深圳市土地管理制度改革总体方案.doc

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深圳市土地管理制度改革总体方案
· 为全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会和中国共产党成立90周年庆祝大会上的重要讲话精神，率先转变经济发展方式和土地利用方式，提升发展质量和可持续性，努力当好推进科学发展、促进社会和谐的排头兵，根据国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》和《深圳市综合配套改革总体方案》，特制定本方案。
一.总体目标
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义土地公有制，坚持中国特色社会主义市场经济的原则和要求，紧紧围绕党的十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，围绕城乡一体化、全面城市化和农业现代化发展目标，以产权明晰、市场配置、节约(集约)，科学调控为原则，结合深圳高度城市化、土地全部(国有)、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推进土地资源配置市场化，土地利用高效化和土地管理法制化，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。
　　二.改革重点
　　(一)
　　完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权力人合法权益。
　　(二)
　　深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地受益分配机制。
　　(三)
　　创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点，丰富完善土地资源资产、资本“三位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。
　　(四)
　　加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制。落实节约优先的要求，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地的长效机制。
　　(五)
　　严格耕地保护，建立补偿机制。坚持和完善最严格的耕地保护制度，逐步建立健全农用地特别是耕地保护补偿机制
　　(六)
　　强化土地调控与监管，促进政府职能转变，适应政府职能转变的要求，综合运用法律、经济。行政和科技手段，完善上下联动、部门协调的工作机制，加强对土地利用的调控和监管。
　　(七)
　　推进区域合作，统筹协调区域土地利用，结合国家对深圳作为经济特区、全国经济中心和国际化城市发展定位要求、深化区域合作，促进区域土地资源的统筹配置和合理利用
　　(八)
　　加强土地立法，完善土地管理法治环境。充分发挥深圳经济特区立法权优势，完善土地法制建设，建立健全土地审裁制度，保障土地管理制度改革。
　　三、改革内容及进度
　　按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中远期(2016—2020年)两个阶段推进改革。
　　(一)
　　近期实施内容
· 近期重点对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制，土地有偿使用，土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。
　　1.健全土地权利体系。完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，探索三维地籍管理方法，明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则等。开展土地使用权使用期满后续期相关权益研究。
　　2.完善土地有偿使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以划拨方式取得外，严格限定划拨用地范围，探索实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地的有偿使用。完善国有土地使用权出让制度，在招标拍卖挂牌出让的基础上，按照公开、公平、公正的原则，创新国有土地使用权公开出让方式及制度。
　　3.实行差别化土地供应和地价管理标准。实行适应城市发展转型和产业结构优化升级的差别化供地政策，完善体现差别化供地的地价控制标准，健全国有土地使用权供应体系，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式。对产业用地的供地方式和供地年限探索实行差别化管理，并建立操作规范。
　　4.健全土地节约集约利用机制。探索建立推进节约集约用地工作的综合评价体系，逐步开展对各行政辖区、各类功能区、建设项目用地以及各行业、不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价。健全各类建设用地标准体系，完善节约集约用地考核指标体系。建立晚上节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制、责任机制。
　　5.创新土地二次开发利用机制。探索监理规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制。在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘或存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系。探索在城市重点发展区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。
　　6.创新土地利用调查和规划体系。以国家土地分类标准为基础，探索制定适应城市发展和管理需求的高度城市化地区土地分类和调查标准。探索建立市域和功能片区双层土地利用规划管理体系。在各功能片区设置方案经广东省人民政府同意后，依据市级土地利用总体规划，编制功能片区土地利用总体规划，由深圳市人民政府审批和调整，报广东省国土资源厅备案后组织实施。进一步探索编制功能片区土地利用空间管制规划，明确城市用地、工业用地、农村居民点用地和耕地等管制的具体措施，作为用地管理的依据。
　　7.完善土地利用计划管理方式。探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系。流量指标实习城市新增用地和存量用地清退挂钩。按照总量控制、远近统筹的方式，由深圳市人民政府依据土地利用总体规划自助安排土地利用计划总量指标，形成年初整体报广东省人民政府和国土资源部备案、年内自主配置使用、年末评估考核的年度计划指标体系管理模式。
　　8.改革建设用地审批方式。除国家和省级单独选址建设项目按国家和省相关规定报批外，在深圳市土地利用总体规划确定的中心城区范围内，国务院批审农用地转用方案后，按照广东省人民政府的授权，由深圳市人民政府审核农用地转用实施方案；在中心城区范围外，已由广东省人民政府授权深圳市人民政府审批功能片区土地利用总体规划的，由深圳市人民政府批准农用地和未利用地转用，统筹安排建设项目用地。研究围填海造地与用地管理相衔接的模式和机制，依照海洋功能区划和土地利用总体规划科学开展围填海造地，探索创新围填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加强供地管理。
　　9.加强耕地和生态用地保护。按照数量、质量和生态三方面管护的要求，加大耕地特别是基本农田保护力度，建立耕地和基本农田保护补偿制度，确保耕地占补平衡和基本农田数量不减少、质量有提高。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，完善并创新农用地生态补偿机制，健全生态用地保护的经济鼓励和制约机制。
　　(二)
　　中远期实施内容
　　在近期工作基础上，着眼于既解决自身存在的突出问题，又为全国土地管理制度改革创造经验，深化中远期改革研究，不断总结试点经验，积极推进改革实践，适时通过立法巩固改革成效，形成科学合理、规范有序、符合实际的土地管理体制机制。
· 1.完善土地登记制度，建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序。
　　2.建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制。探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运行机制间的衔接。
　　3.深化土地收购收回制度改革。引入市场机制，创新土地收购模式和多元化补偿方式，开展换地权益书等权益证书探索。健全土地使用权收回制度，明确收回条件、收回程序等。创新建设用地使用主体推出机制，探索实行优先购买权制度。
　　4.加强市场(实体)管理和服务体系建设。完善土地有形市场，拓宽交易平台服务范围和方式，创新交易品种，规范市场管理，形成公开、公平、有序的市场环境。加强土地市场服务体系建设，建立信息公开和公众咨询制度。建立土地市场信息、交易代理、土地登记信息查询等服务系统及相应的服务机构，扩大土地交易所、经纪人等服务网络。
　　5.加强土地收益分配调节。探索完善土地收益分配制度，创新分配机制，探索改革土地使用权转让增值收益分配办法，完善土地租(价)税费体系，开展不动产税和闲置税研究，探索提高新增建设用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地资源占用的税费约束机制，探索建立促进土地节约集约利用的税费调节机制。
　　6.创新土地金融工具。开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。研究制定土地资金资产经营政策、收入分配调节以及投融资等政策。
　　7.加强区域一体化土地利用和保护。探索与周边城市建立区域性土地利用调控机制，整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，推进区域土地资源的合理配置。构建促进产业升级转型的区域土地政策体系，统筹协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。
　　8.开展土地资本化理论和管理研究、探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本化运作与管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。
　　9.积极借鉴和创新土地管理经验。积极参与国土资源部具有先导性和战略性的重大课题研究。借鉴新加坡、香港等国家和地区的土地管理经验，在前海等深港合作重点地区积极探索具有中国特色并与国际惯例和通行规则衔接的土地管理制度。
　　10.完善土地管理法治环境。充分发挥经济特区的立法权优势，有序推进土地产权、市场配置、存量土地管理、不动产统一登记等方面的立法工作，推动土地管理制度改革步入法制化轨道。
　　11.探索建立土地审裁制度。借鉴香港和国外有益经验，会同地方司法部门研究建立土地审裁制度，丰富土地司法裁判形式，简化司法程序，有效解决征地拆迁、规划实施过程中的纠纷，提高裁决效率和公信力，促进社会和谐公平。
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