基于乡村发展综合评估的全域土地综合整治模式探析——以西安市临潼区为例.pdf

-181-农经管理研究背景2018年9月，中共中央、国务院印发的乡村振兴战略规划（2018-2022）提出加快实施农村土地综合整治。自2019年开始，自然资源部先后颁布了自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知（自然资发2019194号）、全域土地综合整治试点实施要点（试行）（自然资生态修复函202037号），从目标任务、支撑政策和工作要求方面对全域土地综合整治工作做出详细说明，规范、有序地推进全域土地综合整治试点工作。随着山水林田湖草生命共同体以及系统治理理念的发展，土地整治被赋予了新的概念和内涵1。全域土地综合整治作为土地整治发展的高阶阶段，以乡村发展要素为整治对象，通过对农用地整治、建设用地整治、生态修复整治，优化了乡村国土空间用地布局和空间资源要素的高效利用，是实现乡村振兴的关键途径。全域土地综合整治试点建设离不开乡村自身土地资源潜力、基础建设条件、区位条件等多重要素，在不同要素的影响下，实现乡村振兴的全域土地综合整治途径也不同。但目前关于全域土地综合整治与乡村发展的研究正处于起步阶段，且对集中在耕地数量、质量等农用地整治的研究上，对建设用地、生态文化保护的关注度较少。基于此，本文立足乡村发展要素视角，与全域土地综合整治建设要求相衔接，开展乡村发展要素评估支撑全域土地综合整治模式选择，有助于全域土地综合整治试点差异建设需求，进一步制定差异化发展策略，保障乡村振兴战略的实施。作者简介：朱佳，硕士，工程师、注册规划师，主要从事城乡规划工作。E-mail：收稿日期：2023-05-11基于乡村发展综合评估的全域土地综合整治模式探析以西安市临潼区为例朱佳（西安城市发展资源信息有限公司，西安 710014）摘要：全域土地综合整治是实现乡村振兴的主要途径。以西安市临潼区为例，立足乡村发展要素和全域土地综合整治试点建设要求，开展乡村综合发展潜力综合量化评估指标体系；结合区域内各类村庄基础条件、发展潜力特征，支撑全域土地综合整治模式选择，提出不同乡村全域土地综合整治模式建议。关键词：乡村发展要素评估；全域土地综合整治；整治模式，临潼区中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：1003-6997（2023）09-0181-07-182-2023年第09期总第662期全域土地综合整治下乡村发展现状及评估研究2.1 研究范围与概况研究范围为西安市主城区之一的临潼区，面积915 km2，辖23个街道226个行政村。临潼区南依蓝田县，北接阎良区，西连灞桥区，东临渭南市，距西安市中心20多km，境内公路、铁路纵横交错，西潼高速公路、108国道穿境而过，交通区位明显，同时临潼区也是西安市重要的文化展示窗口及粮食供应基地。目前临潼区发展存在的主要问题：一是土地利用不够精细，用地效益不高；农村土地布局分散、细碎，小规模经营方式比较普遍，农业生产条件差，整体土地利用较为粗放且浪费严重。二是农村各类产业发展融合度不高，目前临潼区农村一二三产虽有部分已融合发展，但是仍然面临功能单一和产业链短小的问题，主要表现为农产品品种单一且深加工程度不高，产业链延伸不足。2.2 数据来源本研究所需数据为矢量数据，主要利用ArcGIS软件对行政区边界、土地变更调查数据、历史文化保护规划数据、道路交通数据以及地质灾害影响分区、生态保护规划数据等进行矢量化处理。临潼区全域土地综合整治模式判别体系构建3.1 指标体系构建在全域土地综合整治开展背景下，结合陕西省自然资源厅关于组织申报省级全域土地综合整治与生态修复项目的通知（陕自然资修复发20222号）中试点选址的要求，即按照建设条件好、基础设施完善、人口居住相对集中、有经济基础等要求开展工作。由此可见，试点建设主要与村庄基础条件、人口、产业发展要素有关，注重综合发展条件。同时，乡村是社会、经济、资源与环境等相互联系、相互作用下形成的复杂地域系统2，因此在对乡村发展潜力的评价指标的选取上既要有一定的针对性，同时也要具备综合性。基于乡村发展评估3-6和土地整治1，7相关评价体系研究，综合来看，乡村发展潜力聚焦内部、外部2个维度的多类要素，其中内部要素主要为村庄基础条件，涵盖经济产业、生态、生活3个方面；外部要素是基于城乡关系和发展潜力的区位、政策、用地潜力以及经济方面。基于前文对全域土地综合整治的认知，本文从村庄基础条件和发展潜力2个方面对乡村发展潜力进行综合评估。其中，“乡村基础条件”从生活、生产、生态3个维度对经济产业、生态文化、生活条件、限制条件4类要素进行分析；“乡村发展潜力”从区位条件、空间拓展能力2类要素分析，共形成2个目标层、6个要素层和13个指标。其中，“经济产业条件”（C1）通过对乡村耕地面积、工业和物流仓储建设用地面积、商业服务业建设用地面积占乡村面积的比例，判断乡村一二三产的服务水平；“生态文化条件”（C2）通过对湿地、林地、草地、水域等生态用地占比、历史文化资源数量和等级的分析，综合评估乡村休闲文旅特色资源价值；“生活条件”（C3）通过对农村宅基地聚集程度、公共服务设施建设用地占比共同反映乡村集聚发展水平和公共服务设施基础水平；“限制条件”（C4）通过对生态保护管控、地质灾害影响2项因子所涉及的面积、等级，反映乡村发展限制条件；“区位条件”（C5）以城市和区（县）以建成区之间的出行距离反映乡村区位条件；“空间拓展能力”（C6）以建设用地和新增耕地理论整治潜力总量反映乡村空间发展能力（表1）。3.2 评价标准与方法为了使评价结果更直观、清晰，利用数理学理论将评价等级转换为五分制，根据同一重要性对226个村庄内各个因子开展评估，不再另设权重（表2）；结合评估结果，将乡村综合发展潜力分为好、较好、一般、较差和差五个等级（表3）。3.3 发展模式判别由于全域土地综合整治建设处于试点阶段，并非处于全覆盖的阶段，因此文中就区位条件好、整治潜力高的村庄，结合经济产业、生态文化条件进行发展模式的判别（表4）。即以村庄发展潜力分析（B2）为必要条件，结合耕地面积占比（D1）、产业用地占比（D2）、商业用地比例（D3）、生态用地比例（D4）、历史文旅资源（D5）5项资源条件的评分结果为依据，若单一因子评价比较高，则-183-表1乡村发展综合评估体系目标层（A）子目标层（B）要素层（C）指标层（D）指标释义方向村庄综合发展潜力A村庄基础条件分析B1经济产业条件（C1）耕地面积占比（D1）乡村耕地面积占乡村面积比例正向产业用地占比（D2）乡村工业、物流仓储用地占乡村面积比例正向商业用地比例（D3）乡村商业服务业用地面积占乡村面积比例正向生态文化条件（C2）生态用地比例（D4）乡村湿地、园地、林地、草地、水域面积占乡村面积比例正向历史文旅资源（D5）历史资源等级正向生活条件（C3）宅基地聚集程度（D6）通过核密度分析聚集程度分级正向公共服务设施用地占比（D7）乡村公共服务设施用地占乡村面积比例正向限制条件（C4）地质灾害影响区（D8）乡村涉及的地质灾害影响区等级负向生态保护影响区（D9）乡村涉及的生态保护红线面积占乡村面积比例负向村庄发展潜力分析B2区位条件（C5）到中心城市距离（D10）与西安市区距离远近程度正向到临近区县距离（D11）与临潼市区距离远近程度正向空间拓展能力（C6）建设用地整治潜力面积（D12）工矿用地理论整治潜力正向新增耕地整治潜力面积（D13）园地、林地、未利用地理论整治潜力正向农经管理相应形成现代农业、工贸产业、休闲旅游3类土地整治模式；若有代表不同土地整治发展类型的2项指标分值较高，则为“多产融合型”。临潼区全域土地综合整治发展潜力评估与模式分析4.1 分项结果内容分析4.1.1基础发展条件结合评估分析，临潼区乡村基础发展条件结果如下：在经济产业方面，得分较高的区域主要集中分布在临潼区北部地势平坦的区域，耕地资源丰富且村庄产业用地占比较高；得分较低的区域主要集中在南部山地地区，耕地资源较为稀缺。在生态文化方面，南部、东南部生态文化条件较好，南部山区林地面积较高，生态本底资源较好，同时国家级的历史资源主要集中在西南部村庄。在生活条件方面，得分较高的区域集中在临潼区西部与紧邻西安市城区的村庄，居民点分布相对集中，公共服务设施用地比例较高，得分较低的区域主要集中分布在南部山区及渭北平原中部。在限制条件方面，受地质灾害和生态管控影响的区域主要集中在临潼区南部，呈连片分布，对村庄发展形成了一定限制影响（图1）。综合来看，村庄基础条件最差的村子集中分布于南部山区，受限制条件和地形地貌影响，经济产业和生活基础相对较差；村庄基础条件最好的乡村主要集中在区内西北部、西部以及临近建成区周边，如西北角的郝邢村、任留村、夏柳村、新市村、徐杨村、照渠村，西部的尖角村、西关村、小寨村，建成区附近的桥王村、秦陵村等。4.1.2发展潜力条件在区位条件方面，通过微思WGIS调用腾讯位置服务信息得到各村距离西安市中心城区驾车时间及距离临潼区城市中心区的驾车时间来反映区位条件。通过分析可知，其交通可达性分布呈现明显的圈层递减趋势，其中评分在3分以上的区域可达性相对较好，出行时间处于40 min以内，主要分布在临潼区中部的城镇建成区周边村庄，交通条件优越。在空间拓展能力方面，新增耕地整治潜力和建设用地整治潜力较高的区域主要集中在与西安市区临近的窑村、柳-184-2023年第09期总第662期树村、坡底村等，以及临潼区东部的南柳村、冯李村、南韦村、樊贾村等（图2）。综合来看，村庄发展潜力分值较高的村庄呈团状分布，集中于临潼区西南部，即建成区周边村庄；发展潜力分值较低的区域主要集中于北部，区位条件、空间拓展能力均相对较差。4.2 综合发展潜力分析根据以上评估方法，乡村综合潜力评分为好的村庄12个，较好的村庄32个，一般的46个，较差的74个，差的62个。从空间分布来看，综合发展潜力好、较好的村庄主要沿临潼区内高速沿线分布，集中在西南部、西北部、东北部、东部以及临潼区建成区周边5个组团，其中西南部距离西安市市区、临潼区主城区均较近，区位优势明显且具有工业基础，如椿树村、小寨村；西北部具有一定产业基础且生活条件较好，经济基础和乡村自身建设条件较好，如新市村、郝邢村；东北部乡村本底条件好，农业基础、生态条件、空间扩展能力均较好，如相桥村、北孙村、田市村；东部具有农业、工业基础，紧邻外环高速和连霍高表3西安市乡村综合发展潜力评价结果乡村综合发展潜力分级分值区间综合发展潜力好910综合发展潜力较好8综合发展潜力一般67综合发展潜力较差56综合发展潜力差04表2评价标准评估指标评估具体指标评估标准分综合评分标准耕地面积占比（D1）、村企个数（D2）、村庄商业用地比例（D3）、生态用地比例（D4）、公共服务设施用地占比（D7）、建设用地整治潜力（D12）农用地整治潜力（D13）具体指标占比的后20%1各要素总分评估依据各评估指标总分标化后进行赋值，各具体指标权重相同具体指标占比的前60%80%2具体指标占比的前40%60%3具体指标占比的前20%40%4具体指标占比的前20%5历史文旅价值（D5）无文保0省级文保1国家级文保2宅基地聚集程度（D6）第五等级5第四等级4第三等级3第二等级2第一等级1地质灾害影响区（D8）不易发区0低不易发区-1低易发区-2高低易发区-3高易发区-4到中心城市距离（D10）、到临近区县距离（D11）第五、六等级5第四等级4第三等级3第二等级2第一等级1-185-表4临潼区乡村土地整治发展模式判别子目标层（B）要素层（C）指标层（D）方向规则土地整治发展类型村庄基础条件分析（B1）经济产业（C1）耕地面积占比（D1）正向评分4现代农业产业用地占比（D2）正向评分4工贸产业商业用地比例（D3）正向评分4工贸产业生态文化条件（C2）生态用地比例（D4）正向评分4休闲旅游历史文旅资源（D5）正向评分1休闲旅游村庄发展潜力分析（B2）区位条件（C5）到中心城市距离（D10）到临近区县距离（D11）正向评分4空间拓展能力（C6）建设用地整治潜力面积（D12）新增耕地潜力（D13）正向评分4乡村人才图1各要素评价分析图2村庄基础条件、发展潜力分析-186-2023年第09期总第662期速，交通便捷，如冯李村、庙柳村、南韦村；建成区周围的乡村本底条件好、区位条件好，且空间拓展能力较高，如秦陵村、宋家村等（图3）。4.3 临潼区全域土地综合整治模式分类与引导对于综合潜力好或较好的44个村庄，建议作为全域土地综合整治试点建设村庄，可起到带动效应；其余综合发展潜力一般的村庄应针对阻碍村庄发展的关键弱点，以基础设施或产业发展为主补齐短板，打牢乡村振兴基础；对于综合发展潜力较差和差的村庄建议未来应深入研究村庄现实情况，制定发展策略，可考虑迁并或与周边综合潜力好、较好的村庄联合建设，共同提升区域发展潜力和产业发展规模。根据土地整治潜力分级结果，对综合发展潜力好和较好的村庄进行模式分类与引导，以产业带动为核心，将临潼区全域土地综合整治模式分为“土地整治+现代农业”“土地整治+工贸产业”“土地整治+休闲旅游”“土地整治+多产融合”型，从村庄产业类型分布来看，以多产融合、工贸产业发展类型为主，具体如下。4.3.1“土地整治+现代农业”整治模式此部分区域位于地势平坦、农业耕作条件较好、特色农业发展的多功能复合地区，主要为庙柳村。此类村庄在加强乡村人居环境建设基础上，一方面可以通过土地整治加强农业经营和发展方式转变，改善耕地碎片化，加强耕地成片连片整治。由传统分散经营向现代规模经营转变，提高种植业科技水平，提高农业效率和质量；另一方面通过壮大发展农业龙头企业，多村联合建设农产品生产基地或现代高效农业产业园区，发展农业示范区、观光园、采摘园、特色农场等项目。4.3.2“土地整治+工贸产业”整治模式此部分区域工业、物流、商业服务等产业具有一定基础，如长条村、代张杨村、东赵村、行者村、椿树村、白庙村、范家村、零口村、付家村、西泉村、冯李村、北孙村、何寨村等。此部分村庄在完善交通、市政、公共服务等基础设施建设的基础上，一方面通过对乡村内“低散乱”的企业进行拆旧整合，腾出用地，进行集中的产业集聚区或园区建设；另一方面通过园区建设、产业升级等措施，升级企业综合发展水平，开展招商引资，吸引低能耗、低排放、高收益的企业入驻，加速企业发展转型，解决村庄就业，提高村庄经济水平。适宜发展的项目类型如工业园、物流园、产业园等。4.3.3“土地整治+休闲旅游”整治模式此部分区域水资源和森林等生态资源丰富，生态环境优势明显，部分还具有历史文化资源基础，如西河村、樊曹村、梁赵村、宋家村等。此类乡村在确保生态环境有效保护的前提下，通过土地整治，适当对自然资源进行开发利用，发挥乡村特有的资源优势，形成具有地域特色的生态观光、休闲文创旅游，如建设观光旅游、度假庄园、特色民宿等，盘活空间资源；另一方面结合增减挂钩、环境整治等措施，为片区产业的发展提供用地支撑。4.3.4“土地整治+多产融合”整治模式此部分区域基础资源较好，农业、工贸业、生态保护、历史文化保护产业中至少2类以上产业较好。临潼区域范围内多以工贸产业与生态保护、现代农业与工贸产业、工贸产业与生态保护、历史文化保护等产业融合方式为主，包括高沟村、下朱村、胡王村、夏柳村、西关村、秦陵村等。此类村庄一方面需要加强镇街内乡村整体风貌和环境改善、一二三产协同发展、公共服务品质提升等，积极发展与资源相融合的产业类型，加速资源产业带图3综合发展潜力分析-187-参考文献1金晓斌,张晓琳,范业婷,等.乡村发展要素视域下乡村发展类型与全域土地综合整治模式探析J.现代城市研究,2021(3):2-10.2刘彦随,周扬,李玉恒.中国乡村地域系统与乡村振兴战略J.地理学报,2019,74(12):2511-2528.3刘丰华.基于“三生空间”协调的西安市乡村空间布局优化研究D.西安:长安大学,2019.4陈坚.基于乡村发展潜力评价的平利县乡村空间优化与管控策略研究D.西安:西北大学,2020.5杨秀,余龄敏,赵秀峰,等.乡村振兴背景下的乡村发展潜力评估、分类与规划引导J.规划师,2019,35(19):62-67.6史云扬,张益宾,郝晋珉.乡村振兴背景下河北省县域乡村发展类型及其乡村性评价研究J.中国农业资源与区 划,2021,42(4):18-28.7曲衍波,张彦军,朱伟亚,等.“三生”功能视角下全域土地综合整治格局与模式研究J.现代城市研究,2021(3):33-39.（编辑 张璐）农经管理种供应，确保冬小麦种子全部符合国家一级良种标准。二是立足徽县冬小麦生产实际，制定徽县冬小麦标准化生产技术操作规程，实现全环节绿色高效技术集成、全过程社会化服务体系构建、全产业链产业融合模式打造、全县域绿色发展方式引领，全面提升冬小麦综合生产能力。三是大力发展订单生产。引导陇南金种子、华奥种业、陇源种业等龙头企业和新型经营主体，进一步完善以“公司+基地+合作社+农户”为主的冬小麦高效产业化经营模式。四是培育壮大龙头企业，积极推进冬小麦精深加工。充分利用已有资源优势引进先进设备，改进生产工艺，做大做强农业龙头企业，延伸产业链条，提高产品的加工附加值和综合效益。（编辑 张琼琼）（上接第180页）动效应；另一方面可依托资源基底，形成文化、休闲、生态、产业等多方向融合发展的路径，通过发展如创意产业、特色小镇、乡村文创、精品民宿等项目，提升地区品牌效应。结语本文从全域土地综合整治试点选址要求出发，围绕与乡村发展相关的经济产业、生态文化、生活条件、限制条件、区位条件、空间拓展能力6个方面要素开展全域土地综合整治潜力的综合评估，并结合各类指标因子，判别适合发展的全域土地综合整治模式。本文尝试用定量的研究方法，探索全域土地综合整治在乡村层面中适宜的发展方向，该评价体系虽具有一定的创新性，但在指标选择方面有待深入探究。前期的理论评估只是辅助试点工作选择的前期工作，更重要的是要结合实地调研、出台具有指导意义的政策，盘活乡村要素资源，才能真正助力乡村振兴。