从行政统合到协同合作：农村公共品项目制的治理转向——以小型农田水利工程项目制为分析对象.pdf

中 共 宁 波 市 委 党 校 学 报 JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC NINGBO 收稿日期 2023-05-09 基金项目 教育部人文社会科学研究规划基金一般项目“公共性建构视域下农村社区文化建设路径研究”（18YJA840007）作者简介 李 山（1976），男，山东莒南人，博士，安徽大学社会与政治学院副教授，硕士生导师，安徽大学社会治理研究中心研究员，主要研究方向为基层治理与文化政治。2024 年第 1 期（第 46 卷总第 257 期）No.1,2024（Vol.46,Serial No.257）从行政统合到协同合作：农村公共品项目制的治理转向 以小型农田水利工程项目制为分析对象 李 山（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）摘 要 分税制国家财政体制确立以来，农村公共品供给主要采用“项目制”的形式。由于小型农田水利工程（简称小农水）是一种典型的农村公共品，因而项目制成为中央政府供给小农水的制度安排。目前，小农水项目制实践主要体现为以“行政科层”为运行管道、以“行政发包”和“政府购买”为运作过程的项目治理行动，实质上是一种基于“国家的视角”的行政统合治理形态。由于行政统合治理存在着固有缺陷，易致使项目治理失灵，带来诸多治理难题。因此，就需要在“社会中的国家”视角下，推进农村公共品项目治理转向，建构共建共治共享的项目制治理体制，促进协同合作治理行动的，提升农村公共品项目制治理的整体效能。关键词 农村公共品；项目制；行政统合治理；协同合作治理 中图分类号 D63-31 文献标识码 A 文章编号 1008-4479（2024）01-0055-12 一、问题的提出 伴随社会主义市场经济体制确立，我国政府管理逐步走向有为政府建设导向的治道变革。在迈上有为政府的实践过程中，市场竞争机制和企业管理技术不断被引入公共管理领域，以期不断提高公共管理效率，实现政府治理绩效最大化。于是，曾在工商企业管理中广泛采用的“项目制”逐步被借用到国家治理的实践领域。在国家治理语境中，项目制“特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式”1，是“一种新的国家治理体制”2，是国家设计用来供给公共品的重要制度安排。在项目制治理过程中，中央政府部门采用科学管理方法和市场竞争机制，借助行政科层组织结构，实行中央到地方的分级运作。因而，项目制的分级运作主要呈现为“政府内部上下级之间的发包关系”3，具体体现为国家部门“发包”、地方政府“打包”、基层政权或村庄“抓包”的运作过程1。在项目制的分级运作中，由于发包者与抓包者的互动博弈，从而塑造出不同维度“控制权”的配置结构，56 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 进而形成直控式、承包式、托管式和自治式等运行模式4。由此可见，项目制治理主要是一种遵循“科层为体、项目为用”5 逻辑的分级运作模式。学者们从国家治理宏观层面研究项目制生成逻辑和运作机制的同时，也逐步将研究延伸到农村公共品供给的实践领域。目前，尽管学者们已对农村公共品项目制的历史演进、治理机制等诸多问题展开了某种程度的探讨，但他们更为关注农村公共品项目制治理困境及其意外后果的论述。据黄宗智、李祖佩的考察，农村公共品项目制非但没有促进基层治理“合理化”，反而在实际运行中出现了“官商勾结”和“权钱交易”等现象6，甚至形成了固化的“分利秩序”7。桂华指出，农村公共品项目制治理具有较强的科层化“技术理性”特征，弱化了基层政府和村庄组织的主动性、积极性，产生了项目进村中的“最后一公里”难题8。周雪光、程宇认为，农村公共品项目制治理中的地方资金配套给基层社会造成较大负担，使村庄承受较大债务危机9。叶敏、李宽指出，农村公共品项目的竞争性立项、示范性建设等实践方式，使村庄因项目资源输入不均而产生严重分化现象，出现“穷村越穷、富村越富”的马太效应10。从农村生产生活实践来看，小农水是为解决农业耕地灌溉和农村人畜饮水等问题而修建的农村公共设施。在此意义上，小农水是一种典型的农村公共品。由于项目制是国家供给农村公共品的重要治理体制，因而小农水项目制也就成为中央政府部门推进小农水建设的制度安排，成为农村公共品项目制的实践形式。虽然小农水项目制具有项目制所固有的治理优势，但其在治理实践中也显现出诸多亟须解决的现实问题。一是项目供给与需求相脱节。由于项目计划色彩较浓，造成基层自主选择项目余地小，经常出现项目合理性和投资精准度差等现象。二是农民参与项目治理程度较低。由于农民的主体性不断消解，农民被悬置于项目治理之外，他们普遍成为项目治理的旁观者。三是重项目工程建设轻项目设施管护。由于项目工程设施产权不够清晰，形成项目业主和项目受益者错位等状况，不断出现村民看得到、管不到或不想管的局面。综上所述，就农村公共品项目制实践而言，目前小农水项目制尚存在治理体制上的瑕疵和治理机制上的缺陷，时常形成项目制治理的诸多意外后果，甚至导致项目进村低效或失败。从以往农村公共品项目制研究来看，尽管相关研究已对农村公共品项目制成因、成效、限度及其后果等展开了历史性和经验性考察，但对农村公共品项目制治理失灵深层原因以及如何推进其治理变革等层面，却缺少较为系统探究和深入探讨。在此境况之下，就需要系统探析农村公共品项目制治理失灵的深层根源和内在机理，探寻农村公共品项目制治理的优化路线，进而推动农村公共品项目制的治理转向，提升农村公共品项目制治理的整体效能。二、行政统合治理：小农水项目制的治理形态 在市场经济条件下，由于公共产权激励结构的模糊性以及公共品的外部性等因素影响，常常致使市场主体或理性个体既无力也无意生产或供给公共品。由于小农水是农业生产、农村发展、农民生活所必需的公共品，因而小农水工程设施主要依靠政府或村集体，采取公共行动或集体行动进行建设供给。目前，小农水供给主要由中央政府部门以项目制形式来加以组织实施。因此，小农水项目制就成为当下小农水供给的国家治理体制。（一）小农水项目制的生成逻辑 小农水是农民在农村中生产生活所必需的公共品，它具有规模相对较小、建设技术要求相对较低等特点。在传统农业社会中，由于生产力水平和农业生产组织程度均较为低下，几乎不存在现代意义上的小型农田水利设施。中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 57 彼时的农村生产生活用水大多依赖自然形成的沟渠、江河、湖泊和库洼等。新中国建立后，为了加快农业生产发展、推进农业现代化建设，基层政权开始自觉地组织开展小农水建设行动。在农村集体化时期，人民公社成为“政社合一”的农村基层政权，小农水建设主要由人民公社直接负责和指挥。各人民公社普遍根据农业生产生活的需要，利用农业生产剩余积累和农民义务工等筹资筹劳形式，组织所辖生产队开展小农水建设。随着人民公社解体，乡镇政府开始重建。伴随“政社分开”改革推进，“乡政村治”格局逐步形成，村庄成为自治型的社会领域。此时，小农水则在乡镇政府指导下，开始由村委会或村集体向农民筹资筹劳开展建设。由于“大包干”下的农户分散化生产方式不断强化了农民的经济理性行为逻辑，使村庄呈现出日益个体化趋势。在此状况之下，村委会的组织力、凝聚力逐步弱化，小农水的建设对他们而言也显得力不从心。与此同时，包干制财政体制实施不断强化了乡镇政府的经营性行为逻辑，乡镇政府行为也越来越趋向于开源节流。于是乡镇政府的工作重心也就落在了办企业创收上面，而对小农水建设投资则变得日益减少。由此一来，小农水设施逐步陷入有人使用、无人建管的“公地悲剧”困局，常年失修，损坏严重；小农水建设也陷入经费投入递减、资金匮乏、增长缓慢的境地。1986 年的中央一号文件曾强调，“水利投资要尽快恢复到一九八年财政包干时的水平。”1167 由此可见，当时包括小农水在内的水利投资还达不到 1980 年的水平。分税制国家财政管理体制确立后，中央公共财政规模快速增长，而地方公共财政收入则增幅缓慢。分税制的实施，一方面造成地方政府财政收入匮乏，另一方面则进一步驱使地方政府将经营创收作为工作重点。同时，伴随农村税费改革以及农业税废除，乡村不再成为基层政府可以汲取的财源地。这使得财源本已不足的基层政府更加雪上加霜，他们无心关注乡村公共事务，也无力提供农村公共品。对于乡村社会而言，此时乡镇政府几乎成为一种“悬浮型政权”12。由此可见，无论是从财政资源上，还是从工作重心上，此时的各级地方政府都缺少加大小农水建设投入的财力和动力。由此一来，我国小农水建设的财政投入总是显得捉襟见肘。小农水建设长期面临的投资严重不足问题，已经严重影响到农业生产、农村发展和农民增收。为了加大小农水建设经费投入、扭转小农水设施滞后局面，中央政府不断强化对小农水建设的主体责任，逐步加大小农水建设的中央财政投入力度。自 2005 年始，中央政府开始动用中央公共财政资源，设立“小型农田水利工程设施建设补助专项资金”（简称小农水专项资金），试图资助和撬动地方政府加大小农水建设投资力度，希冀扩大小农水建设的总体规模。随着自上而下的中央小农水专项资金转移规模迅速扩大，以小农水专项资金管理为中心的制度规范、监督手段和管理方式等迅速建立起来。在资助小农水建设实践中，财政部、水利部逐步发展出一套以中央小农水专项资金转移支付为牵引，以行政科层结构为依托，以项目评审和项目管理为中心，以项目申请、批复、实施、考核、审计和验收为手段的小农水项目治理体制。这种小农水项目治理体制就是小农水项目制。因此，小农水项目制就成为中央政府部门资助和推进小农水建设的重要制度安排。（二）小农水项目制的运作实践 小农水项目制运作主要是小农水项目经由“行政科层领域”下沉到“村庄实践领域”的运行过程。在小农水项目制运作实践中，县级政府处在承上启下的枢纽地位，发挥着统筹整合的重要功能。小农水项目制运作实践主要体现为以行政科层体系为依托所展开的两重58 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 行动：一是中央政府部门到县级政府的“行政发包”，二是再由县级政府部门到村庄领域落地的“政府购买”。概而言之，目前小农水项目制实践主要是以“行政科层”为运行管道、以“行政发包”和“政府购买”为运作过程的治理行动。行政发包是由中央政府部门依托行政科层体系，运用竞争机制和治理技术，不断将项目在政府层级间进行配置转移的行动过程。在小农水项目制治理实践中，行政发包主要呈现为行政科层内自下而上的“逐级申报”和自上而下的“层层审批”。就项目逐级申报而言，财政部、水利部作为小农水项目的“总发包者”，每年联合发布小型农田水利工程建设补助专项资金项目立项指南等通知，动员、组织各地方政府开展小农水项目的申报工作；县级政府则是小农水项目的申报主体，县级政府财政、水利部门具体负责项目规划方案、项目申报标书等材料撰写、预审，并逐级联合向省级政府财政、水利部门申报，展开小农水项目的“抓包”行动。就项目层层审批而言，各省级政府财政、水利部门组织相关专家对县级政府的申报材料进行评审，并将拟立项名单、申报材料及评审意见联合上报财政部、水利部；财政部、水利部进行相关材料的合规性审查；通过合规性审查后，各省级政府财政、水利部门自行批复小农水项目实施方案13。政府购买是政府运用市场契约和招标投标等机制，将项目建设任务外包给中标承建者，并按照共同签署的合同条款动用财政专项资金向其支付相应价款的行动过程。在小农水项目制治理实践中，政府购买主要表现为县级政府财政、水利部门按照省级政府部门批复的项目建设方案，采用公开招标投标程序，外包项目建设的具体任务，进而推进小农水项目进村落地。在政府购买实践中，县级政府财政、水利部门根据项目建设的预期目标、任务要求和技术标准等，制作待建小农水项目的招投标文件，并在县级及以上公共资源交易中心发布招投标公告；然后依照招标投标制度和程序，由招标单位组织评标来确定中标者；中标承建者必须按照双方签订的政府购买合同和相关政府规划，具体承建相应的小农水项目；待项目验收合格后，政府部门按合同约定的价款向承建方支付相应的项目建设费用。而支撑和驱动行政发包和政府购买运转的，则是由国家理性设计的基于行政科层的技术治理。这种技术治理“就是下达指标、分解任务、量化考核”，“通过规范化、标准化、数字化方法来达到治理目标”14。因为“只有通过一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，才能最终使项目生效，获得全社会的认可和信任”1。这种技术治理在小农水项目制实践中，主要呈现为规章治理机制、数字治理机制、示范治理机制和专家治理机制等形式。（三）小农水项目制的治理限度 由小农水项目制生成逻辑和运作实践可见，小农水项目制不过是中央政府部门运用小农水专项资金转移支付，依托自上而下的行政科层结构，经由行政发包与政府购买等行动过程，实现项目进村的国家治理体制。在此意义上，行政发包与政府购买是小农水项目制运作的具体行动；而在行政发包与政府购买的行动中，则内嵌和运行着一种行政统合化的治理逻辑和治理机制。1.行政统合治理：基于“国家的视角”的项目制治理形态 就小农水项目制运作实践而言，行政发包与政府购买是前后相衔接的项目制治理行动过程。在小农水项目制治理实践中，行政发包与政府购买主要按照行政科层逻辑，遵照行政权力意志和政府理性规划设计，采用各种技术性治理工具，不断驱动和维系小农水项目制治理行动，进而实现小农水项目制治中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 59 理目标的国家想象。具体而言，小农水项目制运作中的行政发包主要是按照中央政府部门的项目治理意图，沿着行政科层组织管道，运用自愿性项目申报和竞争性项目立项形式，推动小农水项目在政府层级间转移下沉。财政部、水利部联合制定了小农水项目的申报条件、立项要求、评审规则、建设标准和管理办法等制度规范，以确保在行政发包实践中贯彻小农水项目制治理的国家意志。在行政发包实践中，财政部、水利部共同负责小农水项目的一级发包，县级政府财政、水利部门则在市级政府相关部门的组织和指导下展开对小农水项目的逐级抓包。与此同时，财政部、水利部还设置了审查权、批复权、检查权和考核权等各类管理权，并在各级政府部门间按需配置这些管理权，从而形成中央政府部门主控的特定管理权结构，以保障行政发包行动过程的可控性、有序性。在这种特定的管理权结构中，财政部、水利部掌控着行政发包中的规则制定权、立项审查权、最终考核权等最高管理权能，同时授予地方政府部门项目提名权、项目监督权和项目验收权等次级管理权能。通过掌握管理权结构中的顶端权能，适当下放次级权能，中央政府部门可以在提高行政发包效率的同时，也能够强化对行政发包的规制能力。如果说行政发包主要是小农水项目在行政科层体系内得以选择性配置的程序性过程，那么政府购买则是小农水项目经由行政科层向村庄领域下沉的实践性过程。小农水项目制运作中的政府购买主要是县级政府部门通过公开招投标程序，展开小农水项目建设任务的契约外包，建立起政府部门与项目承建者之间的行政合同关系。在政府购买所形成的关系结构中，县级政府部门是小农水项目的购买者；中标的项目承建者是小农水项目的生产者；农民群众则是小农水项目的使用者。就县级政府部门与项目承建者间的关系而言，由于县级政府部门既是行政权力机构，又处在买方的优势地位，因而县级政府部门在政府购买实践中就呈现出对项目承建者强大的行政控制权能。于是，县级政府部门就有着足够的政策工具和广泛的影响力以实现对项目承建者的有效制约，从而实现小农水项目进村建设的政府意图。由此可见，在政府购买实践过程中，看似运行着地位平等和意思自治等契约机制，但实质上依然凸显着政府部门的话语权和控制权，体现着项目治理的政府意志。由是观之，在小农水项目制治理实践中，中央政府部门借助竞争性的行政发包，不断操控项目在行政科层内发包、转包和抓包等，实现项目资源选择性配置；县级政府部门则采用契约化的政府购买，利用公开招标投标工具，择优选定项目建设的承建单位。概而言之，中央政府部门经过行政发包与政府购买的相继行动，不断推进小农水项目进村落地；也正是在行政发包与政府购买的双重运作下，不断实现小农水项目制治理的国家目标。由此可见，目前小农水项目制主要彰显的是一种国家治理机制，运行的是行政化统合逻辑。正如渠敬东所言，项目制“更是一种更能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式”2。在此意义上，目前小农水项目制也不过是一种由国家设计出来的总体性治理秩序。作为一种国家治理秩序，目前小农水项目制无论是在治理理念上，还是在治理机制上，都体现着政府意图的理性建构，装载着行政科层的运作机制，运行着事本导向的治理技术。质而言之，目前小农水项目制治理实际上是一种基于“国家的视角”的行政统合治理形态。这种行政统合治理在项目制治理中主要以国家意志为导向，以政府规划为焦点来设计项目愿景、项目方案和项目规程，进而在政府部门统揽包办下实现项目进村。因而在这一行政统合治理行动过程中，就不可避免地会充斥着政府部门对项目治理60 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 实践的权力支配和美学修剪。在小农水项目制治理实践中，这种行政统合治理具有以下基本特征。在治理主体上具有一元性，即只有政府部门才是项目治理的主体，并发挥着主导性的治理功能。在治理行动上具有外源性，即政府部门与项目承建者等都是村庄外的组织实体，他们皆是外在于村庄和农民的外来者。在治理关系上具有层级性，即项目治理主要沿着行政科层体系的纵向层级展开，体现着层级节制关系。在治理机制上具有规制性，即运用行政制度规程，操控项目治理行动进程。在治理轨道上具有单向性，即沿行政科层组织结构，自上到下地推进项目治理。在治理方案上具有刻板性，即项目规划必须由政府部门审批，非经同意不得随意调整或修改等。2.行政统合治理失灵：小农水项目制的治理限度 行政统合治理固然具有“国家的视角”下项目制治理的有效性，但也正是这种所谓的有效性，在一定程度上导致了实践中具体项目治理失效。就整体而言，由行政统合治理驱动的项目制在很大程度上是一种政府理性设计的科层化项目治理秩序；这种被操控的项目治理秩序更多是按照政府意图和行政逻辑绘制的简单图解，它经常会忽略真实的村庄境况、鲜活的农民生活以及丰富村庄规范等基本特征156。行政统合治理在项目制治理实践中经常无视村庄在地性知识规范，侵蚀村庄的自主性，消解农民的主体性，使村庄和农民成为被动性、依附性的角色，甚至将作为项目所在地的村庄和作为项目使用者的农民阻隔在项目治理领域之外。因而行政统合治理在项目治理实践中，将会不断强化单向度的一元化治理结构，难以形成多元共建共治共享的治理格局，从而进一步放大其自身所固有的科层化运作困局和技术治理缺陷。这种行政统合治理局限在小农水项目制运作实践中可以得到具体的展现和窥见。具体而言，在行政发包实践中，项目发包主要由中央政府部门经行政科层管道往下来组织实施；项目抓包则主要由县级政府部门沿行政科层管道往上去展开争夺。由此可见，行政发包不过是小农水项目在行政科层不同层级间选择性转移下沉的程序性制度安排。由于在项目制治理中对这种行政规程性的持续强调和刻意追求，就必然需要制定出更多严密周详的正式制度规范，因而这又将更加强化格式化规章治理的强度，致使小农水项目制治理变得更具封闭性、僵化性和技术性。这种状况必将导致小农水项目制治理实践欠缺开放性、灵活性和民主性，从而造成项目治理在缺乏对村庄和农民现实需求的预见性、回应性的同时，也抑制村庄和农民参与项目治理的主动性、积极性。因而村庄和农民常常被阻挡在项目制治理的大门外，难以与政府部门展开主体间互动。于是，在小农水项目制治理实践中，村庄在地性境况无法得到政府部门的关注，农民现实性诉求也难以获得政府部门的考量。由此一来，由于村庄和农民有效参与的缺失，小农水项目治理就会更加凸显和强化自身的行政规制性和治理技术性。这种规制性和技术性的项目治理越精致、越明确和越清晰，对于村庄和农民的支配性也就越强大。在小农水项目制治理实践中，这种强大的支配性行政力量不断侵蚀村庄民主自治的自主性16，削弱村民参与项目治理的主体性。村庄和农民在小农水项目治理实践中，经常是形式上“当家”，但实质上“却做不上主”，进而致使自上而下的进村项目既难以贴近村庄农业生产需要，也无法满足农民群众生活需求。政府购买是项目由行政科层体系转移下沉到村庄实践领域的运作过程。经由政府购买实践，小农水项目制治理由行政发包过程转向契约外包过程，同时也使得小农水项目治理行为由行政逻辑转向准市场逻辑。与市场领域中中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 61 的企业主体间因货物交易所缔结的合同关系不同，政府购买所形成的合同关系本质上是不均衡的行政契约关系。这种行政契约关系内嵌的是一种行政主导的关系结构。这种关系结构可以使政府部门在合同签署、合同履行等过程中保持优势地位，从而能够保障作为合同乙方的承建者不折不扣地成为政府意图的理性执行者17。因而，这些由政府招标而来的小农水项目承建者，必然会严格按照政府部门指示和行政合同条款来推进项目进村建设，而较少关注项目所在村庄的在地性知识规范和农民对项目建设的现实诉求。这是因为他们唯有如此行动，才能获得政府部门认可，才能拿到相应合同价款，也才能为再次承揽政府项目奠定基础和创造条件。在小农水项目建设中，这些替政府代建项目的外来承建者普遍独立于村庄生产和村民生活之外。对于村庄和农民而言，他们大都是具有工具理性的“陌生人”。他们在项目建设中热衷运用管理主义技术工具，遵循成本收益计算的行为逻辑，试图实现项目建设收益最大化。这必将不断迫使他们在项目进村建设中持续强化制度规程约束、治理技术管控等，而轻视村庄文化权力网络和乡村社会资本等地方性知识规范的治理价值，并尽可能消除村庄和农民参与项目建设可能带来的不确定性，期冀实现最大化项目建设收益。由此一来，地方性知识规范经常被经意地视而不见，而格式化规章治理和程式化技术治理却得到日益加强。于是村庄和农民则随之被阻隔在项目建设过程之外，从而使项目建设在很大程度上偏离村庄实际和农民需求，也在一定程度上脱离村庄和村民的审议监督。由此可见，在小农水项目治理实践中，无论是行政发包还是政府购买，运行其中的行政统合治理不可避免地轻视村庄在地性知识规范，抑制村民参与项目治理行动能动性，削弱村庄民主自治能力。在此过程中，村庄自主性和农民主体性不断受到行政统合治理机制销蚀，从而在很大程度上使小农水项目制治理实践沦为一场政府部门自导自演的“独角戏”，进而让本应作为项目治理重要主体的村庄和农民成为置身事外的“局外人”。由此一来，在项目制治理实践中，行政统合治理不断迫使村庄和农民从小农水项目治理中退场，而村庄和农民的双重缺场则又必然会加剧小农水项目治理失灵，从而带来项目治理的诸多问题。诸如，村庄和农民倾向将拆迁、征收和补偿等作为牟取高额利益机会，致使项目建设延误或停摆，容易形成烂尾的“僵尸工程”；项目施工质量缺乏村庄和农民的有效监督，容易产生劣质的“豆腐渣工程”；项目规划缺少村庄和农民的民主参与，容易出现虚假的“形象工程”等。三、协同合作治理：小农水项目制的治理转向 纠正行政统合治理失灵，突破小农水项目制治理限度，优化农村公共品项目制治理，就需要审视项目制的治理视角，修正项目制的运行逻辑和治理机制，推动项目制治理形态的转向。因而在小农水等农村公共品项目制治理实践中，需要检视项目制治理的国家视角，建立政府与村庄、农民间的合作伙伴关系，形成多元主体间协作治理结构，推进协同合作治理行动。（一）共建共商共督共管：小农水项目制治理的创新实践 NL 县是皖东南地区的重要门户，近乎是半山半圩的地貌，属于传统农业大县。在以往小农水项目制治理实践中，由于该县曾长期采用“自上而下、包揽代建”的行政统合治理形态，因而经常出现“最后一公里”“卡脖子”等诸多项目治理难题。为破解这些项目治理难题，该县不断创新小农水项目制治理体制，尊重村庄在地性知识规范，发挥村庄与农民等主体的能动性，构建共建共商共督共管的项目治62 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 理格局，深入开展协同合作治理行动，取得了小农水项目建设显著成效。该县的创新做法和实践经验主要体现为以下几个方面。1.建构分工协作的项目共建组织结构 政府部门主要将小农水项目建设任务外包给村庄，让村集体组织农民群众共同建设。为有效承接和推进小农水项目建设，村庄组建了“一核两委三会”的项目建设组织结构：“一核”是指发挥领导作用的“村党支部”，“两委”是指负责主事的“村委会”与负责监事的“村务监督委员会”，“三会”则是指负责议事的“项目议事会”、负责干事的“项目理事会”和负责察事的“项目监事会”。在这种项目建设组织结构中，“三会”是小农水项目建设的具体实施者。项目议事会由村民代表大会选举产生，主要负责收集村民关于项目建设意见建议、拟定待建项目实施方案等事宜。项目监事会由村党支部领导下的村委会和村务监督委员会推荐产生，主要负责监督项目建设质量、施工进度和资金使用等事宜。项目理事会由村民代表大会选举产生，接受项目监事会的日常监督，待项目实施完毕后即告解散，主要负责小农水项目工程实施、建筑材料采购、设备租赁等事宜。由此可见，这种项目共建组织结构，基本实现村庄项目建设中议决、执行和监督的分工和合作，保障进村项目建设有效开展，提高了小农水项目建设成效。2.健全农民作主的项目共商决策体制 政府部门重视保障村庄和农民在项目治理中参与权、话语权。在建设什么项目、建成什么样的项目等方面，都让村庄组织村民经民主协商来加以确定，而政府部门则主要负责必要的合规性审核和技术性指导等工作。在尊重民意和集中民智基础上，村项目议事会负责统计和收集待建项目提议和项目规划建议，初步拟定小农水项目建设的计划方案；经村两委联席会商讨修订后，提请村民代表大会决议；村民代表大会以投票表决方式，遴选小农水待建项目及其建设方案。村委会将通过的小农水项目建设名单及其实施方案予以张榜公示，再次征求村民们的意见建议。当村民们无异议后，村委会向镇政府提交小农水项目申报的附件材料；镇政府对项目申请材料进行初审后，上报县农改办及相关业务主管部门审核；合规的项目及其实施方案，将被纳入小农水建设的政府项目库。政府部门将优先申报和建设这些进入政府项目库的小农水项目。这种项目共商决策体制，形成了以农民需求为导向的项目供给机制，有助于实现项目供给与农民需求的精准衔接，解决“供非民所需”“给非民所选”的项目治理问题。3.建立公开透明的项目共督监控体系 充分发挥村庄与农民作为利益相关者的监督作用，将项目治理全过程各环节纳入村集体、村民代表和村民等主体的共同监督之下。项目规划、项目施工、财务收支和建设进度等小农水项目建设情况，必须在村庄内向村民们进行定期公示说明，并接受他们的质询和建议。村委会依据村务公开原则，公示项目申报资料、项目规划、评标人名录、技术标准和中标合同文本等系列材料信息，让村民们知悉项目申报、项目发包和项目建设等过程中的关键信息。同时，村项目监事会、项目理事会对小农水项目施工细节和建设环节等进行全周期、全过程的质量监督，以确保小农水项目建设质量和财务资金使用安全。在小农水项目建设完工后，还必须邀请项目所在地的村干部、村民代表和受益农民群众等参与项目建设验收和绩效评估，以把好小农水项目建设的质量关。这种项目共督监控体系，保障村庄与农民能够监督项目治理过程，避免项目建设中出现违规、寻租和腐败等现象，从而构筑小农水项目安全运行的监督网络。4.完善产权明晰的项目共管责任制度 深化小农水项目设施产权改革，推进项目设施所有权的确权；同时配置有效的产权激励中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 63 结构，实现使用权、经营权和收益权同小农水设施管护责任相挂钩。从而逐步建立起以村集体为主体、以用水农户自管为基础、以合作组织管护为补充的小农水设施管护责任制度。政府部门根据项目设施的受益范围，展开小农水所有权的确权工作；在一个行政村范围内的项目设施产权归该村庄所有；对于村庄内已有或新建小农水项目设施，及时将固定资产确权给其所在村庄的村委会。村委会可以按照不同类型小农水项目设施的特点，采取直接“确权化管护”和间接“民营化管护”两种形式来确定项目设施管护的具体责任主体。村委会可以按照“谁受益、谁管护”原则，把单户工程设施直接确权给受益农户负责管护；对于联户工程设施则可以确权给由受益农户组建的农民用水合作组织负责管护。同时村委会也可以运用民营化机制，采取承包、租赁、拍卖和委托等间接方式，择优选择小农水设施管护的经营主体。这种项目共管责任制度，建立起小农水项目设施管护的长效激励机制，推动小农水项目设施由过去“不愿管、管不着、管不好”到现在“共同管、管得了、管得好”转变。由此可见，在该县小农水项目制治理实践中，切实让村庄与农民回归项目治理场域，使他们成为项目制治理的积极行动者。因为只有村庄内的农民才能真切地感知自己需要哪些项目，知道什么样的项目才能有效改善自己的生产生活状况。“也就是说，在国家向农村转移资源的过程中，必须有农民的参与”18134，发挥村庄和农民等主体的积极性、能动性。因而在农村公共品项目制治理实践中，应塑造协同合作的治理形态，促进协同合作治理行动。该县小农水项目制治理实践主要通过推动村庄与农民有效参与项目治理，形成共建共商共督共管的小农水项目治理结构，进而开展多元协同与互信合作的项目治理行动，呈现出“协同合作治理”的项目治理新形态。在该县小农水项目治理实践中，此种协同合作治理形态强化了村集体、村合作组织以及农民的主体性、自主性，营造了合作共治的项目治理行动网络；建立了以农民为中心的民主协商决策体制，推进了政府项目供给与村民项目需求有效衔接；确立了基于产权配置的项目激励结构，破解了公共项目建管通常少有人关注的“集体行动困境”等。（二）协同合作治理：基于“社会中的国家视角”的项目制治理形态 一般而言，项目制运作所基于的治理视角不同，就会形成不同的治理逻辑、治理机制和制度设计，自然也会产生不同的项目治理形态，形成不同的项目治理效果。如前所述，目前小农水项目制运作是一种基于“国家的视角”的项目治理体制，驱动其运转的则是行政统合治理的项目治理形态。这种行政统合治理形态在项目制治理实践中经常发生失灵现象，进而导致项目制治理失败。因而优化小农水项目制治理体制，提高项目制治理整体效能，就需要重新审视项目制的治理视角，重新认识国家与社会关系。尽管国家来自社会，又超越于社会，并成为立于社会之上的统合力量。但是在具体实践中，“国家无力充分地改变社会以解决既与社会分离又要成为社会一部分的悖论。不仅如此，国家与社会的互动在社会中所产生的斗争和异议削弱了国家争取一致性的努力，同时也改变了国家。”19269 因而这意味着国家与社会间关系既不是国家统合社会，也不是社会吸纳国家，而是国家与社会彼此互动的动态结构。由此可见，国家与社会之间并非此消彼长的控制和被控制的零和博弈关系，而更多的是各自融入相互包含和彼此塑造过程中共在共生共存的有机结构。在这个有机体结构内，社会在被国家限制的同时，国家也同时被社会不断改变着，“它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。”1958 乔尔S.米格代尔（Joel S.Migdal）将这种国家64 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 与社会的动态均衡称之为“社会中的国家”。这种“社会中的国家”观在其现实性上超越了国家中心论，在尊重社会的基础上强调国家与社会间的互动协作。就项目制而言，项目制治理不仅要体现国家政权的顶层设计，而且还要顾及项目进村、扎根村庄的实践现实。因而推进项目制有效治理，既需承载自上而下的国家治理逻辑，又要衔接自下而上的村庄在地性治理欲求。由此可见，项目制治理实践既需内嵌在国家与社会的关系场域中，又要根植于国家与社会的互动结构内。在此意义上，项目制治理应在“社会中的国家视角”下，重构项目制运作逻辑和治理体制，进而重塑项目制治理形态。而重塑农村公共品项目制治理形态，就需要在国家政权与乡村社会互动中构建政府、村庄和农民等共建共治共享的项目治理新格局，推进协同合作治理行动。由此一来，协同合作治理就成为农村公共品项目制治理的新形态。在农村公共品项目制治理中，协同合作治理的重点在于“协同”，注重政府部门与村庄组织、农民群众等主体间支持配合；其关键则在于“合作”，强调基于互信、互惠和互利基础上主体间团结协作。因而协同合作治理就是各行动主体互以他者为重，针对各自所面临的共同问题展开民主协商对话，在达成共识基础上开展集体行动的治理行为。推进协同合作治理行动，就要首先确保各行动主体具有独立地位、平等资格和自主能力，“需要人们在平等、独立、自主的前提下开展合作行动”20。由此可见，在农村公共品项目制治理实践中，有效实现协同合作治理就应切实强化农民群众的主体性，确保他们能够参与到项目治理全过程各环节，保障他们在项目制治理中的知情权、话语权和监督权，从而使项目治理充分体现民智民意民情；就该切实增进村庄的自主性，尊重村庄固有的风土人情，加强村庄在项目治理中自治能力，使得项目治理更加因应村庄发展基本规律，从而实现项目建设与村庄实情的有机契合。经由增进村庄的自主性和强化农民的主体性，并将村庄和农民纳入项目制治理的关系场域，让他们成为项目制治理的积极行动主体，从而形成政府、村庄和农民相协同的项目治理结构，有效促进项目制协同合作治理。在小农水项目制的具体实践中，这种协同合作治理主要体现为政府、村庄和农民等行动主体基于项目利益关联和项目治理共识利用多重协作机制和村庄治理资源展开共建共治共享的项目治理行动。由此可见，在小农水项目制治理实践中，协同合作治理能够让曾经缺场的村庄和农民回归项目制治理领域，形成政府服务、村庄协同、农民参与的项目治理体制，增进以服务农民为导向的项目治理行动，提升项目制治理的总体成效。由此观之，在小农水项目制治理实践中，协同合作治理主要呈现出以下基本特征。在治理主体上具有多元性，即政府部门不再是项目制治理的唯一主体，村集体、村合作组织、村民等同样也是项目制治理的重要行动主体。在治理行动上具有内源性，即项目制治理主要立足村庄实践领域，吸纳农民群众参与共建共治。在治理关系上具有平等性，即各项目制治理主体都具有平等的身份和地位，在项目治理中彼此尊重，协同行动。在治理机制上具有协商性，即注重项目议题的对话交流，推进项目制治理民主协商。在治理轨道上具有双向性，即政府部门与村庄、农民等在项目制治理中彼此互动，相互协作。在治理方案上具有灵活性，即尊重和回应村庄实情和农民需求，因时因地按需调整项目治理规划方案。由此可见，协同合作治理是不同于行政统合治理的新型项目制治理形态。这种协同合作治理的项目制治理新形态，能够吸纳村庄和农民参与项目制治理，形成政府、村庄和农民相协同的行动结构，构建多元协作共治的项目制中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 65 治理体制，从而打破行政科层的坚固藩篱；能够嵌入农村非正式制度规范，促进正式制度规范与非正式制度规范相融合，走出仅用科层化管制方式解决所面对治理问题的思维惯性，从而消弭程式化技术治理的过度操控；能够建立以农民为中心的民主协商制度，增进各主体间的对话交流，不断集中民情汇聚民意凝聚共识，从而改变政府部门在项目治理中的专断地位。总而言之，协同合作治理在农村公共品项目制治理实践中既能够化解科层化技术治理的刻板支配，又可以“摆脱无所不在的竞争以及在竞争中生成的控制”21，从而在项目制治理实践中创设出项目制治理的公共空间，营造出互惠互助互利的项目制治理共同体，进而超越以往行政统合治理局限，推动项目制高效运转。四、结论：迈上农村公共品项目制的协同合作治理 以往小农水项目制治理主要以行政科层为体，以行政发包和政府购买为用，不断依靠行政权力推动项目进村建设。因而这种小农水项目制治理本质上是基于“国家的视角”的项目制治理体制，在其治理实践中彰显为行政统合治理形态。这种行政统合治理在小农水项目治理实践中，过于看重行政科层化控制、技术性治理机制和格式化制度规章等作用，从而忽视乡村现实丰富性、村庄自主性和农民主体性等价值，进而不断固化一元化项目制治理结构，导致小农水项目治理失效以及诸多后果。倘若从根本上解决行政统合治理失灵问题，破解小农水项目制治理限度，使小农水等农村公共品项目制治理高质量