关于全域国土综合整治演进过程的思考.pdf

2024 年 6 期实验 研究智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture关于全域国土综合整治演进过程的思考李长泓，王志莉（襄阳市测绘研究院，湖北 襄阳 441000）全域国土综合整治是在特定范围内整体开展农用地整治、建设用地整治和生态保护修复，对闲置低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动1。与以往的土地整治工作相比，全域国土综合整治是以全域乡村为中心，全域规划、全面实施，通过全要素资源再分配，实现农村农业高质量发展，为乡村振兴战略助力。本文梳理了不同时期土地整治工作的内容，分析了土地整治工作演变进程中的重大变化，阐述了全域国土综合整治对全面推进乡村振兴工作的示范引领作用，提出了关于在全域国土综合整治建设中的相关建议和意见。1全域国土综合整治演进的过程与内容当前，全域国土综合整治在全国各省市如火如荼地全面展开，其演进过程可以分为 3 个阶段，即土地整理阶段、土地整治阶段和全域国土综合整治阶段。这 3 个阶段逐步递进，逐层深化，在新时期的背景下，土地整治工作被推上一个新高度，即全域国土综合整治阶段。1.1土地整理阶段渊1999要2007 年冤这一阶段主要以农用地整理为主2-3，目的是单纯地增加耕地数量和占补平衡指标，提高土地利用率，切实解决十几亿人口的吃饭问题。项目在建设过程中，地块分散零碎，位于各个乡村角落，建设类型单一，资金来源依靠国家和政府财政投入，项目实施过程中更多的是关注新增耕地面积，几乎不考虑其他因素。1.2土地整治阶段渊2008要2014 年冤这一时期主要以农用地整理和建设用地整理为主3，积极开展占补平衡项目、增减挂钩项目、高标准基本农田建设项目，目的不仅是确保耕地数量，守住耕地红线，争取占补平衡指标，助推城市发展建设，还要更加注重新增耕地质量，促进乡村农业发展。与以往相比，项目建设过程更加规范化，从项目立项开始，到项目实施过程中的项目规划设计变更或实施方案调整，再到最后进行项目验收，每一步都有章可循、有据可第一作者简介：李长泓（1988-），男，硕士，工程师。研究方向为土地整治与规划、测绘工程。摘要：在全国大力推进千万工程的背景下,全域国土综合整治应运而生。全面实施全域国土综合整治是全面振兴乡村的需要，也体现人民群众对美好生活的期盼。该文基于全域国土综合整治演进的过程，对全域国土综合整治不同阶段进行比较和分析，结合浙江省嘉善县大云镇开展全域国土综合整治的实践经验，阐述全域国土综合整治在助推乡村振兴道路上的示范引领作用，提出新时期全域国土综合整治改进和完善的建议。关键词：全域国土综合整治；演进过程；乡村振兴；转变路径；示范作用中图分类号院F303文献标志码院A文章编号院2096-9902渊2024冤06-0046-04Abstract:Against the backdrop of vigorously promoting the demonstration of thousands of villages and the rectification ofthousandsofvillagesnationwide,thecomprehensiverectificationoftheentireterritoryhasemerged.Thecomprehensiveimplementation of the comprehensive improvement of the whole territory is the need of comprehensively revitalizing the countryside,and also reflects the peoples expectation for a better life.Based on the evolution process of the global comprehensive landimprovement,this paper compares and analyzes the different stages of the comprehensive regulation of the whole region,andcombines the practical experience of Dayun Town in Jiashan County,Zhejiang Province in carrying out comprehensive landconsolidation,andelaboratesonthedemonstrationandleadingroleofcomprehensivelandconsolidationinpromotingruralrevitalization,and puts forward some suggestions for the improvement and perfection of the global comprehensive land improvementin the new period.Keywords:global comprehensive land improvement;evolution process;rural revitalization;transition path;exemplary roleDOI：10.20028/j.zhnydk.2024.06.01146-2024 年 6 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture实验 研究依。项目区从农村地区发展到农村城镇相结合，建设规模从零零碎碎到集中连片规模化，投资主体除了国家和政府外，也有一些国有企业，比如国投公司、水投公司。它们积极进入这一领域，不仅带来大量资金投入，而且通过市场化运作，项目管理方式悄然发生变化，直接使得建设质量快速提升。从整体上看，项目区新增耕地数量上有保证，质量上有提升，附属设施配套比较齐全，能够满足农业生产需要；从细部上看，田地之间的路、坎、渠等生产配套，在规划建设中能主动为农民考虑，也愿意充分考虑农民的意见，体现了积极为乡村农业建设服务的思想。1.3全域国土综合整治阶段渊2015 年至今冤2015 年 5 月，中共中央、国务院印发 关于加快推进生态文明建设的意见，提出“编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治”。这是对新时期开展土地整治工作作出的又一重大战略决策。项目坚持规划先行的原则，合理布局山水林田湖草等自然要素，优化乡村生产、生活、生态空间，整村推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。当前，浙江省全域国土综合整治走在全国前列，不仅给各省市作出了很多示范项目和样板工程，而且积累了大量宝贵的建设经验，可复制可推广。根据浙江省全域国土综合整治开展情况4，项目整村规划，整村推进，积极吸引社会资本投入，建设类型多样化，坚持保护耕地的原则不变，坚持修复乡村生态的原则不变，全方位打造宜居宜业的新时期国土整治新模式。2全域国土综合整治演进过程的比较与分析纵观全域国土综合整治演进的 3 个阶段，可以发现在土地整治工作发展过程中有以下重大变化。2.1土地整治理念和目标的转变土地整理阶段从最初的单纯以增加新增耕地数量为理念，以解决人民温饱问题为目标5，转变到以新增耕地数量和质量并重为理念，以城乡统筹发展为目标的土地整治阶段，再到以坚持新增耕地数量和质量稳中有升，注重农村生态保护和修复为理念，以乡村全面振兴为目标的全域国土综合整治阶段。土地整治理念从量变发展到质变，目标从“以地为本”转变到“以人文本”6，深刻地反映了社会经济发展对生态可持续性的迫切需求，对人与自然和谐共处的美好愿景。2.2土地整治空间范围的转变土地整理阶段，项目是在乡村范围内展开；在土地整治阶段，项目建设范围扩展到城镇；再到全域国土综合整治阶段，项目建设范围发展到整村整镇。空间范围发生了从局部到整体，从平面到空间的转变，体现了“人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”之间转变，反映了在乡村全面振兴的背景下，人民群众对美好幸福生活的极大期盼。2.3土地整治项目类型的转变土地整理阶段，项目类型主要以土地整理、土地开发、土地复垦为主；土地整治阶段，项目类型主要以占补平衡、提质改造、高标准基本农田建设、增减挂钩等项目为主；全域国土综合整治阶段，项目类型主要以整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复为主。项目类型从单一性转入综合性，从简单型转入复合型，充分表明改善农村人居环境，优化乡村生产、生活、生态空间是推进乡村发展的现实需要。2.4土地整治项目资金渠道的转变土地整理阶段，项目资金来源于国家和政府投资；土地整治阶段，项目资金来源不单是国家和政府投资，还有一部分来自于国有企业；全域国土综合整治阶段，项目资金来源可以是国家、政府和国有企业投资，也可以让社会资本参入其中。按照市场化运营模式，争取多方投融资，多渠道吸纳资金。资金渠道由单一渠道到多渠道的转变，彰显着国家对改变乡村面貌，实现农村高质量发展，助力乡村振兴的意志和决心。3全域国土综合整治在助推全面乡村振兴的道路上发挥着引领示范作用习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，浙江省始终牢记总书记的重要指示精神，始终践行总书记的绿色发展理念，持续打造“千村整治、万村示范”工程，造就千万美丽乡村，被联合国授予“地球卫士奖”的“激励与行动奖”。2019 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了 中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村整治、万村示范”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告，再次以国家正式文件确认在全国推广“千村整治、万村示范”工程经验上的政治性和方向性。“问渠那得清如许？为有源头活水来”。全域国土综合整治项目从形式上看是“千村整治、万村示范”工程经验在全国推广的生动体现，从本质看是土地整治项目的升级版。只有牢牢掌握全域国土综合整治的内涵，处理好“源头活水”与“沟渠清水”的关系，才能在实施全域国土综合整治项目中不跑调、不变样，才能在助推全面乡村振兴的道路上发挥着引领示范作用。3.1在全面推进乡村振兴的过程中坚持统筹统控袁规划先行全域国土综合整治以“山水林田湖草生命共同体”47-2024 年 6 期实验 研究智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture为自然要素，以村庄为人文要素，实施“全域规划、全域设计、全域整治”。以自然要素为血肉，以村庄要素为灵魂，坚持统筹统控，落实村庄编制规划，坚持规划先行，在乡村土地总体利用规划的基础上探索乡村土地资源管理由粗放无序到精细有序的良性转变方式。以浙江省嘉兴市嘉善县大云镇全域土地综合整治项目为例，项目位于大云镇缪家村中心河南侧，规划区面积 2 500 亩（1 亩约等于 667 m2）。项目区内建设用地与农业用地交错分布，零星图斑散乱无序，既不利于农业生产，也不利于群众生活；既不能提高农业生产效率，也不能提高群众生活幸福感。大云镇通过通盘谋划，提出“一保四化”整治模式，即强化耕地保护力度，守住耕地红线；加强资源结构优化，增添资源新动能；加强土地要素资源节约化，拓展国土利用新空间；加强产业美化，促进产业融合；加强村级收入红利转化力度，增加群众福祉。在大云镇统筹统控的指导下，编制村庄总体规划，又对项目区内的产业功能布局进行规划设计，首先确定项目区总定位为休闲农业观光型示范区，再根据不同的产业类型进行分区域布置，最后在规划编制方案中进一步将设计理念具体化、形象化、生动化。通过持续建设，坚持一张蓝图绘到底，坚持执行“一保四化”整治模式，实现了乡村振兴的美好愿景。3.2在全面推进乡村振兴的过程中坚持定位明确袁功能合理全域国土综合整治项在项目规划编制阶段要实事求是、因地制宜、找准定位，切不可不切实际、朝令夕改、定位不清。项目规划编制过程中务必坚持以调查研究为定位基础，多向群众询问请教；坚持以实地踏勘为规划基础，多向领导请示汇报。规划设计方案既要充分体现群众的愿景，也要充分满足顶层设计的要求。因此，如何精准地设置项目区功能、明确项目区特征定位，对今后打造功能完善、特征明显、风格协调的项目工程显得尤为重要。以浙江省嘉兴市嘉善县大云镇全域土地综合整治项目为例，项目区功能定位为休闲农业观光型示范区，特征定位为集聚提升类。为了给下一步优化规划设计创造了良好条件，也为了给乡村振兴产业布局打下坚实基础，通过项目工程实施，项目区内建设用地图斑由现状 43 个直接清零，田块片数由实现了由原来的 256个降到 52 个，实现了土地资源由零到整，由散到聚的实质性转变。项目区在外部空间布局上，与大云镇农业开发区农旅规划设计共同形成了“三园四区”的格局，即“三园”是指云农园、云谷园、云创园；“四区”是指休闲花田观光区、田园风光体验区、生态水乡漫游区、全域土地整治缪家村样板区。项目区在内部空间布局上，规划设计了 4 个农业生产功能分区，1 个集农业观光、农业展览、农事体验和一二三产融合发展中心，形成了“四区一中心”的格局，即“四区”是指优质水稻种殖区、生态水果采摘区、特种水产养殖区、精品花卉培育区以及农产品品尝、加工、销售一体的一二三产融合发展中心。大云镇通过明确定位，优化产业功能布局，合理规划，有效降低了农业生产成本，提高了农业生产率和农产品价值，提升了农业附加值，增加了农民收入。3.3在全面推进乡村振兴的过程中坚持以公为主袁多管齐下全域国土综合整治是一项系统性工程，涉及自然资源、农业、水利、生态环境、交通和发改等多个部门，项目建设周期一般在 23 年左右，投资金额一般在 35 亿人民币左右。如何能将规划设计编制方案里对美好生活的愿望保质保量如期绘制到项目区的土地上是政府的期盼，也是人民群众的期盼。解决这个问题的关键在于摸清问题的实质，也就是要搞清楚两方面问题，一是项目建设由谁来主导，二是项目建设资金由谁来投资。项目建设的主导方应在信用等级、协调能力、公共利益等方面具有极强的保障能力，最佳的选择对象就是政府。坚持政府在项目建设中的主导地位，能够有效解决很多矛盾、纠纷等问题，能够有效沟通各个政府部门推进工作，能够最大程度保障人民群众的根本利益。项目建设资金投资应具有持续性、抗风险性、公益性等特征，符合条件的最优投资对象就是政府投资，或者是国有企业投资。政府投资或国有企业投资能够保证项目建设资金链不断裂，确保项目工程不烂尾。总体来说，坚持政府资金、国有企业资金为主，社会资金为补充，多渠道筹集资本，不断充实资金库，保障项目落地。以浙江省嘉兴市嘉善县大云镇全域土地综合整治项目为例，项目在建设过程中以嘉善县人民政府为主导，政府投资，并统筹使用自然资源、水利、交通、住建和生态环境等部门项目资金，同时支持引导社会资本的投入，大力寻找合作伙伴，主动对接，吸引了一批优质农业龙头企业，旅游开发企业投资入驻，实现了“工作可持续、政府可承受、资金可平衡”的良好局面。全域国土综合整治能够全面持续推进乡村振兴，是一件能够造福人民群众的好事，坚持以公为主，就是坚持保障人民福祉，坚持多管齐下，就是坚持项目快速落地。“众人拾柴火焰高”，乡村振兴需要全社会共同努力。3.4在全面推进乡村振兴的过程中坚持产业主导袁振兴为纲全域国土综合整治是一项民心工程，事关乡村振兴工作的成败，也就说项目建成之后，能够持续地发挥48-2024 年 6 期智慧农业导刊Journal of Smart Agriculture实验 研究利国利民的作用，持续地提高百姓收入的效益，持续地产生振兴乡村的效果。从本质看，就是要有稳定的产业持续发力，能够把“人”这一关键因素留得下来，带得起来。坚持产业主导，吸纳众多农民就近就业，提高农民收入，实现产业兴、经济盛、百姓富的良性循环。以浙江省嘉兴市嘉善县大云镇全域土地综合整治项目为例，项目区通过土地整治后，耕地实现了集中连片，形成了发展高效农业的条件，生产粮食、水果等农产品。为了实现产得出和卖得掉，项目区建立了农产品品尝、加工、销售一体的一二三产融合发展中心，并融入大云镇农旅产业开发规划，吸引更多人前来旅游观光、研学考察，形成了良好的产业闭环。农民不仅以土地入股的形式获得分红，还可以在园区就业，增加收入。通过这种增收模式，农民愿意留下来发展，享受有家人常相伴的生活。全面推进乡村振兴，就是要实现乡村有产业，乡村有百姓，充满了人间烟火气。4全域国土综合整治演进过程的思考与启示全域国土综合整治开启了新时期土地整治工作的新模式，通过对全域国土综合整治演进过程的比较和分析，以及在全面推进乡村振兴中发挥的作用，有以下思考和启示。4.1尽快完善全域国土综合整治顶层设计袁 确保全域国土综合整治内容不走样从土地整理阶段和土地整治阶段的项目建设情况看，山水林田湖草村等各要素之间相互分散，缺少融合，造成在各个单项工程完成后，在空间布局上不能形成统一和有效衔接，整体分布上相互之间不协调，造成这种现象的原因在于没有统筹谋划，缺乏顶层设计。以土地整理阶段和土地整治阶段的项目建设情况为鉴，全域国土综合整治坚决不能走老路，要不断完善顶层设计，确保整治内容原汁原味。4.2尽快制定全域国土综合整治相关规范袁 确保全域国土综合整治效果不减弱无规矩不成方圆，全域国土综合整治项目是一项复杂的综合性工程，涉及的问题内容多、种类多，相互交织。在推进项目实施的过程中，如何做到有的放矢，收放自如，就必须以全域国土综合整治应该遵循的相关规范为依据和标准。在项目实施过程中一定出现很多这样那样的问题，如何确保全域国土综合整治效果不减弱，解决问题的办法还是要从相关规范上来寻找，这样才能得到合情合理、合规合法的解决方案。4.3尽快组建全域国土综合整治管理部门袁 确保全域国土综合整治成果惠民生全域国土综合整治的目的是促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。要实现这一重大目标，必须坚持以政府主导，部门之间全力协助配合，像这样的战略工程，在项目建设过程中，势必牵涉很多部门，比如自然资源部门、农业农村部门、水利部门等。因此，如何协调各部门之间的关系、如何管理项目有序平稳高效实施、如何确保整治成果真正惠及民生和如何解决其他突发情况都是无法回避的现实问题。按照专项部门对口管理的原则，探索组建全域国土综合整治管理部门的新模式，明确职责，落实责任，从源头解决部门协调、项目进展、惠民生等问题7，真正做到为乡村全面振兴助力。5结束语在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，全域国土综合整治从无到有，既是对传统土地整理的继承，也是对传统土地整理的升华。规划要素从土地单一要素上升到自然复合要素，规划空间从生产空间上升到生产、生活、生态空间，管理部门从国土转变到自然资源、农业、交通、水利等多部门协作，资金来源从政府单一来源转变到多渠道资金支持，一系列的变化旨在全面推进乡村振兴，建设幸福美好家园。全域国土综合整治是一场持久战，各地资源禀赋特性千差万别，除了江浙沪，其他地区也没有成功的实施案例，都在摸着石头过河，探索一条适合自己的发展道路，寻找项目体系结构建设、项目制度标准建设、项目平台运营建设、项目考核机制建设和项目监督机制建设等诸多问题的答案，为更好服务社会、服务乡村、服务百姓提供可参考、可复制、可推广的系统性理论支持。参考文献院1 湖北省人民政府.省人民政府批转省自然资源厅关于推进全域国土综合整治和加快推进新增工业用地“标准地”出让两个意见的通知（鄂政发 2019 25 号）Z.2 国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知（国土资发 1999 358 号）Z.3 中共中央 国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（中发 2007 1 号）Z.4 陈铁雄.开展全域土地综合整治助推乡村振兴战略实施N.浙江日报，2018-07-16（005）.5 唐琰，周军辉，孙浩.从土地整理到土地综合整治的升华J.法制与社会，2011（5）：190-191.6 刘世军.乡村振兴战略下的土地综合整治路径J.中国土地，2020（2）：53-54.7 刘培红，李新卫，唐伟，等.基于融合机制的山东省国土综合整治与生态保护修复实现策略研究J.智慧农业导刊，2023，3（5）：37-41，45.49-