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监管大视野74中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期关联行政行为的救济问题研究刘雨倩摘要：近年来，随着行政事务的日益复杂，一项行政任务可能需要多个机关共同协力完成，关联行政行为逐渐出现在我国学理研究和司法实践的视野当中，学界对于其基本内涵、行为构成等内容展开讨论。但是，鲜有学者对其救济制度进行研究。本文在对关联行政行为内涵和类型进行分析和梳理的基础之上，立足于关联行政行为救济问题的实践困境，对其救济路径的选择进行了分类讨论。关键词：关联行政行为 救济制度 违法性继承一、关联行政行为的内涵与类型（一）关联行政行为的基本内涵目前，我国行政法学界对于关联行政行为的理论研究还尚处于初级阶段。一方面，就称谓来说，目前学界对于关联行政行为的表述方式主要有前置行政行为、补充式行政行为、阶段性行政行为几种，大部分学者将其等同于前置行政行为，认为关联行政行为是与被诉行政行为有关联的先行政行为。然而，关联行政行为之间所表现出的不仅仅是时间或程序上的先后关系，更重要的是法律效果上的关联性，因此，这种单一片面的认定是否能够完全涵盖关联行政行为的所有实践样态还需要进一步研究。1另一方面，就关联行政行为的具体内容来看，学界和司法实践中对其界定主要分为以下几种观点：第一种观点从时间维度出发，以最终行政行为的作出为限，在这之前为达到行政管理目标而作出的行为即为关联行政行为；第二种观点将彼此之间具有有效力承接关系的行政行为称为关联行政行为；第三种观点认为存在实体上的同一目的效果关系的行政行为才能被称为关联行政行为。综合来看，这几种界定方式的主要差异在于行政行为之间的关系，本文认为这种关系应该是一种特定的关联关系，包括主观和客观上的关联性。首先，从客观上来看，关联行政行为一般表现为多个独立的行政行为，这些行为因处于同一行政过程中而具有先后影响的特定关联关系。例如，限期拆除决定与强制拆除决定，可能是由一个或多个行政机关主导，针对同一建设项目作出的行政处理。如果没有合法有效的限期拆除决定，后续的强制拆除决定及强拆行为的合法性和正当性可能会受到影响。其次，从主观上来看，在不同的行政过程中也有可能存在关联行政行为，在此种情况下，行为之间的关联关系并不明显，一般体现为行政活动在目标上的一致性。例如，在城市再开发领域中，行政征收与后续基础设施建设过程中，针对同一地块的征收补偿行为与建设用地规划许可行为虽分属于不同的行政过程，处在不同的法律关系之中，但是由于两项行政行为共同服务于基础设施建设这一行政目的，所以具有一定程度的关联关系。综上所述，本文所指的关联行政行为应当是为达到某一特定的行政目的，行政主体在综合行政过程中依照法定职权作出的具有主观或客观关联关系且共同追求某种特定法律效果的行政行为。（二）关联行政行为的类型1.纵向关联行政行为。呈纵向关联关系的行政行为一般处于同一行政过程中，且行为之间具有法定意义上的先后顺序这一特定的关联关系，这种关系具体表现为以下三种类型：其一，程序联动关监管大视野75中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期系，这是指根据法律的规定，须在实施某一行为后再行下一个行为。例如，我国城市房屋拆迁管理条例规定，申领房屋拆迁许可证应当提交建设用地规划许可证等一系列资料；（1）其二，要件先决关系，指的是后行政行为的作出必须以先行政行为合法有效为前提。例如，在规划许可与规划验收行为中，法律规定：“对符合控制性详细规划和规划条件的，由有关部门核发建设工程规划许可证”，（2）而规划验收行为则是行政机关针对已竣工的建设工程能否达到规划许可证及附件的要求而进行的查验行为，可见，规划许可行为合法有效是作出规划验收行为的前置条件，也是规划验收行为合法有效的必要前提。其三，执行依据关系，指的是先行政行为是后行政行为得以作出的依据，后行政行为则是对先行政行为后果的积极确认。例如，限期拆除决定书是行政强制拆除行为的执行依据，行政强制拆除行为是执行限期拆除决定书的结果，两者相互关联，又各自独立。2.横向关联行政行为。呈横向关联关系的行政行为一般分属于不同的行政过程，彼此之间也不具有法定意义上的先后顺序，仅存在事实要件、理由支撑等内容上的关联。如在“重庆天盛金属制造有限公司与重庆市财政局行政处罚纠纷上诉案”中，（3）受理法院指出：“财政部门实施会计信息质量检查和实施行政处罚是两个相互关联却不相同的具体行政行为，只是前行为的结果作为后行为的事实依据，前行为中调查取证的材料成为后行为的事实依据”；又如在“厦门众力德纸业有限公司与厦门市同安区西柯镇人民政府乡政府一审行政判决书”中，（4）本案争议焦点在于西柯镇政府是否应就其发出停产通知之行为向众力德公司进行补偿。涉及征拆部分，西柯镇政府已与众力德公司就拆迁补偿达成协议，双方就拆迁补偿等事宜并无争议。受理法院认为：“西柯镇政府作出的通知停产的行政行为与众力德公司的厂房拆迁补偿行为仅存在事实上的关联，属于不同的法律关系，应根据相关的法律规定进行不同的处置。”二、关联行政行为救济问题的实践困境（一）纵向关联关系中法院对于违法性继承的态度不一司法实践中，有的法院认为，不论作出先后行政行为的主体是否相同，只要先后行为之间存在法律明确规定的前后逻辑顺序，先行行为是后续行为得以存在的前提，那么从全部合法论、证据论的立场出发，后续行政机关应当对先行行为负有合法性审查职责，即应当认可行为之间的违法性继承关系，2如在“夏善荣诉徐州市建设局行政纠纷证明案”中，3江苏省高院认为：“由于被告没有审查出规划许可证复印件是伪造的证据，并据此颁发了验收合格证，应当承担审查失职的法律责任，而验收合格证建立在虚假证据的基础上，因此不具备证明案涉小区经验收合格可以交付使用的作用。”然而，也有法院认为，从行政行为公定力等角度考虑，先后行政行为相互独立，后行政行为的作出机关并没有审查先行行为合法性的义务，因此先后行为之间不构成违法性的继承。例如在“袁忠良与杭州市国土资源局拆迁行政裁决案”中，（5）原告认为本案的审理必须以其提起的针对房屋拆迁许可证的另一诉讼为依据，而一审法院认为：“被诉房屋拆迁争议裁决行为作出后的关联行政行为是否合法，并不影响其本身的合法性。”（二）横向关联关系中行为之间的共同要件识别困难在横向关联行政行为中，先行政行为与后行政行为之间构成的是一种抽象的关联，这种关联主要体现在共同要件当中。共同要件作为连接两个行政过程的纽带，并不是简单的表现在诉讼标的或涉案事实的同一性上，更多的是体现在行政机关或司法机关对不同行政过程中存在的同一行为或事实的认定上，而这种认定一般较为抽象，并不容易被识别。例如在“徐某与宁波市规划局等规划行政许可纠纷上诉案”中，（6）规划局向第三人核发了建设用地规划许可证，徐某所在的徐某某户被列入拆迁范围。因协商不成，徐某申请裁决，镇海区人民政府对此作出了房屋拆迁行政裁决。徐某以规划许可行为违法为由主张拆迁裁决违法，受理法院认为：“规划局核发涉案建设用地规划许可证的行为，是确认涉案土地被征收后，拟建造在该宗土地上的建设项目符合城乡规划的要求，该行为与徐某的权利义务没有法律上的利害关系。”在本案中，两个行政行为分别由不同的行政机关作出，分属于不同的行政过程，行为之间仅有部分事实上的关联，如处理的都是同一地块上建筑物的征补与建设行为，但该案中两个行政行为之间的共同要件并不表现于此，而应当是行政机关对于“建设项目是否符合城乡规划”的认定，这一认定才是规划许可与拆迁裁决之间能否发生效力传导的纽带。三、关联行政行为救济路径的选择（一）纵向关联行政行为救济路径违法性继承理论作为一个引进的概念，近年监管大视野76中国价格监管与反垄断2024 年第 3 期来在我国学者中引起了越来越多的关注。先行行为的违法情形可能导致法院不予认可后续行为的合法性，这在我国司法领域中体现了违法性继承理论的应用。尽管最高法会议纪要提出要有条件地继承行政行为的违法性，但是从司法实践来看，大多数法院对违法性继承的适用持保守态度，在大多数情况下否定了行政行为之间的违法性继承效力。这种做法不仅会导致相对人救济途径和行政程序中公众参与的缺失，更有碍于实质正义的实现。由于我国司法实践一直以严格遵循实质正义观作为法院审判的逻辑起点，因此笔者认为，当行政相对人对关联行政行为合法性提出质疑时，法院应持开放态度将其纳入对本诉的司法审查中，为相对人创造更多元的救济途径。在违法性继承是行政相对人维护合法权益的唯一途径时，应认可行政行为的违法性继承。另外，对于这种情况下的关联行政行为违法性继承发生的标准，最高人民法院给出了“重大且明显违法”的判断基准。此后多地法院也以此基准进行了裁判，如在“李志明、芷江侗族自治县国土资源局资源行政管理:土地行政管理（土地）二审行政判决书”中，（7）受理法院认为：“作为限期交地决定的前提和基础的征收土地行为，系本案应予审查的关联行政行为。对关联行政行为的审查程度应当低于对被诉行政行为的合法性审查。只有当作为基础的行政行为明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、超越职权，或存在其他重大违法情形时，法院才不予认可。”可以看出，“重大且明显违法”这一标准具有可操作性和实践意义。（二）横向关联行政行为的救济路径首先需要明确的是，讨论横向关联行政行为救济问题的前提是先后行政行为均可争议。如果先行为已不可争讼，行政相对人只能通过先后行政行为在共同要件上的效力传导关系来提请救济。这种情况可以使用违法性继承理论来解决。当先后行政行为均可争讼时，此时横向关联行政行为的救济问题的核心就在于共同要件的识别。从外观来看，横向关联的行政行为分属不同的行政过程，行为之间完全独立，行政相对人看似可以分别针对两个行为单独提请救济，并不需要以共同要件为切入点。然而，以城市再开发的一项综合任务为例，在一个有关基础设施建设的系列案中，（8）当事人首先对行政机关作出的房屋征收决定提起诉讼，认为征收后进行的地铁工程建设行为不符合城乡规划，有损公共利益，被判败诉后又以行政机关作出的规划许可证的内容来质疑征收决定的合法性，认为建设项目不符合修改后的规划条件。在本案中，不论是规划许可的作出，还是在征收阶段行政机关提交的关于地铁建设工程符合城乡规划证明，以及原告提供的征收办的答复和作为附件的规划许可证，均是为了证明该项目的建设“符合城乡规划要求”。行政机关一旦作出“建设项目符合城乡规划的要求”的判断，根据构成要件效力理论和“同案同判”原则，那么在包含这一要件的其他关联行政行为中，一般不得作出不同的认定，其他机关也应当将该结论作为自身行政行为作出的基础。4因此，在此类型关联行政行为的诉讼过程中，行政相对人可以以共同要件作为突破口诉请救济。四、结语对关联行政行为的基础内涵、行为构造等基本内容进行探讨，最终目的是为了探寻不同情形下关联行政行为的救济路径，以更好地保障行政相对人的合法权益，因此，作为关联行政行为理论研究的重要组成部分，救济问题也是需要引起重视的。注释（1）城市房屋拆迁管理条例第七条第一款规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。（2）城乡规划法第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。（3）（2008）渝一中法行终字第 348 号（4）（2019）闽 0211 行初 180 号（5）（2013）浙杭行终字第 316 号（6）（2012）浙甬行终字第 138 号（7）（2018）湘 12 行终字 128 号（8）本案涉及到的判决书主要有：（2014）浙杭行初字第 44 号、（2014）浙行终字第 73 号、（2014）浙杭行初字第 197 号、（2015）浙杭行终字第 238 号。参考文献1 夏新华，谢广利.论关联行政行为违法性继承的司法审查规则 J.行政法学研究，2017，（06）：104-113.2 成协中.行政行为违法性继承的中国图景 J.中国法学，2016，（03）：48-66.3 夏善荣诉徐州市建设局行政纠纷证明案 J.中华人民共和国最高人民法院公报，2006，（09）：40-43.4石肖雪.宏观行政过程中的关联行政行为认定、效力与救济J.苏州大学学报（哲学社会科学版），2020，41（06）：74-84.（作者单位：海南大学法学院）