所得的潜力用地规模仍属于理论潜力分析，但对于地方政府部门直观掌握低效用地空间分布情况有很大作用。在沛县当前发展图1 沛县城乡低效用地空间分布22图2 沛县城乡低效用地空间分布情况统计阶段，不一定都能进行盘活，或都需要马上开展盘活再利用，毕竟低效用地开发再利用是一个复杂的、动态的和可持续的变化过程。理论潜力规模分析转化为真正可实现规模，还必须充分考虑地方当前的经济社会发展水平、用地供需矛盾迫切度、地块具体的开发建设成本、当地财政资金投入能力、用地具体的权属情况以及相关土地权利人意愿水平等现实因素，对具体地块的理论潜力进行可行性分析，从而明确单个地块是否有价值或途径进行盘活再利用。2.5 空间分布特征及其成因分析结合上文潜力测度结果，进而分析沛县低效用地空间分布主要特征（图2）。低效城镇用地集中分布于沛低效城镇用地低效工矿用地低效村庄用地百分比（%）百分比（%）百分比（%）葛 峰：城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究以沛县为例23Vol.38 No.03 2024CHINA ANCIENT CITY2024年 第38卷 第03期城街道、汉源街道，主要原因是该区域属于老城区。老城区历来是经济活动的核心区域，但由于之前受管理水平、规划理念和城市发展阶段等多种因素影响，低效用地分布相对集中。而在存量发展时代，旧城改造和城市更新需求与潜力必然更大。例如金凤凰装饰城等老旧商贸市场、老旧小区、城中村、棚户区等。低效工矿用地主要分布于中心城区和沛北地区龙固、杨屯、安国三镇，主要原因是该区域历来是沛县的工业强镇所在地，也是沛县经济技术开发区、沛北工业园等产业园区集中分布区域，随着全县经济发展和产业结构的调整升级，部分传统低效的产业用地亟需逐步转型或退出。加上沛北地区目前仍存在大范围的采煤沉陷区，原来部分产业用地布局受沉陷区影响，也需从安全环保的角度加快用地退出或搬迁。低效村庄用地主要集中分布于沛县中心城区及西部鹿楼镇、栖山镇、杨屯镇、安国镇、河口镇、敬安镇和胡寨镇，主要原因：一是近10年来沛县受人口流失影响，出现了大量的空心村。二是受到全域土地综合整治国家级试点和省级试点的政策扶持，对该地区村庄的资金投入相对更多。三是受采煤塌陷地影响，沛北地区部分村庄居住环境受到破坏，存在一定的安全隐患，村民搬迁意愿较高。四是城市的周边村庄受城市发展战略影响，部分村庄用地逐步被城镇建设所占用。3 低效用地盘活再利用路径建议3.1 建立低效用地数据库首先，在全面摸查县域低效用地的基础上，建议系统地梳理这些用地的空间分布情况。通过这种方式，可以全面地了解低效用地的土地效益、土地使用效率和土地管理等情况。这些信息包括但不限于本研究中所列举的具体评价指标，还可以根据地方实际需求，增加其他相关指标。其次，建议将低效用地的详细信息纳入数据库管理。数据库的建立不仅可以便于地方政府部门高效管理和再开发利用，确保其便捷性和针对性，而且可以结合每年低效用地的变化和监测情况，对数据库内容进行动态更新和维护，确保其时效性和准确性，做到时刻掌握低效用地的详细情况，为制定有效的政策和措施提供有力的支持。3.2 不断完善低效用地目标内涵在生态文明建设和高质量发展的时代背景下，未来各城市无疑将进一步加强存量土地和低效用地的挖掘和再利用。随着经济社会的不断发展，对于土地的利用方式和效率也在不断发生变化，不同的发展阶段和政策导向，对低效用地的认定也会不断演化，这就需要不断更新和完善低效用地目标内涵，以更好地满足当前和未来地方经济社会发展的需求。建议拓展低效用地再开发的工作范围，从提升城市空间品质、增强居民幸福感、用地高效复合利用等角度出发，进一步提高各类空间的综合价值，充分体现低效用地再开发的利用价值。3.3 坚持顶层设计和规划先行在衔接国土空间总体规划和区域发展战略的基础上，明确一定时期内地区具体的发展目标和策略，这对于分阶段目标和重点任务制定有顶层指引作用。地区政府相关部门按照发展需求，对接国土空间详细规划，构建“低效专项规划单元实施指引地块实施细则年度实施计划”的规划体系，全方位对低效用地再开发利用提供规划和实施保障。专项规划对全域低效用地再开发进行整体规划和指导，明确实施单元，对各个具体实施单元制定符合实际情况的实施方案，地块实施细则对每个地块的再开发进行具体的规划和设计，最后结合资金投入、年度需求、政策实施等落实到年度实施计划中。3.4 探索差异化的低效用地再利用模式低效用地具有类型多样、成因各不相同的特点，因此有必要针对不同的低效用地和成因，探索差异化的再开发模式。低效城镇用地可以通过清理、收回、置换等方式，将低效土地进行重新规划和开发，重点用于改善基础建设和公共服务配套，提高居民生活品质。低效产业用地可以通过鼓励企业重组合并、追加开发强度、整体分割转让等不同形式，针对性采取“留二优二”“退二优二”“退二进三”等盘活方式，从而提升低效产业用地利用效率。低效村庄用地可以结合城市周边、城中村、偏远乡村等不同的区位特点，采取土地综合整治、集体经营性建设用地入市、增减挂钩等针对性扶持政策，对农村闲置宅基地、低效乡村产业用地进行创新利用，发展乡村民宿、乡村文旅、健康养老等产业16，促进广大乡村地区一、二、三产业融合发展。3.5 健全低效用地盘活再利用制度体系总体来看，目前低效用地再开发的基本制度体系还不健全，主要体现在法律法规体系不完善、管理制度体系未协同、配套制度创新不足等方面9。建议进一步完善土地协议出让制度，简化土地交易程序，降低低效用地交易成本，保持政策延续性和公平性，确保市场信心和资本投入。同时，强调政府主导地位，平24123自然资源部.关于开展低效用地再开发试点工作的通知Z.2023.王磊，王然，姚舜，等.城镇低效用地再开发政策探析基于高质量发展要求的思考J.中国国土资源经济，2019，32（11）：20-24.黄莹莹，杨子生.中国城镇低效用地再开发研究进展 J.国土与自然资源研究，2022（6）：20-24.参考文献：衡好开发商、公众、原业主的利益分配，保护弱势群体，维护公共利益。此外，鼓励“渐进式”对低效用地进行盘活利用，避免一味地追求表面化、快速的经济效益提升，应体现综合价值追求。4 结语本研究基于沛县实践，以城乡低效用地作为重点研究对象，通过明晰低效潜力用地的内涵特征，构建了“3项一级指标、8项二级指标、24项分项评价指标”的沛县低效用地潜力识别指标体系，结合潜力分区划分标准，对县域低效存量用地进行了潜力测度，分析了潜力低效用地的空间分布特征和主要成因，并针对性提出了低效用地盘活再利用的路径。总体而言，本研究提出的低效用地筛选方法和标准具有较强参考性和可操作性，能够为地方政府和相关部门提供科学的决策依据，有助于沛县准确识别低效存量用地，缓解土地供需矛盾，促进用地节约集约发展。同时，作为一项探索性研究，本研究也有一定的不足之处。如缺乏对其他低效用地进行全面的梳理和思考，对于不同类型的低效用地，其潜力测度标准也需根据不同发展阶段要求进一步完善。针对不同地区的具体情况和特色需求，还需充分考虑地方政策和实际差异。本研究对低效用地盘活利用所涉及的社会、经济和环境影响缺乏综合评估，未来还应加强这方面内容的研究。随着城市化进程的加速和土地资源的日益稀缺，低效存量用地的问题也将更加突出。因此，未来针对城乡低效用地的研究应更加注重创新性和实用性，根据时代要求不断完善其目标内涵和盘活路径，提高土地利用效率。同时，还应充分借鉴国外先进经验，进一步完善相关理论和方法，注重政策与实践相结合，为实现我国土地资源节约集约利用和城乡可持续发展作出更大贡献17。国土资源部.关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知 Z.2013.国土资源部.关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）Z.2016.浙江省人民政府.关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见 Z.2014.辽宁省人民政府.关于推进城镇低效用地再开发的实施意见Z.2017.山东省人民政府办公厅.关于推进城镇低效用地再开发的意见Z.2020.林坚，叶子君，杨红.存量规划时代城镇低效用地再开发的思考 J.中国土地科学，2019，33（9）：1-8.杨少敏，李资华.城镇低效用地类型和认定标准探讨 J.中国国土资源经济，2021，34（2）：42-48.钟婷，李成楠，姚南，等.国土空间规划背景下城镇低效用地识别方法探索以成都市中心城区为例 J.四川环境，2020，39（6）：140-150.王雪晴，陈江平.城镇低效用地成因解析与治理思考 J.中国土地，2022（11）：32-33.程遥，王启轩.国土空间规划体系下的国土空间开发绩效评价框架建构与关键议题J.自然资源学报，2024，39（2）：274-286.黎斌，贺灿飞，黄志基，等.城镇土地存量规划的国际经验及其启示 J.现代城市研究，2017（6）：39-46.城所哲夫.日本城市开发和城市更新的新趋势 J.中国土地，2017（1）：49-50.谭丽萍，李勇.盘活农村存量建设用地方式的思路与对策 J.中国土地，2023（10）：44-47.郝之颖.历史文化街区城市更新对策及实践建筑及用地再利用评估 J.中国名城，2024，38（1）：23-28.责任编辑：张吉明收稿邮箱：在线投稿：http:/4567891011 12 13 14151617葛 峰：城乡低效用地潜力测度与盘活路径研究以沛县为例