基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究.pdf

Journal of Agricultural Resources and Environment农业资源与环境学报 2023,40（5）:1223-1230http:/Potential impact of the agricultural support and protection subsidy policy on the abandonment of cultivatedland from the perspective of farmers behaviorLIU Ting1,HOU Huimin2,WANG Huanzhi3,XU He2*（1.School of Geographic Science,Shanxi Normal University,Taiyuan 030031,China;2.Research Center for Strategic EnvironmentalAssessment,Nankai University,Tianjin 300350,China;3.Chinese Academy of Environmental Planning,Beijing 100043,China）Abstract：Large-scale abandonment of cultivated land began in China in the 1980s.Restricting and guiding farmers behavior withpolicies is crucial for reducing cultivated land abandonment.In 2016,China reformed the three agricultural subsidy policies into theagricultural support and protection subsidy policy.The reformed policy involved the protection and appropriate scale management ofcultivated land,which will impact the abandonment of cultivated land.Therefore,from the perspective of farmers behavior,this studyconstructed a logical model to explain the farmers behavior in terms of farmland abandonment.The model included two types of actors andtwo important decision nodes.Based on this model,this study used scenario analysis,logical reasoning,and other methods to investigate theimpact of the agricultural support and protection subsidy policy on different actors at different decision-making nodes,and analyzed thepossible impact of policy implementation on farmland abandonment.It was determined that,although the implementation of this policycannot affect whether farmers will withdraw from agricultural production,it could positively impact the circulation of cultivated land.Ingeneral,the implementation of the agricultural support and protection subsidy policy is conducive to promoting cultivated land protectionand curbing cultivated land abandonment.Keywords：agricultural support and protection subsidy policy;abandoned cultivated land;cultivated land circulation;farmers behavior基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究刘婷1，侯慧敏2，王焕之3，徐鹤2*（1.山西师范大学地理科学学院，太原 030031；2.南开大学战略环境评价研究中心，天津 300350；3.生态环境部环境规划院，北京 100043）收稿日期：2022-12-21录用日期：2023-03-24作者简介：刘婷（1992），女，山东济南人，博士，讲师，从事政策环境评价与环境经济研究。E-mail：*通信作者：徐鹤E-mail：基金项目：贵州省哲学社会科学规划办公室重大专项课题（21GZZB15）Project supported：Guizhou Planning Office of Philosophy and Social Science Major Project（21GZZB15）摘要：20世纪80年代开始，我国出现大规模耕地抛荒，通过政策手段有效约束和引导农户行为，是解决耕地抛荒问题的关键。2016年原农业“三项补贴”政策改革为农业支持保护补贴政策，改革后的农业支持保护补贴政策涉及耕地数量保护、耕地适度规模经营等多个方面，可对耕地抛荒产生一定影响。为评价农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的影响，本研究基于农户行为视角，构建了农户耕地抛荒的行为解释模型。模型包括（拟）退出农业生产的农户（农地转出方）和农地转入方两类行为主体，以及是否退出农业生产和耕地处置两个决策节点。基于该模型采用情景分析、逻辑推理等方法研究了农业支持保护补贴政策在不同决策节点对不同行为主体的影响，进而分析了政策实施可能对耕地抛荒产生的影响。研究发现，该政策的实施不会影响农户是否退出农业生产的决策，但会对耕地流转产生积极的影响。总体来看，农业支持保护补贴政策的实施有利于促进耕地保护，遏制耕地抛荒。关键词：农业支持保护补贴政策；耕地抛荒；耕地流转；农户行为中图分类号：F323.211；F323.6文献标志码：A文章编号：2095-6819（2023）05-1223-08doi:10.13254/j.jare.2022.0895刘婷，侯慧敏，王焕之，等.基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究J.农业资源与环境学报,2023,40（5）:1223-1230.LIU T,HOU H M,WANG H Z,et al.Potential impact of the agricultural support and protection subsidy policy on the abandonment of cultivated land fromthe perspective of farmers behaviorJ.Journal of Agricultural Resources and Environment,2023,40（5）:1223-1230.http:/农业资源与环境学报 第40卷 第5期 乡村环境规划与管理专刊耕地保护是保障国家粮食安全的基础，耕地抛荒已成为发达国家的普遍现象1。目前，我国各地也存在不同程度的耕地抛荒。耕地抛荒是对耕地资源的浪费，大量耕地抛荒甚至会危及国家粮食安全。农户作为农业生产的主体，是耕地抛荒的主要行为人。要解决耕地抛荒问题，必须考虑农户的需求和行为。此外，农业作为具有弱质性和外部性的产业，对政策有较强的依赖性。在众多影响农业发展的因素中，政策居于核心地位2。研究发现，相关农业政策的出台或调整也是影响耕地抛荒的重要原因3，如农业补贴政策会增加耕地的收益，一定程度上减缓耕地抛荒的发展4。同样，政策实施的不到位也可能会对耕地抛荒产生负面影响5。如何通过政策来有效地约束和引导农户行为，促使农户保护耕地、减少耕地抛荒，是制定及实施相关政策过程中需要慎重思考的问题。2016年5月，财政部和农业部联合印发了 关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知，将之前的三项补贴（种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴）合并为农业支持保护补贴。改革后的补贴政策旨在加强耕地地力保护和促进适度规模经营，与之前的“三项补贴”政策相比，改革后的农业支持保护补贴政策强调以绿色生态为导向，其政策内容包含了耕地数量保护、耕地规模经营等，会对耕地抛荒产生一定影响。因此，本研究基于农户行为视角评价农业支持保护补贴政策的实施对耕地抛荒的潜在影响，并结合评价结果就如何提升遏制耕地抛荒的政策作用提出了相应的建议。1中国耕地抛荒现状耕地抛荒是指在一定时期内，农户由于各种原因对现有耕地弃耕或减少耕种，从而导致耕地处于荒芜或者未充分利用的状态6。我国耕地大规模抛荒始于 20世纪 80年代中期6，农村改革在促进农业生产的同时，也改变了农户的收入结构，非农业生产和进城务工成为农户收入的重要来源。目前关于我国耕地抛荒尚缺乏连续、详细的官方统计数据。我国耕地抛荒的相关记载多见于各地相关单位的调研报告5，7和学者的研究中8-10。从现有研究来看，耕地抛荒已成为全国各地普遍存在的现象，我国平均每年抛荒耕地大约为200 万hm211。张学珍等12基于中国知网数据研究发现，19922017年在全国范围内共有165个县（市）有耕地抛荒记录。造成耕地抛荒的原因是多方面的，包括自然地理、社会经济、政策制度等。自然地理条件较差的区域，如土地贫瘠、分散的耕地13、坡耕地14等，抛荒现象较为严重。除自然地理因素外，众多学者认为，农业比较收益低3、农业劳动力老龄化与非农化15、农业生产基础设施投入不足16、地权细碎化17、耕地承包权固化18及相关政策效果不明显或减弱19等社会经济及政策制度因素也是造成耕地抛荒的重要原因。为约束农户耕地抛荒行为，1998年修订的 中华人民共和国土地管理法 明确了耕地抛荒的法律责任，该法第三十七条明确规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，并在此后2004年修订版和2019年修订版中保留并强化了该项规定。尽管政府以法律形式对耕地抛荒行为进行了限制，但这种惩处政策的效果是短期的、有限的19。除此之外，更多的政策则是间接影响了农户耕地抛荒行为，如2004年的农业税减免政策和2006年开始实施的农业“三项补贴”政策。许多学者认为，此两项政策都曾短期内在提高农户种粮积极性、遏制耕地抛荒方面起到了积极作用5，16。但随着政策效应的衰减，农业生产效益没有得到根本改善，政策在遏制耕地抛荒上的作用并不持久5，16。上述政策，无论是与耕地抛荒直接相关还是间接相关，均因其未能有效触动耕地抛荒的根本原因和未找到缓解耕地抛荒的有效路径，而对耕地抛荒的遏制效果不明显。2基于农户视角的耕地抛荒的逻辑解释模型从农户视角来看，耕地抛荒是农业劳动力退出农业生产时关于耕地处置主动或被动做出的一种策略选择。从世界农业发展的经验来看，劳动力逐渐退出农业生产转而流向非农生产是社会经济发展到特定阶段的必然趋势。农户退出农业生产后，耕地流转或抛荒则是农户对耕地流转的收益和风险进行权衡后所作出的理性决策。其除了受耕地转出农户意愿（其意愿取决于对流转收益和风险的综合衡量）的影响外，还受耕地流入方意愿的影响。只有在（拟）退出农业生产的耕地转出方与耕地转入方就耕地流转达成一致时，耕地才会流转，否则，将会发生耕地抛荒。根据农户对耕地流转的意愿和实际处置结果，农户耕地抛荒可以分为主动抛荒和被动抛荒两类。主动抛荒是农户在充分衡量土地流转的收益和风险（如失地风险、耕地质量下降风险等）之后，认为风险远高于收益而作出的理性决策。被动抛荒则是尽管农户有农地转出的意愿，但土地无人租用而不得不作出的选择。12242023年9月http:/刘婷，等：基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究这种情况多发生在交通不便、不利于机械化的坡耕地或不利于转入方开展规模化经营的细碎地块。结合上述分析，本研究从农户行为视角出发构建了一个“两节点-两主体”的逻辑模型（图1）来解释耕地抛荒问题。从图1来看，耕地抛荒与否主要取决于各利益主体在关键节点上的决策。这其中涉及（拟）退出农业生产的农户（潜在耕地转出方）和耕地转入方两类行为主体，以及是否退出农业生产和耕地处置两个关键的决策节点。其中第一个节点只与（拟）退出农业生产的农户有关，而后一个节点则涉及到（潜在）耕地转出方和耕地转入方两类利益主体。目前我国农业生产经营的主体仍是小农户，根据第三次农业普查数据，我国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业总从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%20。因此，本研究主要分析政策对小农户（退出或拟退出农业生产的行为主体）耕地处置决策的影响。此外，根据目前我国耕地流转的去向，农地转入方主要包括小农户、规模经营农户（大规模经营农户及家庭农场）、合作社和农业企业4种。3农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的影响机制农业支持保护补贴政策包括耕地地力保护补贴政策和粮食适度规模经营补贴政策两个子政策，其政策目标分别为耕地地力保护和促进粮食适度规模经营。两个子政策的政策目标、资金来源、补贴对象、补贴标准、补贴依据及补贴方式如表1所示。从表1来看，无论耕地地力保护补贴还是粮食适度规模经营补贴都直接或间接对耕地抛荒行为产生影响。耕地地力保护补贴政策强调“作为畜禽和水产养殖场使用的耕地、林地、成片良田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已经改变用途的耕地以及常年抛荒地、占补平衡中 补 的面积和质量达不到耕种条件的耕地不予补贴”，这是补贴发放的硬性约束。从政策内容来看，耕地地力保护补贴政策可以对农户主导的抛荒、耕地非农化等行为形成一定的限制，直接影响可利用耕地资源的数量。适度规模经营补贴面向的是适度规模经营主体，通过现金直补、贷款贴息及重大技术服务与推广三种方式来扶持种粮大户、家庭农场、合作社及农业社会化服务组织等多种新型经营主体的培育，以推动农业的适度规模经营及粮食的适度规模种植。政策可以引导规模经营主体通过扩大经营面积、提高粮食种植面积或二者兼顾，实现粮食的适度规模经营，因此适度规模经营补贴的发放对于农业生产具有规模扩张的作用，进而对耕地流转产生影响，从而侧面影响耕地抛荒。4农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响根据前文提出的“两节点-两主体”的耕地抛荒逻辑解释模型（图1）和政策对耕地抛荒的影响机制，本研究通过分析农业支持保护补贴政策对不同主体在关键节点的决策的影响来分析政策对耕地抛荒的潜在影响。具体包括两个方面：一是农业支持保护补贴政策是否可以改变农户（拟）退出农业生产的决策，减少耕地抛荒；二是农业支持保护补贴政策是否可以促进耕地流转，侧面影响耕地抛荒。4.1 政策对农户退出农业生产决策的影响是否退出农业生产仅涉及到（拟）退出农业生产图1 基于农户行为视角的耕地抛荒逻辑解释模型Figure 1 Logical interpretation model of cultivated land abandonment from the perspective of farmers behavior 1225http:/农业资源与环境学报 第40卷 第5期 乡村环境规划与管理专刊的农户，与农地转入方无关；而适度规模经营补贴则主要面向的是农地转入方。因此本部分的研究重点为耕地地力保护补贴对农户（拟）退出农业生产的决策的影响。从农户视角来看，退出农业生产是农户面对劳动力供应不足、自然地理条件不佳或农业收益低等问题作出的理性选择。由于耕地地力保护补贴无法解决客观上的劳动力不足及生产条件恶劣的问题，因此其不会影响因这些原因退出农业生产的农户的决策。而对于因农业收益低而退出农业生产的农户，耕地地力保护补贴可提供现金补贴，可能会影响该部分农户退出农业生产的决策。为此，本研究设计了不同的从业情景，对比分析了不同情景下农户的收益。研究共设计了三种从业情境（表2），分别是农户完全从事农业生产（情景）、兼业（情景）和完全务工（情景）。在情景和情景中，农户收入为单一来源，分别为农业生产和务工。在情景中，农户有务农和务工两种收入来源，但存在时间分配问题。为保障补贴作用的最大化以及所设定情景的真实性，结合农户农业生产的实际情况作出如下假设：补贴依据最严苛的限制条件进行发放，即补贴面向的是经营者。对于完全退出农业生产（即务工情景）的农户，无论其耕地流转还是抛荒，均得不到补贴（各地的耕地地力保护补贴可分为两种：一是实行条件较为严苛的耕地地力保护补贴，该补贴面向经营者，即谁经营补贴谁；二是实行条件较为宽松的补贴，该补贴面向承包者，即谁承包补贴谁）。四口之家（2家长、2孩子，孩子未成年），人均耕地约0.093 hm2（1.4 亩），即户均耕地0.372 hm2。复种指数为2。若兼业，一年中需务农3个月。务农时间参考了冉清红等21测算的全国务农劳动力的有效劳动日数。参照国家统计局发布的 2019年农民工监测调查报告，设定农户外出务工收入平均水平为 3 962 元月-1人-1。根据 中国农村统计年鉴，在不计人力和土地成本的情况下，2019年每公顷耕地收益为6 475.5 元（参考三种粮食平均收益数据）。耕地地力保护补贴为2 692.5 元 hm-2（2019年各地耕地地力保护补贴最高水平）。农户收益测算方法如公式（1）所示。I=I务工+I务农+I补贴=S务工 P务工 T务工+A S务农 N+AS补贴N（1）式中：I为农户年收益，元 a-1；I务工、I务农、I补贴分别为农户的务工年收益、务农年收益和农业补贴，元a-1；S务工为农户外出务工收入平均水平，元月-1人-1；P务工为外出务工人数，人；T务工为农户外出务工时间,月 a-1；A为农户耕地面积，hm2；S务农为农户从事农业生产的平均收益，元hm-2a-1；N为农户是否从事农业，从事农业为1，不从事农业为0；S补贴为农业补贴标准，元 hm-2a-1。根据公式（1）对不同生计情景下农户的收益进行测算，结果如表2所示。从表2来看，农户完全从事农业生产（情景）的年收益远低于完全务工（情景）年收益，即使与兼业（情景）年收益相比，完全务工（情景）年收益也要高出2 万元以上。考虑到农村与城镇生活成本差异大，本研究进一步测算了在情景和情景下农户的生活成本及净表1 耕地地力保护补贴和粮食适度规模经营补贴目标及内容Table 1 Objectives and contents of farmland fertility protection subsidy and grain moderate scale operation subsidy子政策Sub-policy耕地地力保护补贴粮食适度规模经营补贴政策目标Policyobjective耕地地力保护粮食适度规模经营资金来源Source of funding80%的农资综合补贴存量资金，种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金20%的农资综合补贴存量资金，种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金补贴对象Subsidy object所有拥有耕地承包权的种地农民，但对已改变用途的耕地、长年抛荒、占补平衡中“补”的面积以及质量达不到耕种条件的土地不进行补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜补贴方式Subsidy way现金直补贷款贴息、重大技术推广与服务补助等方式，不鼓励现金直补补贴依据Subsidy basis各省市可根据二轮承包耕地面积、计税耕地面积、土地承包经营权确权登记面积或粮食种植面积选择一种或多种进行补贴对于新型经营主体的规模由各省自行决定补贴标准Subsidy standard由各地根据下拨补贴资金及核算补贴面积自行测算贷款贴息按照不超过贷款利息的50%给予补助情景Scenario情景（完全从事农业生产）情景（兼业）情景（完全务工）收益Income3 42374 73995 088收益来源Source of income务农收益+补贴务工（2人各9个月）；农业（2人各3个月）收益+补贴务工表2 农户不同生计策略情景下的收益（元 a-1）Table 2 Income of farmers under different livelihood strategyscenarios（yuana-1）12262023年9月http:/刘婷，等：基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究收益。参考 2017 年我国流动人口动态监测数据（CMDS）中的均值，农户外出务工的生活成本设定为1 656 元 月-1 人-1。为保证数据的统一性，农户农村生活成本也选用了 2017 年的数据，为 913 元月-1人-1，数据来源于2018年 中国统计年鉴。农户生活成本及净收益测算公式如下：E=E1+E2=E务工 P务工 T务工+E农村 P1,农村T1,农村+E农村 P2,农村 T2,农村（2）NI=I-E（3）式中：E、NI分别为农户生活成本和净收益，元a-1；E1、E2分别为家长和孩子的生活成本，元a-1；E务工、E农村分别为农户外出务工的生活成本和在农村的生活成本，元 月-1 人-1；P1,农村、P2,农村分别为在农村生活的家长和孩子的人数；T1,农村、T2,农村分别为家长和孩子在农村生活的时间，月。经核算，农户在兼业及完全务工情景下的生活成本和净收益如表3所示。从表3测算结果来看，农户完全务工的净收益远高于农户兼业净收益，两种情景下的年收益差距超过1.5 万元，存在较大差距。理论上来说，仅从净收益的角度考虑，只要农业补贴可以弥补兼业和完全务工情景下的收益，就可以吸引（拟）退出农业生产的农户以兼业的方式从事农业生产。经粗略测算，耕地地力保护补贴需在45 000元hm-2以上，才能吸引农户以兼业形式从事农业生产。就实际情况而言，这会对国家及地方财政造成很大的负担，极不现实。因此，在现有耕地地力保护补贴水平下，农户不会因耕地地力保护补贴的发放改变其退出农业生产的决策。4.2 政策对农户在耕地处置节点的决策的影响耕地流转可以有效遏制耕地抛荒，因此本研究从政策是否会影响耕地流转入手侧面分析政策对耕地抛荒的影响，具体而言，主要分析在耕地处置节点农业支持保护补贴政策对耕地转出方和耕地转入方决策的影响。4.2.1 政策对（拟）退出农业生产的农户参与耕地流转的影响农户退出农业生产时对耕地的处置包括流转和抛荒两种选择。对（拟）退出农业生产的农户而言，耕地流转或抛荒主要取决于农户对收益和风险的综合衡量。耕地流转的收益主要来自耕地流转的租金。单从成本收益角度来看，与耕地抛荒的零收益相比，农户更倾向于将耕地流转从而获得一定的收益。然而现实中，仍有部分农户在退出农业生产时选择抛荒。究其原因，主要是对农户而言，耕地流转可能会面临失地或耕地质量下降的风险。根据前景理论，大多数人在面临获得时往往选择规避风险，其对损失比获得更敏感22。尤其是对农户而言，虽然农业现在已经不是多数农户的主要收入来源，但耕地对于农户仍然具有重要的社会保障和精神保障的功能，土地是其人格整体的一部分23。耕地流转会对农村传统的“家庭养老+土地保障”的风险规避模式造成冲击24。因此基于现实保障和对未来不确定性的考虑，虽然耕地外租可获得部分收益，但是部分农户仍会选择牺牲这部分收益来规避风险。基于上述分析可知，收益与风险是农户退出农业生产时影响农户土地处置决策的关键因素。因此本研究主要从这两方面入手分析农业支持保护补贴政策对转出方耕地处置决策的影响，表4对比分析了政策改革前后农户不同决策所面临的收益与风险。在农业支持保护补贴政策改革之前，由于一些地方政策设计不严谨或者政策执行过程中存在懒政问题，许多地区出现了种粮补贴与粮食生产脱节以及抛荒耕地仍可享受补贴的现象，这降低了农户种田和耕地流转的积极性，增加了耕地抛荒的可能性3，5。与改革之前的政策相比，改革后的耕地地力保护补贴政策明确强调了对于抛荒耕地不予补贴，此为发放补贴表3 农户不同生计策略情景下的净收益（元 a-1）Table 3 Net income of farmers under different livelihood strategyscenarios（yuana-1）情景Scenario情景（兼业）情景（完全务工）收益Income74 73995 088生活成本Living cost57 19861 656净收益Net income17 54133 432表4 政策改革前后农户不同耕地处置情景的收益及风险Table 4 Benefits and risks of different land disposal scenarios for farmers before and after policy reform耕地处置情景Land disposal scenario抛荒流转政策改革前Before policy reform补贴，零风险流转收益+补贴，较高风险政策改革后After policy reform零收益，零风险流转收益+补贴*，较低风险注：*面向承包者的补贴，承包者在耕地流转后仍可享受补贴；面向经营者的补贴，在耕地流转后承包者不能享受补贴。Note：*If the contractor is subsidized，the contractor may still get the subsidy after the farmland is transferred；if the operator is subsidized，thecontractor cannot get the subsidy after the farmland is transferred.1227http:/农业资源与环境学报 第40卷 第5期 乡村环境规划与管理专刊的硬性约束条件之一。从表4可以看出，与改革前的政策相比，改革后的政策在保障农户耕地流转收益的同时，还可以避免抛荒耕地享受补贴。在耕地流转的利益驱动和抛荒补贴损失的双重利益影响下，改革后的政策可以提高农户耕地流转的积极性。农业支持保护补贴政策除影响转出方耕地处置的收益外，也会影响转出方对于风险的考量。粮食适度规模经营补贴以现金补贴、贷款贴息以及物化支持等方式促进多种适度规模经营主体的培育及壮大，为农户农地流转提供了更多、更好的去向和形式上的选择。除了以传统的转让、转包、出租等形式将土地流转给各类经营主体外，农业合作社还可以为农户提供入股、托管等其他多种形式的耕地流转方式。更多元化的耕地流转的去向及方式的选择，一定程度上可以降低农户耕地流转的失地风险（表4），提高农户耕地流转的意愿，尤其是其中适度规模经营主体中各类合作社的培育与壮大。本研究根据 20102018 年的中国农村经营管理统计年报 和2019年的 中国农村政策与改革统计年报 数据绘制了我国流转耕地去向分布图（图2）。由图2可知，虽然目前合作社接收流转耕地的数量占比在各类去向中并非最高，但其占比呈明显的逐年递增趋势。除此之外，本课题组研究过程中开展的农户调研与访谈的数据（调研地区为河北省迁安市、山东省济南市莱芜区及山西省忻州市五寨县、神池县下辖的行政村，共计覆盖行政村10个，共获取调研问卷298份，其中有效问卷294份）也可以反映合作社在耕地流转中的重要作用（图3）。由图3可知，对于调研区域（山东、山西、河北）而言，农业合作社是农户未来耕地流转的重要甚至首要选择。未来，随着农业支持保护补贴政策的进一步落实，农户较为信任的农业合作社也将不断发展壮大，从该角度来看农业支持保护补贴政策的推进有利于促进耕地的流转。4.2.2 政策对转入方参与耕地流转的影响耕地流转除了受转出方的影响外，还受转入方的影响。从转入方的经营规模来看可分为小规模的农户经营主体和规模化经营主体。对于规模较小的农户而言，政策对其是否参与耕地流转并不会产生明显的影响。由于规模较小，农户并不能从适度规模经营补贴中受益，与其相关的主要是耕地地力保护补贴。综上所述，目前各地实施的耕地地力保护补贴根据补贴对象可以分为两类：一类是多数省份实施的面向承包者的补贴；另一类是少数省份（如山东、天津、新疆等）实施的面向经营者的补贴。对于参与耕地流转的转入方而言，其无法享受面向承包者的耕地地力保护补贴，仅可以享受面向经营者的耕地地力保护补贴。根据查询到的各省耕地地力保护补贴的数据，面向经营者的补贴金额在95125元 亩-1（1亩=1/15 hm2）之间，补贴金额较低，难以有效调动规模较小的耕地转入农户参与耕地流转。此外，面向经营者的补贴还存在推高地租的可能性，导致耕地转入方难以真正在补贴中受益。结合实际情况而言，目前耕地私下流转十分普遍，确定耕地实际经营者的难度较大，面向经营者的耕地地力保护补贴难以有效实施。因此，对于规模较小的耕地转入农户而言，其是否参与耕地流转主要受其生计决策的影响，农业支持保护补贴政策并不会对其参与耕地流转的决策产生明显的影响。对于规模农户、家庭农场、农业企业及合作社等图2 20102019年中国流转耕地去向分布Figure 2 Distribution of transferred cultivated land in China from2010 to 2019图3 农户耕地流转去向的意愿分布Figure 3 Distribution of farmers willingness to transfercultivated land农业合作社农户耕地流转去向意愿Farmers willingness to transfer cultivated land农业企业家庭农场熟人都可以全部 12282023年9月http:/刘婷，等：基于农户行为视角的农业支持保护补贴政策对耕地抛荒的潜在影响研究适度规模经营主体而言，在目前政策落实机制不完善的情况下，其同小规模的转入方农户一样，也无法较好地享受面向经营者的耕地地力保护补贴。但其可以享受粮食适度规模经营补贴，该补贴政策可以为其提供现金补贴、贷款贴息、物化支持等，可以吸引规模经营主体或潜在规模经营主体积极参与到耕地流转中。政策的出台除了为规模经营主体提供扶持与帮助外，也释放了政府着力推动适度规模经营的信号，利于提高规模经营主体参与耕地流转的积极性。总体来看，在目前耕地地力保护补贴对象以承包者为主、面向经营者的耕地地力保护补贴实施难度大的现实制约下，无论是对于小规模的转入农户还是规模经营主体，耕地地力保护补贴都难以有效吸引其作为耕地转入方参与到耕地流转中。而粮食适度规模经营补贴则可以通过资金、技术支持等多种方式提高适度规模经营主体参与耕地流转的积极性，吸引其参与到耕地流转中。5结论与政策建议5.1 结论本研究基于构建的农户耕地抛荒行为解释模型，分析了农业支持保护补贴政策在各重要节点上对农户决策的影响，从而基于农户视角深入探究了政策对耕地抛荒的潜在影响。研究结论如下：（1）农业支持保护补贴政策有利于遏制耕地抛荒，促进耕地数量保护。农业支持保护补贴政策是一项环境利好的政策，耕地数量保护是其政策设计中重要的一部分。政策的有效实施将在遏制耕地抛荒、促进耕地数量保护方面发挥积极作用。（2）促进耕地流转是农业支持保护补贴政策遏制耕地抛荒的重要途径。就现有的补贴水平而言，农业支持保护补贴无法通过改变农户退出农业生产的决策来遏制耕地抛荒，但农业支持保护补贴政策的实施可以有效促进耕地流转，遏制耕地抛荒，促进耕地数量保护。农业支持保护补贴政策可以保障甚至提高耕地转出方耕地流转的收益，降低其耕地流转的风险，从而提高其参与耕地流转的积极性。对耕地转入方而言，政策对规模经营主体存在一定的资金和技术扶持，将提高规模经营主体参与耕地流转的积极性。5.2 政策建议本研究立足于提升农业支持保护补贴政策的耕地保护效能，从政策优化及与其他政策制度的衔接两方面入手提出如下政策建议：（1）严格落实政策，强化政策对耕地抛荒行为的约束力。政策对耕地保护的效果需要依赖政策的严格实施才能得以实现。耕地地力保护补贴的政策设计已经将耕地抛荒作为补贴发放的限制性条件，应用好这一政策内容来有效制约耕地抛荒行为，这需要各级政府在政策实施过程中，加强耕地监管，严格政策落实，对抛荒耕地坚决不予补贴。在此基础上，应进一步强化政策对耕地抛荒行为的约束，除对耕地抛荒者限制性发放耕地地力保护补贴外，可针对耕地抛荒者设置惩罚性措施，做到惩罚与奖励并重，从而起到明显的约束农户耕地抛荒行为的作用。（2）推动耕地地力保护补贴对象由承包者转向经营者，释放其促进耕地流转的潜力。目前，多数省份的耕地地力保护补贴对象为承包者，这在承包者与经营者不一致的情况下，难以有效发挥其保护耕地的作用。本研究认为，未来应以“谁保护谁收益”为原则，逐步推进耕地地力保护补贴对象由承包者转向经营者。这一转变将在一定程度上促进耕地流转。首先，对于转出方而言，这会促进经营者落实耕地保护要求，降低耕地质量下降的风险；其次，对于转入方而言，可以进一步提高其收益，提升其耕地流转的积极性，而对其中的小农户的调动，将会利于一些细碎地块或坡耕地的流转。在目前耕地私下流转普遍、耕地实际经营者核实困难的现实约束下，为实现耕地地力保护补贴对象由承包者转向经营者，可首先以规模经营者为对象推行面向耕地经营者的补贴，以起到良好的示范带动作用。（3）加强适度规模经营补贴与耕地流转制度的衔接，以适度规模经营主体的培育与壮大带动耕地有效流转。适度规模经营主体是促进耕地流转、遏制耕地抛荒的关键力量。为此，应利用好适度规模经营补贴政策，加大对适度规模经营主体的补贴力度，不断培育与壮大适度规模经营主体。与此同时，要进一步完善耕地流转机制，加强农业支持保护补贴政策与耕地流转政策的衔接与协调。以适度规模经营带动耕地高效流转，以耕地流转促进适度规模经营主体壮大与稳定，实现二者的正向循环，在助推实现农业做大做强的目标的同时有效保护耕地，减少耕地抛荒。（4）借力乡村振兴等政策解决农户就近就业问题，减少因长时间外出务工造成的耕地抛荒。在现实生活压力之下寻求高收益造成耕地抛荒，是农户作为理性经纪人的合理选择。为此，应借助现有的乡村振兴战略等政策措施促进农村产业的多元化与优质化，1229http:/农业资源与环境学报 第40卷 第5期 乡村环境规划与管理专刊从而促进农户的本地就业。这有利于保障农户就近就业的收益，从而有效减少农户因外出务工造成的耕地抛荒。参考文献：1 MACDONALD D,CRABTREE J R,WIESINGER G,et al.Agricultural abandonment in mountain areas of Europe：environmental consequences and policy responseJ.Journal of Environmental Management,2000,59（1）：47-69.2 李成贵.中国农业政策：理论框架与应用分析M.北京：社会科学文献出版社,2007.LI C G.Theoretical framework and applied analysis of agricultural policy in ChinaM.Beijing：Social Sciences Academic Press,2007.3 李升发,李秀彬.耕地撂荒研究进展与展望J.地理学报,2016,71（3）：370-389.LI S F,LI X B.Progress and prospect on farmlandabandonmentJ.Acta Geog