灌区供水水价现状探析——以东营市引黄灌区为例.pdf

问题研究14中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期摘要：水资源作为一种商品的意识已经深入人心，水利工程实行有偿供水也已被社会普遍接受，其商品属性得到了广泛认可，供水水费成为灌区管理的主要经济支柱，科学合理的供水定价对于保障灌区健康可持续发展至关重要。本文对东营市引黄灌区供水水价执行现状进行了分析，并探讨了如何科学合理地制定引黄灌区水价，以提高灌区管理水平。同时，通过运用价格杠杆优化配置水资源，促进全民节约用水。关键词：引黄灌区 供水水价 成本回收 可持续发展东营市面朝渤海背靠黄河，位于山东省北部、黄河入海口，土地面积 8243km2，总人口约 221 万，人均占有当地水资源总量 296m，属水资源匮乏地区，土地盐碱化严重。东营市自 20 世纪 50 年代开始建设引黄灌溉工程，随着黄蓝经济区发展战略的实施，加大了引黄工程的建设投入，使引黄工程得到了飞速发展。由 20 世纪五六十年代的简易沟渠发展成为具有引、提、输、蓄水的骨干水利工程，建有万亩以上灌区 17 处，其中麻湾、王庄、双河 3 灌区为大型灌区，曹店、胜利、宫家、路庄、东水源等 7 灌区为中型灌区。近年来，东营市立足提高引黄供水节水能力，统筹考虑全市水利工程建设，优化布局，加快实施灌区续建配套与节水改造工程，构建了“黄河有水引得出，灌能送得到，涝能排得出，碱能改得了”的城乡一体化水网体系，为全市社会经济的高质量发展和农业安全生产提供了用水保障。一、东营市引黄灌区执行水价现状东营市引黄灌区是在原打渔张供水渠系的基础上经过多次续建改造而发展起来的引黄工程，覆盖全市三区（东营区、垦利区、河口区）两县（广饶县、利津县）各个乡镇与街道，总设计灌溉面积为 21.73万 km2。各灌区均为事业单位，供水水费是唯一的经济来源。（一）执行水价水利工程供水水价是指供水经营者通过拦、蓄、引、提等水利工程设施销售的天然水价格。现行骨干工程农业供水水价执行鲁价格发2001346 号文核定的 0.0552 元/m；非农业供水价格是鲁价格发 2007151 号文规定的 0.37 元/m（含税价格）、灌区直接材料原水费价格根据鲁价格一发201341号文件规定的渠首供非农业用水价格：46月0.14元/m，其他月份 0.12 元/m；农业水价格：46月 0.012 元/m，其他月份 0.01 元/m。引黄灌区按照供水用途不同分为农业供水和非农业供水，实行两水分供、分别计价的原则，骨干工程以支渠进水口与水库入水口为计量点分别计量按方收费，单一制水价；支渠进水口以下由县乡镇水利部门管理，按亩次计收。在农业水费收取上，因为灌区管理覆盖面广，支渠进水口计量点较多，灌区人力不足，委托县区水利部门与乡镇政府按 0.05 元/m 代收，0.0052 元/m 作为委托代收手续费，用于末级渠系的清淤与供水服务费；非农业水费按 0.37 元/m 直接向水库管理单位收取。（二）供水单位成本核算水利工程水价核定的重要依据是水利工程供水成本，包括水利工程设施提供天然水的过程中发生的资产折旧摊销费、运行维护费与相关税金等合理费用支出。东营市引黄灌区运行维护费包括原水费、提水泵站电费、清淤费、职工薪酬、工程维修费、大修理费、日常管理费。2007 年山东省物价部门对东营市灌区骨干工程非农业供水成本监审时，核定的非农业供水成本 0.3130 元/m、农业供水成本0.1497 元/m；2019 年山东省发展改革委核算的灌区骨干渠工程农业供水成本是 0.1784 元/m；2020年东营市发展改革委核定的灌区骨干工程农业供水灌区供水水价现状探析以东营市引黄灌区为例张艳美问题研究15中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期成本是 0.1273 元/m；现测算各灌区骨干工程近 5年年均农业供水成本 0.1542 元/m、非农业供水成本 0.4827 元/m。现行农业水价不足供水成本的三分之一，非农业供水现行价格远低于供水成本，无法实现成本回收，连年亏损运营，致使净资产降至资本的 60%，严重制约着灌区的发展。二、东营市引黄灌区现行水价存在的主要问题（一）供水水价长期不进行调整，致使价格失真，缺乏科学合理性1.农业水价方面：为了不增加农民负担，东营市农业水费多由县区财政给予补贴，只有少部分由农民及农业承包户缴纳。东营市地处黄河入海口，农田耕地 59%盐碱化，灌溉方式以大水漫灌为主，干线长且“跑冒漏偷”等现象导致水损耗严重，更甚的是有的用水户拖欠水费已形成习惯，没有一年足额及时上缴水费，基本是本年的水费来年交，连年拖欠形成恶性循环。长期以来水费收取率不足80%，实际水价 0.0357 元/m，比政府定价降低了35%，致使引黄灌区供水价格失真。现行农业水价已有20多年未调整，已找不到其逻辑上的定价依据，从目前灌区引供水能力和供水成本收益上看，既与供水成本没有关系也与农业收益没有联系，具有某种程度的行政随意性，失去了农业水价应有的科学性。2.非农业水价方面：自 2008 年以来，黄河部门对水管单位自建引黄闸，由各引黄闸引水水费按75%折减后收取变为全额收取渠首工程水费，为此引黄灌区增加黄河原水费支出 25%；2013 年引黄渠首工程非农业用水价格由2006年规定的46月0.092元/m、其他月份 0.085 元/m，分别调整为 46 月0.14 元/m、其他月份 0.12 元/m，分别比调整前增幅 52%、41%，达灌区现行供水价格的 35%以上。灌区非农业水价应随之调整才能保证原材料的成本回收，可是至今未予以调整，仍执行 15 年前 0.37元/m 的价格，致使执行水价缺乏合理性。（二）现行水价无法回收成本，致使灌区长期亏损运营，无力支撑灌区设施的良性运行随着市场经济发展，物价上涨、人员薪酬提高、工程资产壮大，致使引黄灌区供水成本不断增加。东营市现行农业水价不足农业供水成本的 25%，成本倒挂严重，使引黄灌区年均承担政策性亏损 4000余万元；现行非农业水价也远达不到实际供水成本，越来越难以实现成本回收原则，导致灌区长期处于亏损状态。一是自黄河原水费提价后，仅原水费支出就占到灌区供水收入的 35%以上。加之现如今职工薪酬已是 2007 年的两倍，占目前水费收入的45%左右。二是自 2002 年起，由于黄河连续调水调沙，使得黄河东营段河床高程降低，出现黄河有水而引黄涵闸引不出水的现象。为了不影响灌区渠系的正常输水灌溉，相继新建、改建引黄闸前提水泵站6座，年均增加提水泵站运行电费450余万元。三是东营市积极贯彻和落实国家政策，加大了大中型灌区节水改造、续建配套工程的投入和建设，提高了防洪抗旱能力，保证了城乡用水的同时壮大了灌区基础设施，从 2001 年约 4 亿元的水工建筑物逐渐增加到目前的 8.68 亿元。按照水利工程维修养护定额标准计算，灌区至少需增加设施维修养护成本 900 余万元，才能保证庞大的水利基础设施良性运行。可目前由于现行水价长期低位运行，致使灌区入不敷出，无力面对庞大的水利基础设施，老化毁损严重。四是因农业供水未执行终端水价，县乡镇政府部门的设施维护经费得不到保障，致使末级渠系的基础设施维修养护不及时。（三）现行水价偏低无法发挥价格杠杆作用，造成水资源浪费的同时给灌区供水管理带来困难水资源是可利用的自然资源，具有商品属性，拥有自身的成本。成本是价格核定的基础。就东营市引黄灌区目前运营现状来看，现行水价严重偏低，难以回收供水成本，既没了价格的真实意义，也无法发挥价格杠杆作用，淡化了全民节水意识，给灌区供水管理带来了困难。一是现行农田灌溉供水属公益性社会事业，加之近年来国家减免相关农业税费的力度较大，东营市政府也对农业用水进行了补贴与承担支付，淡化了农民水商品意识，致使水价未起到经济杠杆作用，水资源浪费严重。二是市属灌区按照黄河部门要求实行两水分供，在供水过程中，灌区很难做到有效的排他性，存在农业和非农业抢水的现象。灌区控制面积广，骨干渠沿线支渠多、村庄多，加之一线职工少、老龄化严重，巡渠护渠存在漏洞，农民有时为抢水灌溉甚至破坏渠道，致使跑水、漏水现象严重，造成水资源浪费的同时给灌区供水管理、水费计收增加了困难。三、东营市引黄灌区供水定价的几点建议（一）适时调整水价，发挥价格杠杆作用，促进水资源可持续利用水是人类赖以生存的天然资源，也是促进社会发展的经济资源。随着社会发展、人民生活水平的提高，用户需水量急剧增加，水资源供需矛盾更加突出。国家针对水资源短缺、供需不平衡的情况，不断完善水价制度，从计划经济体制阶段到水价改问题研究16中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期革起步阶段，再到可持续发展阶段的渐进式改革，逐渐从无偿到有偿使用水资源，将天然水商品化。东营市属于淡水资源匮乏地区，黄河水是全市唯一的淡水来源，适时调整、制定合理的水价，可以提高全民的节水意识，有效地促进全市经济社会可持续发展。目前，为了促进灌区和用水户长远利益的需要，按照国发改 2022 年第 54 号令水利工程供水价格管理办法第八条“水利工程供水价格监管周期为5 年，监管周期内工程投资、供水量、成本等发生重大变化，可以提前校对调整”的规定，东营市引黄灌区非农业水价应依据保本微利的原则进行及时调整，以保证灌区持续发展的需要；农业水价调整时把握调价时机、力度和节奏，采用积极审慎的态度，在农业用水户的经济承受能力范围内，积极释放涨价预期，有计划地按照合理补偿供水运行成本的原则采取渐进式提高农业供水价格，一步一步地实现保本目标水价。通过合理的价格机制引导农民改变不正确的用水方式，减少浪费，有效促进水资源利用。完善当地水价形成机制，结合实际建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制与节水奖励机制，确保不增加农民负担的同时缓解全市水资源供需矛盾，稳步落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针。（二）改善灌区供水计量设施，深化农业水价改革逐步落实终端水价，确保水利基础设施的良性运行近年来，各地积极落实农业水价综合改革，通过建立健全农业水价形成与节水激励机制，配套完善计量设施、创新农业用水管理方式，促使灌区工程运行管护更加有序，农民总体负担进一步降低，农业节水效益稳步提高。供水计量设施的建立健全是灌区实行终端水价、按方计量收取水费的基础。东营市农田灌溉方式粗放、以大水漫灌为主，灌区末级渠系供水不具备计量收费的硬件条件，基本采用按灌溉面积、次数计费。随着农业水价综合改革的推进，财政对农业生产基础设施的补贴应尽量向灌区末级渠系配套设施的更新与提升倾斜，同时灌区与乡镇集体、农户积极筹资，共同加大灌区末级渠系更新改造力度，逐步建设和完善各灌区末级渠系必要的计量设施，实现灌溉用水按方计量、终端收费，从而促进节约用水，提高灌区管理水平。在现行灌区分级管理的模式下，进一步落实农业水价综合改革完善并执行农业终端水价。终端水价是指在骨干工程供水价格的基础上加末级渠系维护费核定的价格。骨干工程管理单位和末级渠系管理部门依据各自的管辖范围，对水价进行分别制定、综合收费。由县乡镇政府水利部门负责依据供水确认量全额收取水费，再按照各自承担的水价预留和及时足额上缴骨干工程管理单位水费，为加强灌区骨干工程与末级渠系设施的管护提供经费保障，提高供水服务能力。（三）遵循成本回收原则科学合理确定水价，确保引黄灌区的健康可持续发展水价作为灌区发展和节约用水的一种重要经济手段，由供水成本、收益、税金构成。东营市灌区因供水成本倒挂严重，入不敷出，只能在现有的资金内维持灌区基本运行，在成本监审时不按照成本的合法合理性考虑生产经营活动的正常需要，而只依据实际发生核定成本，水价会越核定越低；在核定农业水价时只顾农民的经济承受能力而不考虑灌区的运行成本回收，会造成农民水商品意识淡薄。因此，要想维持灌区良性运行，就要遵循“成本可回收原则”制定水价；要想保障灌区健康可持续发展，就要实行以“保本微利”的方式来制定水价。1.制定引黄灌区农业水价时，以不增加农民负担为基础，在农民用水户的承受能力范围内按照合理补偿供水运行成本的原则，积极释放涨价预期，采取渐进式提高农业供水价格，逐步实现保本水价。但在制定灌区非农业水价时，一要遵循激励约束并重的原则，按照国发改 2022 年第 54 号令水利工程供水价格管理办法规定的“准许成本加合理收益”的方法核定，强化成本约束的同时合理确定收益，促进灌区良性运行；二在确定收益时，还要充分考虑因政策性农业供水亏损造成的净资产账面价值严重偏低因素，即供水净资产可不计未分配利润才可“以非补农”实现保本微利，确保灌区有足够的资金来促进灌区健康可持续发展。2.遵循成本回收原则对应发生未发生的能反映灌区供水生产经营活动正常需要的成本费用，应按照合法性、相关性、合理性原则运用合理方法和标准核算计入定价成本。比如渠道清淤费，按照黄河管理部门近几年的统计，黄河下游含沙量约 2.85.0kg/m，致使供水生产过程中渠道内有大量泥沙沉积，为了保证水流畅通，每年需进行渠道清淤。由于灌区无弃土存放场所及近年来大型续建配套工程建设和工程管理自身问题，致使单位财务账面清淤费少或无发生。在定价时就要按照合理计算方法和标准考虑这部分成本，以便后续成本回收提高输水能力。再比如已竣工验收交付使用的工程及其他原因造成未及时入账的资产，并有可靠有效证明的，应按照（下转第 20 页）问题研究20中国价格监管与反垄断2024 年第 1 期相关性原则将其折旧计入监管期定价成本，以保障工程设施的管护经费。再比如干渠战线长，引水损耗大，在定价计算中，要考虑水资源损耗率及其成本的计入，以准确地确定原水费定价成本。3.在制定灌区水价时，除了遵循成本回收与可承受性原则，还要考虑国有资产投资成本回收的因素，才能促使水价充分发挥经济作用，提高节水意识、优化水资源配置的同时确保水利基础设施的良性运行。在成本监审时不仅要考虑灌区自有资金投建的固定资产折旧，还要考虑政府投资建设的资产维护。按照国发改 2022 年第 55 号令水利工程供水定价成本监审办法 规定，对履行了必要审批手续购买、建设的以及政府无偿划拨的与水利工程供水业务相关的固定资产折旧费，在农业与非农供水定价中进行合理分摊计入定价成本，以水费的形式收回投资成本，用以加强固定资产的日常管护，提高灌区工程资产的有效利用，从而确保国有资产保值增值。参考文献1 张美英，陈海霞，高姜玲.东营市农业引黄灌溉供水水价问题探析 J.山东水利，2008（11）：55-57.2尹红，李尚鑫，马悦.黄河下游引黄灌区农业水价调查分析J.中国价格监管与反垄断，2020（04）：59-62.3 曹金萍，靳雪.山东引黄灌区农业水价调查分析 J.山东农业大学学报（社会科学版），2017（03）：19-23.4高兴佑.我国水价制度存在的问题及改革路径J.人民长江，2016（04）：103-107.5王峰.对东营引黄灌区发展规划的思考.山东水利，2011（03）：33-34.6 齐竟辰.基于全成本法的兴凯湖灌区水价研究.东北农业大学硕士论文，2020（06）.7 胡继连，武华光.引黄灌溉的管理制度及绩效分析以山东省为例 J.农业经济与管理，2010（08）：60-67.（作者单位：山东省东营市水利灌溉服务中心）的法律文件主要体现在网络安全法、个人信息保护法，规定多是部分性的，并不全面。因此，可以考虑制定专门的人工智能法律法规，用来保护消费者的权益和用户的个人数据安全。同时，对危险的人工智能技术，例如面部识别技术，因其涉及个人隐私问题，需要建立严格的数据保护，以及对人工智能技术的透明度和可解释性方面作出规定。另外，需要建立相对应的惩罚和责任机制。从目前的学术观点来看，对人工智能的法规规范侧重于从刑法方面入手，以智能机器人为例，强调将智能机器人作为刑法上的财产权利加以保护。同时，认为智能机器人具有危害社会的可能性，应着重从刑法方面加以规制。除此之外，人工智能的法规完善还需要从民法领域、经济法领域和诉讼法领域进行相应的规制，只有加强相应的立法才可以及时应对未来人工智能领域出现的问题。人工智能涉及多个领域的应用，需要从法律层面落实标准化，通过完善人工智能法规来促进保护创新和科技的可持续发展。四、结语人工智能在民法方面的侵权，主要分为三种类型：肖像侵权、著作侵权和人身财产侵权。通过对人工智能的责任主体的讨论，可以厘清生产者的责任、销售者的责任和消费者的责任。人工智能作为AI 算法加大数据的结合，一定程度上会对使用者的信息进行加工和对现有的信息及产品进行模仿，会出现侵权问题。在面临这些人工智能发展的困境时，我们需要从责任主体进行规制，明确相应的侵权原则，加强人工智能监管、落实责任，结合社会发展的要求，对人工智能进行相应的立法完善。人工智能的发展困境不仅仅体现在民法领域，从人工智能法学发展前景的角度出发，人工智能的发展也需要从其他法律方面进行相应的规制。结合时代发展的需要，人工智能法学研究属于交叉学科，其重要的实践价值能为法学实践发展带来新的进步。人工智能时代的法学研究具有服务法治和完善法治的作用，在应用人工智能服务人类的同时，也需要使用人工智能来完善人工智能本身的缺陷，以更好地服务法学发展，服务社会发展。参考文献1 焦和平.人工智能创作中数据获取与利用的著作权风险及化解路径 J.当代法学，2022，36（04）：128-140.2 邾立军，田熔榕.论人工智能生成内容的著作权问题探究C/上海市法学会.上海法学研究季刊 2022 年第 5 卷 2022世界人工智能大会法治论坛文集.出版者不详，2022：9.3 吴浩伟.域外自动驾驶汽车侵权责任的立法比较和启示 J.南海法学，2021，5（05）：117-124.4 张童.人工智能产品致人损害民事责任研究 J.社会科学，2018，No.452（04）：103-112.5 Gunes Peschke S，Peschke L.Artificial Intelligence and the New Challenges for EU LegislationJ.YBHD，2022：1267.6 Hrs A.AI and international lawLegal personality and avenues for regulationJ.Hungarian Journal of Legal Studies，2022.（作者单位：伊犁师范大学）（上接第 18 页）