中国湿地保护法律制度评析_学位论文.pdf

硕士学位论文中国湿地保护法律制度评析 中文摘要中文摘要湿地是全球重要生态系统，具有重要的经济功能和生态功能。保护湿地是国 际社会的共识。本文系统梳理了湿地保护法律制度体系，从国际法角度梳理湿 地公约及相关国际环境条约的有关湿地保护的主要内容，从国内法角度僚理出 我国湿地保护的相关法、地方立法等内容。在此基础上，对我国湿地保护的国际 法、国内法进行评价分析，阐述了国内法存在的问题，得出我国湿地法制保护缺 乏系统性、原则性、效率性、应罚性的结论，并结合国外湿地立法经验，提出有 针对性的调整意见，从湿地保护的法理基础、主要原则、国际条约的履行、法制 执行力的强化、营建湿地保护司法环境、制定综合性湿地保护法等角度阐述了自 己的观点。关键词：湿地；湿地保护：法律制度黑龙江大学硕士学位论文AbstractWetlands are important ecosystems worldwide,with important economic functions and ecological functions.All the world realizes the significance of wetlands,protection.In this article,the author elaborates the domestic legal system of wetlands*protection,the substance of 国民广泛参与，明确各主体法律义务和责任的同时，促进保护活动的开展。(五)澳大利亚联邦政府湿地政策。澳大利亚1997年发布了该政策，目的是 提高联邦政府在湿地保护、生态可持续性利用及改善湿地状况方面的作用，它包 括目标及一系列指导准则，其目的是“合理地保护、修复和管理湿地”，为此要采 取六大战略举措：一是管理联邦土地和水体上的湿地；二是执行联邦政策和立法，制定联邦项目计划；三是吸引澳大利亚人民参与湿地管理：四是与各州、特区、地方政府建立伙伴合作关系；五是将政策和管理建立在完善的科学基础之上：六 是加强国际行动。二、形成较为完善的法律体系国外对于湿地的法律保护，有的国家制定了全国性综合性湿地保护法律，有 的国家虽然没有制定专门针对湿地的法律，但是在原有法律的基础上，调整了水 体范围，加大了对湿地的保护力度。无论有没有专门的湿地法，各个国家都针对 自己国家自然特点、行政特点制定法律保护湿地，都有一定经验值得我们借鉴。(-)国家专门立法保护湿地一韩国湿地保护法韩国1997年加入湿地公约，1999年制定了一部专门用于保护湿地的法律 湿地保护法，2005年3月对其进行了修订。该法共分为4章27条，第一 章总则，明确了立法目的，湿地概念，政府行政职责等，规定了湿地调查、制定 湿地保护基本计划，湿地调查员的为人，出入私人领地等事项。第二章湿地的保 护和管理，规定了湿地区域的设置，履行公约，湿地保护区域的解除与变更，保 护计划的制定及实施，湿地保护设施的设置，湿地行为限制，终止违法行为的命 令，在一定期限内限制或禁止出入，湿地保护与其他法律的关系，破坏湿地的管 理，人工湿地的营造及管理，湿地使用费的增收等。第三章补则，对奖励举报、损失赔偿、土地征收、国库补助、授权和管理委托、报告与调查及荣誉湿地导游 员的委任作出了法律规定。第四章罚则。同年发布湿地保护法实施令和湿李国强.澳大利亚湿地管理和保护体制J.国际眼望.2007.第7页.-31-黑龙江大学硕士学位论文地保护法实施规则，对湿地保护法进行了细化，从各个层次完善了湿地保护 和管理的规定。此外，该法授权成立了国家湿地委员会，负责湿地保护和管理，协调政府各部门之间关系。截止2007年底，韩国公建立20处湿地保护区。()调整原有法律范围，加大对湿地保护美国湿地保护法律法规美国湿地保护法律体系由联邦、州、地方政府三级构成，形成以宪法为基础,联邦、州和地方政府湿地保护法效率各异、相互配合的体系。联邦一级湿地保护 法律法规中比较重要的有河流和港口法、清洁水法、粮食安全法等。此 外，宪法规定了湿地的管辖权、私人财产不受侵犯和公私湿地所有权分界线。紧 急湿地资源法要求各州确定从事湿地管理部门和机构，评估湿地资源，确立保 护的优先顺序。渔业和野生动物协调法建立了渔业与野生动物管理局和工程兵 团磋商机制，防止已得到许可的活动损害野生动物资源。河口和清洁水法授权 成立河口生态环境恢复委员会，负责提出国家生态环境恢复战略，选择河口恢复 项目，保护河口。这些法律推动了联邦湿地保护。1899年制定河流和港口法，目的是保护作为航道的水体，在该法中确定了 可航水体的概念。并规定在可航水体中建造堤坝需经国会同意，在可航水体的填 埋、排水等活动应经工程兵团许可。到20世纪50年代后期，因逐渐重视环境保 护，认识到湿地的重要性，国内却没有专门保护湿地的法律，联邦最高法院在判 例中利用“可航水体”相关规定进行湿地保护，“可航水体”概念慢慢扩展，许多 判例将“非可航水体”也作为工程兵团管辖范围。1972年制定清洁水法，该法第404条对在可航水体中的填埋、疏浚物质的 排放建立了许可程序，确定了管辖权，规定了许可授予标准、程序等。在该法中，“可航水体”的概念扩展为“包括领海内的美国水体”，范围比河流和港口法 宽泛了很多。该法中规定由环保局根据环境影响确定许可标准，由工程兵团根据 该标准核发许可，工程兵团在核发许可时，除了依据环保局标准外，还会加入公 共利益审查标准，即该项目是否会损害公众利益，这样，审查标准相应提高，有谭新华、匡小明.美国湿地保护立法及对我国的启示几知识经济.2008.(1 2):第11页.-32-第三章我国湿地保护法制的完善利于保护湿地。清洁水法还规定阻止石油和有毒物质向水域、湿地排放，以 及清除沟渠已有的污染物。根据该法，如个人未经许可或超出许可范围进行的湿 地破坏行动，应承担由此产生的法律责任。上述法律虽对于湿地有保护作用，但传统农业和渔业在豁免范围。农业开发 成为美国湿地破坏最重要的因素。针对这一问题，1986年国家粮食安全法规 定，自1985年12月23日以后再由湿地开垦的农田里种植作物的人将无权从联邦 农业补贴项目中受益，即无权获得价格暴涨、谷物保险、灾难援助和低息贷款等 利益。美国还根据1990年的农业法，实施了湿地恢复项目，还根据1996年的农 业法，实施了以保护湿地为主要目的的环境质量改善奖励项目。美国在湿地保护法制方面设置了 25部以上法律和规则，至少36个联邦机构 基于这些法规对湿地进行规制管理，内容包括：1在湿地场所进行各类活动的规制；2为抑制取水和填埋等活动设定湿地取得和地役权取得机制：3、创设湿地恢复和 新生湿地规制；4出台湿地改变控制政策和湿地保护促进政策。此外，1986年的税收改革法中，删除了对湿地改造进行税收鼓励的规定，取而代之的是对保护湿地的个人给予奖励。(三)充分利用国际公约和欧盟指令英国湿地法律保护体系：英国自然资源保护法律体系分为地方、中央、欧盟和国际四个层次，将湿地 事务分为国内湿地事务和国际湿地事务，国内湿地事务由国家自然保护委员会承 担，国际事务由联合工作委员会构成。英国国内与湿地保护有关的立法有野生 动物和农村法、自然栖息地保护条例、野生哺乳动物保护法、水法等。由于英国在工业革命时期水污染情况特别严重，因此英国非常重视水资源的立法,水资源的立法有100多年的历史，它采取基本立法与条例结合的方式，基本立法 中保护目标、指导原则和对策，条例则包含标准、过程及操作规程。英国参加的 重要国际协定和遵循的欧盟指令有生物多样性公约、湿地公约、野生鸟类洪霞芳等.美国湿地保护的法律体系借鉴几江西林业科技.2007.(6).第34页.Food Agriculturet Conservation and Trade.AcLFederal Agriculture Improvement and Reform Act.33黑龙江大学硕士学位论文保护指令、野生动植物及其栖息地保护指令、水框架指令等，这些国际重 要条约和欧盟指令同国内法一样具有约束力，在环境保护方面发挥着重要的作用。（四）澳大利亚湿地保护法律体系澳大利亚的土地所有权分为联邦所有、各州所有和私人所有。澳大利亚联邦 政府负责管理联邦拥有的土地上的自然资源。各州负责管理各州所有的土地上的 事务，私人土地受各州法律法规约束。澳大利亚是强地方、弱中央的国家，各个 州享有很大自主权，在湿地保护和管理上，各个州发挥着巨大的作用，澳大利亚 联邦政府更多的是发挥协调作用。澳大利亚重视环境的保护，很早就建立了国家 公园，也是第一个签署湿地公约的国家之一。澳大利亚没有联邦层面的湿地 专门法，对于湿地的保护在环境保护法、国家公园和野生动物保护法（1975）、濒危动物保护法（1982）、环境与生物多样性保护法（1999）中得以体现。澳大利亚各州也都有独立的立法，依据这些法律开展保护工作。此外，澳大利亚 出台澳大利亚拉姆萨尔管理准则，促进湿地公约的履约工作。（五）利用自然环境保护法和自然公园法保护湿地日本湿地保 护法律特点日本没有以一般湿地保护为目的的专门法，湿地保护均是通过相关法得到间 接保护。例如，通过河川法保护河流湿地，通过海岸法、港湾与渔港法 来保护海岸湿地，通过城市计划法来保护城市近郊湿地，通过农地法和 池塘保护条例等来保护农业地带的湿地。国立公园和鸟兽保护区中的湿地由 自然公园法和鸟兽保护与狩猎适当化法（鸟兽保护法）进行保护。生息的 鸟类如果是自然纪念物和濒危物种的话，则由文化物质保护法和物种保存 法进行保护。需要指出，日本根据湿地公约而进行的湿地登记，几乎都是 鸟兽保护法和自然公园法的保护对象，而且，是得到地方自治体赞同的地域。日本湿地保护法律体系主要由5种法律类型构成，一是宪法性条款，分别从 公民权利、财产权、立法授权等方面做出规定：二是中央立法：三是地方公共团 安尼瓦尔.木沙.澳大利亚的湿地保护J.新疆林业.2002.6.第36页.李国强.澳大利亚湿地管理与保护体制D国际瞭望2007.7A.第78页.34-第三章我国湿地保护法制的完善体条例；四是湿地保护区的单独立法。五是国际公约和协定等。其湿地保护的具 体法律制度分散于自然环境保护法（1972）、自然公园法（1957）、濒危野 生植物种保护法等中。其中，自然保护环境法是自然环境保护综合立法，其 中多出提到了湿地概念，可以用来规范湿地的开发利用。日本自然公园法通过设置自然公园指定制度和特别保护区规制，做出湿 地保护规定。日本自然公园法规定，在划入特殊保护范围的区域中，除非经过负 责国家公园的环境大臣以及负责国家公园的都道府县知事批准，否则不得从事包 括造成河流、。湖泊、沼泽和其他水位和水量增减变化的活动，禁止向环境大臣指 定的湿地排放污水或废水，或向指定湿地输水河流距离湿地1000米的范围内排放 污水，禁止在指定期间内进入湿地。在保护的湖泊和淡水水体方面，日本政府在 上游水域和沿岸地区建立缓冲区，越来越多稻田也作为缓冲区，这些对湿地保护 起着积极地作用。总之，日本的自然公园法和自然环境保护法自成立以 来，经历多次修改，每次修改都在增加湿地保护的法律内容。日本鸟兽保护法通过设置鸟兽保护区指定制度和禁止捕获鸟兽制度，以 及特别保护区制度来保护湿地，尤其是在特别保护区内新建建筑物、填埋水洼地、采伐林竹等必须要有县知事的许可，对于未受许可的行为人，处6个月的惩役或 50万日元的罚金，环境大臣和县知事可命令违反者对自然资源改变的恢复原状，从而使湿地得到保护。2006年日本修改鸟兽保护法，创设了改善湿地水质制度 和改善鸟兽生息环境制度。日本各地方自治体为加强湿地及其湿地周边环境的管理，提供行政服务，很 多地方自治体制定了自然保护条例，基于这些条例设置了湿地自然保护区。对应 日本环境基本法，制定环境基本条例的地方自治体也不断增多，这些条例本身就 含有湿地利用和管理的基本方针。在湿地管理方面，日本地方自治体制定的行政 计划也发挥着重要作用，尤其是地方环境基本计划、地方版21世纪进程、地方版 生物多样性保护战略，对于湿地保护来说，发挥较大作用。0赵绘宇、汤臣栋.国外湿地立法之体例、宗旨与管理体制研究J.林业经济2006.1 1.第41页.*碳崎博司.国际环境法MJ.东京:信山社.2000.第112页.-35-黑龙江大学硕士学位论文日本还有很多环境团体积极参与湿地保护，如爱知县1992年8月成立了爱知县 野鸟保护联络协议会，该会由名古屋鸟类调查会、尾张野鸟会、渥美自然之会、爱知生物调查会等16个环境保护团体加盟，吸收了很多研究人员和市民参与。2009 年8月该会针对本县丰田冈崎地区的研究开发设施的建设用地计划，从保护鸟类和 湿地的角度，基于环境影响评价制度，向县知事和丰田公司提出建议，阻止该计 划实施。此外，2008年3月日本成立了由环境NG0和个人参加的NGO网络会，以保护 日本各地的湿原、河流、湖沼、水田、浅海域、珊瑚礁、红树林等湿地，谋求其 合理使用，并对日本湿地政策进行检证。需要强调，日本的湿地保护法律体系特征为偏重湿地的合理使用，注重保护 土地所有权，关注湿地生态保护，充分发挥中央和地方两个积极性，推行公民参 与型的湿地管理。三、出台有效的法律制度(-)英国的公共购买制度和湿地管理协议制度。公共购买制度指通过政府 出资、公众捐助等方式，将具有高生物栖息地价值的区域从私人所有权下购买过 来，成为政府或公证管理下的资源，以实现对栖息地保护的制度。湿地管理协议 制度指基于法律规定或湿地所有权人自愿选择，由管理机关与湿地所有权人制定 协议，确定湿地保护和开发限制期限及其引起的所有权人经济损失的补偿等事项。(二)美国联邦湿地储备计划和湿地补偿制度。联邦湿地储备计划是1990年 农业法中规定的一项制度，通过向农民购买耕作权来保护湿地。内容是政府可以 购买永久性土地权利或30年休耕的土地权利，确保该土地的湿地用途，出让土地 者采取自愿原则，可获得补偿，但要受到一定条件的约束。出让土地者必须制定 湿地休耕保护计划，按照政府要求履行湿地休耕保护措施。湿地补偿制度是指 1972年颁布的清洁水法404条规定在可航水体中填埋和疏浚需要经过工程兵 团许可，许可标准由环保局制定。1980年，环保局制定了环境评价标准，同时规 定湿地损害减轻措施，即可以以L L5的比例修建人工湿地作为破坏自然湿地的杜群、李猛.美国农田湿地保护法律制度几环境保护.2004(2).第63页.-36-第三章我国湿地保护法制的完善替代品，新建湿地称为“补偿湿地工总之，国外主要国家的湿地保护法制为我国提供了值得借鉴的经验，主要有 湿地保护法律体系完备、硬法与软法(政策)刚柔兼备、湿地保护政策与经济政 策有机结合、湿地管理机构之间具备协调性、公众积极参与湿地保护、注重湿地 保护制度创新、注重发挥地方政府的积极作用。第二节我国湿地保护法制调整我国是法治社会，法律是保护湿地的有效手段，完善湿地保护的法律体系就 显得相当重要。三大生态系统中，有森林法保护森林的生态环境，有海洋 法污染防治法保护海洋的生态安全，唯独缺少湿地的全国性保护立法。一、尽快制定我国湿地保护专门法自然要素保护法中，虽都部分的保护了湿地的某方面要素，但是各法中没有 明确湿地的概念，湿地的内涵和外延不清晰，在各要素法中保护范围狭窄，各部 门从自己工作角度考虑，但没有明确湿地主管行政机关的职权，容易形成部门间 的权责不清，对待湿地没有整体性的保护规划。即使学习国外某些国家的做法，修改与湿地有关的要素法，扩大已有规范范围适用于湿地，但由于法律众多，所 涉及的部门又太过庞杂，需要调整的利益关系非常复杂，实施起来依然会存在矛 盾，因此在全国范围内，制定专门的湿地保护法是十分必要。(-)确立湿地专门法的可行性分析1、经济发展的需要：一方面我国进入全面建设小康社会时期，GDP不断增长,经济的发展使国家有实力进行生态环境建设，国家越来越重视环境建设，提出建 设资源节约型和环境友好型社会，党的十七大第一次提出建设“生态文明”的要 求，确立了“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的方针。另一方面，人民的物质生活水平提高后，对生活环境的要求也随之提高，人们不 再仅仅满足于温饱，而是向往生活在更舒适更健康的环境中，民众关注和要求促 使国家制定政策、投入资金进行生态环境建设。这些为湿地立法提供有力的物质-37-黑龙江大学硕士学位论文基础和保障。2、社会氛围的带动：社会开放程度提高，人们关注生态发展，重视自己的生 存权利和环境权利，公众的民主意识、参与意识进一步加强，有参与到环境保护 中的意愿，也有组织起来进行公益活动的能力。舆论也导向环境保护、生态建设。3、法制发展的自然结果：中国要建设法治社会，法治社会的特点是有法可依，依法行政。我国湿地的保护离不开法律的规范。1992年，我国加入湿地公约，湿 地公约是湿地保护的国际法规范，对我国有深切的影响。这之后，我国政府在履 约中做了很多实际的工作，虽然没有直接为湿地进行全国性立法，但积累了很多 经验，为湿地立法做了必要的准备。在实践过程中，许多省(自治区、直辖市)制定了湿地保护的地方性法规，对湿地的保护进行了有益的探索，为制定全国性 湿地保护法积累了经验。在国际法和地方性法规之间，国家性的专门湿地立法就 是法制发展的自然结果，也是我国依法行政的要求。(-)我国湿地保护立法的理论基础1、环境权理论：环境权是一项新的正在发展的环境法理论和法律权利。有学 者定义为“公民对环境享有的权利，包括享受良好环境的权利、开发利用环境的 权利、参与环境管理权、以及环境监督权、知情权、控告权、检举权、诉讼权等 公民环境权主要内容包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境公众参与权、环境侵害请求权。湿地立法是环境法不断发展的结果，在湿地立法中，应体现公 民的环境权利，除现已得到普遍认可的环境公民参与权，环境资源利用权，还要 将环境状况知情权和环境侵害请求权做以法律上程序上的规定，使公民环境权能 够真正得到实现。2、生态优先理论：现代环境法正从传统的环境保护转向了现代的生态环境保 护。生态环境有两个特点，一是生物中心性，即摒弃从前的人类中心论，而把包 括人类在内的生物界作为中心的环境观。二是系统性，即环境保护不仅是针对人 类的生存和健康，也要看到对整个生态系统的重要意义，包括各种自然资源和野吕忠梅.环境法原理M.上海:复旦大学出版社2007.第56页.-38-第三章我国湿地保护法制的完善生动植物。生态优先理论认为在人类的活动尤其是经济活动与生态环境的保护存 在矛盾时，应该优先考虑生态环境的稳定平衡。在湿地保护立法中，应体现生态 优先的思想，强调湿地保护的整体性系统性。3、法益保护理论：在法律上，按照利益主体的不同可以将利益分为个人利益、群体利益和社会公益。社会公益的内容包括：公共秩序的和平与安全；经济秩序 的健康、安全及效率化；社会资源与机会的合理保存与利用；社会弱者利益的保 障；公共道德的维护；人类朝文明方向发展的条件等方面。湿地保护属于典型的 社会资源的合理保存与利用方面的立法，属于社会公益立法。社会公益立法近年 来在全球范围内所占的比例越来越大，作用也越来越凸显。湿地保护属于资源保 护方面的社会性立法，反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同 利益，它必须符合整个社会和整个人类的利益，应是以社会利益、人类利益为本 位的法。4、可持续发展观：可持续发展观要求我们重新认识人与自然地关系，重视自 然对于人类的价值。传统法律价值观将人作为价值尺度的核心，可持续发展观以 人与自然和谐共处为何，追求眼前利益与长远利益，经济效益与生态效益、人的 价值与自然价值的统一。可持续发展观作为一种新的法律观，追求权利间的真正 公平，包括历史的公平，代际的公平，地域的公平等等。在湿地立法保护应体现 可持续发展的观念，对湿地生态系统、自然资源的保护，在法律规范中注重权利 义务新的平衡，体现出新价值。（三）湿地立法应明确的问题1理顺湿地权属与体制问题：湿地立法应理清权属问题，我国与西方不同，美、加等国的土地所有权是私人所有，湿地多数也是私人所有，它们湿地立法是 怎样限制私权的滥用。如美国的联邦湿地储备计划和湿地补偿制度都是针对私人 所有权设置的。而我国实行土地公有制，即全民所有和集体所有。全民所有的都 由国务院代表国家行使所有权，具体的就是各个行政主管部门对其进行管理。湿 地各个要素分别因由不同的行政部门负责管理，就产生了部门间的利益博弈，对 湿地整体来说，是十分不利的，其结果必然是损害社会大多数人的利益，所以我-39-黑龙江大学硕士学位论文们在湿地法中要解决的问题是国家公权力和社会公益权利的矛盾。要解决这一问 题，首先要明确湿地的所有权，使用权，收益权等。使用权经审批程序可以给单 位和个人行使。湿地所特有的资源不应包含在使用权内，而应通过许可的方式确 权，以谁受益谁补偿的原则保护湿地。在湿地管理体制上，环保、土地、林业、渔政、水利、海洋、交通、卫生等部门各司其职、各行其是，不利于湿地整体之 保护，有时甚至会加剧破坏。在未来湿地立法中，应确定湿地的管理部门是分属 几个部门管理，还有一个为主，其他为辅，还是专门设立一个湿地的管理部门。本文认为应以一个部门为主，其他部门协助管理效率更高一些，减少部门间摩擦。建议将管理权交给林业部门，加大林业部门在湿地管理中的权限，并在林业部门 中下设一个湿地管理子部门，专门负责湿地事务。2、确保资金来源问题：发达国家在保护湿地中均投入了大量资金，资金来源 主要是政府投入、社会团体、个人捐款。我国湿地保护资金完全依靠财政拨款，一些贫困地区因无力拿出配套资金而无法获得国家资金。目前，我国和地方政府 虽然已启动湿地调查与监测、保护区及示范区建设、湿地生态补偿、污染治理、湿地科研与宣教等事业，但因资金不足，这些无法得到完全有效实施，而且，我 国湿地主要靠保护区管理，在保护区建设中，人员培训、执法队伍建设等各方面 都需要资金投入，因为资金少，许多保护区不能发挥其应有的管理保护作用，甚 至一些保护区被迫走上自养之路，实行事业单位企业化运行，靠旅游等经济活动 赚钱养活自己，无形中对湿地的开发利用加大，保护减少。建议在未来法规中，设立专项资金，完善资金渠道来源，多渠道筹集资金，组织湿地保护社团组织，建立基金会，专门募集资金，增加宣传力度，增强社会效应。3、大力提高公众参与度问题：现阶段，我国湿地保护完全依赖政府，政府重 视管理多于重视保护。虽然一些法规写入了公共参与制度，但因缺乏程序性规定 或仅仅把教育、培训、举行听证会等同于公共参与，造成了公众不关心、不愿意 参与或者公众不想参与。在立法中应明确政府宣传教育的义务，加大宣传教育力 度，完善公民的知情权。知情权是参与权的基础，公众参与湿地保护，具体内容 应包括，公民可参与国家湿地管理政策的制定，可以通过投票，讨论和发表意见-40-第三章我国湿地保护法制的完善建议的方式；公民可参与湿地开发利用管理过程，在涉及湿地周边社区居民的湿 地开发利用中，可采取听证会方式与居民共同探讨：公民可参与湿地保护的宣传 教育，通过参与志愿者或者参与公益性社团组织，进行公益性宣传教育保护湿地 活动：公众可对政府行为进行监督，防止因行政机关的违法或不当行为引起湿地 破坏。4、充分履行环评制度：环评制度是我国环境保护法律制度中的一项重要制度，指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提 出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。包括项目环评、规划环评、法律环评等。湿地环评制度是指对在湿地范围内进行 的建设项目可能对湿地造成的影响进行评估，制定评估报告以保护湿地生态系统 的制度。可以保证在湿地进行的活动得到合理规划，在实施过程中受到政府的监 督和管理，体现了湿地保护的事先预防的原则。5、完善湿地生态效益补偿制度。湿地既具有经济效益，又具有生态效益。很 多场合，湿地的经济效益与生态效益不能在同一时点上产生，经济效益的实现意 味着生态效益的终结。为此，人们在开发利用湿地资源，追求其经济效益的同时,应对生态效益进行补偿，建立生态效益补偿机制，对因开发利用资源而遭到破坏 的湿地除了实施生态补偿费制度外，还必须限期恢复和维护湿地生态平衡。6、严格法律责任制度。我国环境保护法律中法律责任规定不明确，这是导致 执法不严、违法不究的重要原因。湿地保护法应强化法律责任，对各种违法行为 规定相应的惩罚措施，从而真正发挥法律的功能。法律责任制度具体应包括民事 法律责任制度、行政法律责任制度、刑事法律责任制度。二、不断完善我国现有湿地保护法律体系从我国湿地现有法律体系的构成来看，不具备代替专门湿地法的功能。某些 法律法规还存在着一定的交叉甚至冲突。从实践来看，现有的湿地保护法律体系 对湿地保护效果有限。现有法律体系很难肩负起系统保护湿地的重任。因此，我刘伟平等.湿地保护调直与立法思考J1.湿地科学与管理.2006.(1):第28页.黑龙江大学硕士学位论文国在湿地保护法制方面仍需要不断完善湿地法律体系。在我国的法律体系中，宪法居于根本法地位。但是，我国宪法没有明确提出 湿地这一专有名词，只提到水源、滩涂这样小的湿地类型，这对制订部门法来说,缺乏应有的宪法基本原则。针对我国宪法没有明确规定环境权及湿地保护规定，在今后的修宪中，环境权与湿地保护应当入宪，为我国湿地保护法制体系的完善 提供根本法支撑和充分的法律依据，改变湿地保护的宪法性规定通过法律解释进 行阐述的不利局面，走生态宪法之路。环境保护基本法在我国环境保护法律体系中居于重要地位，但是，该法的形 成受计划体制的影响较深，多年来修改环境保护基本法的呼声不断，无论是立法 理念、原则、制度、权利、义务等都需要对应市场体制原理和生态人文中心主义 进行调整。在今后的修改中，应当深入关注湿地保护，明确湿地保护的法律地位,明确应遵循的基本原则，如湿地保护优先的原则、可持续利用的原则、综合利用 原则等，采用市场化的激励型制度手段，调动社会一切力量参与湿地保护。我国自然资源立法大多数是在计划经济体制下确立的，大部分规定属于行政 管制型的。对应我国现实市场化社会的发展，在自然资源保护法的调整中，应当 对应湿地保护专门立法，及时调整相关制度，使自然资源法获得时效和生命力，进而，形成制度体系相互配套、相互支撑、效率较高的法律体系。我国资源保护 法中虽隐含着对湿地的保护，但没有将湿地保护明确化、具体化，人们只能从立 法意图上推测该法保护自然资源的同时，也保护了湿地。我国传统的资源立法是 以部门立法为主导，有多少部门就有多少法，资源法呈割据状态，如土地资源依 照土地管理法，水资源依照水法，野生动植物依照野生动物保护法和 野生植物保护条例，这种状况使得湿地资源难以获得同意管理，与湿地生态属 性也不相符。因此，借鉴国外法显得十分重要，如美国通过农业法的修改，使得 湿地获得直接或间接的保护。在今后我国各资源法的修改中，也应照顾到湿地的 充分保护。杨韵白等.合议我国湿地资源的法律保护问题国.时代教育.2007(1):第139页.陈红军.论我国湿地资源管理的集权与分权J.法制与社会.2007(5);第460页.-42-第三章我国湿地保护法制的完善地方湿地保护条例也应对应时代要求，与时俱进，对应上位法的修改，充分 调整，充分反映生态文明要求，充分反映地方特色，提高条例的效率性与权威性。针对湿地资源保护如何建立长效机制，有学者建议设立专门机构，由副省级领导 牵头，从农业、林业、环保、旅游、水利、国土资源等部门抽专人组成，统一行 使法定职责，实施综合管理。本文认为，从增加地方湿地保护的权威性角度，上 述建议值得肯定，但是，要想真正建立湿地保护的长效机制，还应当吸收专家、学者以及广大当地居民参与，尤其要建立广大公民参与的激励制度、保障制度、信息制度等，才能取得实效。1994年我国确立了自然保护区条例九其中，条例第十规定，具有特殊保护 价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠应当建立自然保 护区。对此，有学者建议对我国列入国际重要湿地名录的湿地，要采用比普通湿 地更为严格的法律手段，在自然保护区条例中增加湿地保护内容，也就是说，自然保护区条例也应进一步完善。本文主张，在自然保护区应推行社区共管制度，依据公平原则，湿地保护不排斥当地人，尤其是当地人在湿地利用方面具有诸多 经验，在自然保护区计划的制定、生物多样性管理等方面，实行伙伴管理、协作 管理，对湿地保护来说将受益非浅。需要强调，湿地公园是国家湿地保护管理的一项具体形式，是维护湿地功能 的有效途径。2004年2月11日，山东省荣成市桑沟湾城市湿地公园作为中国第1 号国家湿地公园获得国家认可。2005年我国制定了国家湿地公园规划设计导则(试行)，至2005年5月20日建设部共批准了 9处国家湿地公园。目前，我国 已出台了国家湿地公园建设规范，今后需要制定国家湿地公园管理办法、国 家湿地公园总体规划导则等，指导和规范国家湿地公园的建设和发展。三、形成统合履行国际环境条约的环境与能力应当强调，我国湿地保护法制的完善除借鉴国外主要国家的经验外，还应对郑小明.鄱阳湖湿地资源保护的法律思考J1.求实2006.1 2:第87页.刘振东、杨庆仙.我国湿地保护管理亟需法律规范几河北法学.2005(8):第147页.43-黑龙江大学硕士学位论文照湿地公约的精神和要求充分履约。我国是发展中国家，在履行湿地公约 等国际环境条约方面虽然尽了最大努力，但要看到我国履约的能力不足，履约环 境不佳。今后努力方向是进一步改善履约环境，增强履约能力，使湿地保护法律 体系形成国际法与国内法相互协调、密切配合的法律体系。1、按着湿地公约精神，将我国湿地保护法制模式由被动封闭方式向主动 发展方式转变。从几次缔约国会议展现的湿地保护精神来看，更加强调湿地的合 理利用，凸显了国际环境法的可持续发展原则，体现了环境保护与经济发展相协 调的立法思想。因此，我国的湿地保护法制要由单纯的保护走向合理利用，遵循 可持续发展的理念，提升湿地保护与合理利用的立法水平，使湿地保护的国内法 与国际法能够更加协调，促进湿地生态特征维持的同时，保障湿地资源作为经济 发展的基础。有学者指出，建立封闭自然保护区模式，实质是将湿地保护与开发 利用孤立起来，造成两者的截然对立Q而本文认为，建立湿地自然保护区，实行 一区一法，恰恰是湿地保护与合理利用的开始，本文强调的主动发展，是一种体 现人类发展精神的可持续发展，是照顾到子孙后代湿地利用权利的体现代际公平 的发展，人类的现实发展即当代人的发展是过度利用了湿地资源，侵蚀了未来人 利用湿地的权利，因此，有必要建立自然保护区保护湿地，这种保护更在于保护 湿地的自然权利和未来人利用的权利。从这一角度来说，我国湿地保护法制不应 停留在简单的被动的保护层面，应对照湿地公约精神，向更广阔的领域迈进，向维护未来人权利模式发展。2、按着湿地公约要求，我国应制定综合性的国家湿地政策，形成综合履 约能力。公约要求国家制定具体的、可操作的湿地保护政策，要与土地、水、野 生动植物保护、经济发展相联系，维护湿地的整体性和保护湿地的生物多样性，要求政府机构与NGO相配合，提高公众保护湿地的意识。我国是湿地公约的 签约国，也是生物多样性条约和世界文化遗产及自然遗产保护条约以及 濒危野生动植物物种国际交易条约的签约国，因此，我国的湿地保护政策应张磊.湿地资源开发利用的国际法思考J.法治论丛.2006(5):第103页.44-第三章我国湿地保护法制的完善向综合方向发展，将湿地、生物多样性等统合考虑，相得益彰，同时，注重提高 履约能力，加大环境NGO的发育力度，培养湿地保护NGO,提高政府系统与社会民 间组织在湿地保护上的两个积极性。政府要加强湿地保护的执行能力建设，包括 执法队伍素质的提高，湿地保护公共资金的放大，税制优惠措施的灵活运用，自 身的权力监督与再监督建设等。环境NGO作社会民间组织的典型代表，具有湿地 保护宣传、教育、信息、动员社会力量参与的优势，对政府系统领导的湿地保护 具有不可替代的补充作用。目前，我国环境NGO尤其是湿地保护NGO发育不全，数量较少，仍需法制力量予以推动和引导。还需强调，履行湿地公约及相关环境 条约，必须注重提高综合履约能力，包括立法建设和司法建设，立法部门应加强 湿地保护的制度供给，司法部门对应形势需求，创制环境公益诉讼，以此推动湿 地保护法制的实现。3、按着湿地公约指引，积极开展湿地保护的国际合作。湿地公约彰显的 保护法益是超过国家界限的人类益、生态益、地球益，也就是说，一国范围内的 湿地保护将给全球人类乃至地球生态本身带来益处。各国在履约的同时，也在为 未来人类子孙造福，从这角度来说，湿地保护更需要开展充分的国际合作，包括 法律制度经验的交流、湿地保护信息的沟通、湿地保护技术的广为使用、有效的 管理模式的推广、资金资源在全球范围筹集等等。未来岁月，我国应在三个层面 开展湿地保护的国际合作，一是联合国层面，二是国家间层面，三是社会民间组 织层面，通过这些合作，达到湿地公约的义务履行实质化，形成国内法与国际法 协调互动，履约能力较强，执法环境良好局面。迄今，我国湿地保护被列入中美 能源与环境十年合作的五大优先领域，签署了中美湿地保护十年行动计划。我国 与澳大利亚、德国等政府拟开展的湿地保护国际合作进展顺利。当然，开展湿地 保护国际合作的前提必须关注国际环境条约的国内受理程度，这也包括三个层面 的努力，一是权力机构受理过程，不仅含正式的批准程序，也含国内利益相关者 的认同：二是将环境条约义务规定转化为国内法的过程，不仅出台相应政策，也 马广仁.再全国湿地保护管理工作处长会议上的讲话OLJ.2008-1 2-29.http:/www.shidi.org/sL54340877B 1 944AFBADE1 528B79969377_151 _sdb.html,201 0-1-25.-45-黑龙江大学硕士学位论文要调整相关法制规定；三是执行过程，积极营建执法环境和环境条约的遵守机制。应当说，这三方面努力过程决定着国际合作开展的效果。我国自缔约以来，积极 开展湿地保护的国际合作，但在利用外来资金和技术方面，仍需努力。本章小结本章在充分分析国外湿地保护在政策、法律、制度等方面法制经验的基础上,提出了我国湿地保护法制调整的设想，一是制定湿地保护专门法，具体分析了制 定我国湿地保护专门法的可行性，提出理论基础和制度构想。二是完善现有湿地 保护相关法，对宪法、环境法、自然资源保护法等提出了修改的方案。三是统合 履行国际环境条约的环境与能力，提出进一步改善履约环境，增强履约能力，使 湿地保护的国际法与国内法相互协调、密切配合。-46-结语结语统观全文，湿地具有重要的生态价值和经济价值，依法保护湿地成为法治国 家的必然选择。我国湿地保护法律体系是由履行湿地公约的政策、计划、行 动等软法，以及相关的宪法性规定、环境保护法有关规定、自然资源保护法有关 规定、地方湿地保护条例组成。我国湿地保护法制虽对湿地保护与合理利用发挥 着一定作用，但是，比照发达国家湿地保护法制经验，仍然存在着明显缺欠，具 体表现为湿地保护立法理念与原则未充分立足生态系统；湿地保护法律体系缺少 专门法应对；湿地保护缺乏公众参与机会与渠道；湿地保护管理机构多头低效；具体制度规定不足或缺失等，总体上，暴露出我国湿地保护法律体系的系统性、效率性、协调性、权威性严重不足。对照发达国家的法律体系完善、硬法与软法 刚柔兼备、湿地管理机构之间协调性强、公众积极参与湿地保护、注重湿地保护 制度创新等经验，我国须从完善湿地保护法律体系，确立湿地保护专门法，创新 具体保护制度规定，建立湿地生态效益补偿机制，建立湿地生态补水机制，综合 履行国际环境条约等方面做出努力。-47-黑龙江大学硕士学位论文参考文献1赵魁义陈毅锋等湿地生物多样性保护M中国林业出版社，2008年2安树青湿地生态工程湿地资源利用与保护的优化模式M化学工业出版 社，2003年3张蕾夏郁芳等中国湿地保护和利用湿地制度研究M中国林业出版社，2009 年4吕宪国等三江平原湿地生物多样性变化及可持续利