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128 法 治 区域治理 RULE OF LAW 环境领域免罚清单制度的正当性探析 连璧君 山东建筑大学法学院 摘要：免罚清单是我国在实践基础上总结诞生的内生性产物，对它的研究以国内学者为主，大多聚焦在税务和市场监管领域，生态环境方面的学术探索相对较少。近几年，我国环境执法部门（主要是地方生态环境局）以规范性文件的方式，出台了大量对免予处罚的轻微违法行为展开列举规定的清单文本，其初衷是为了给行政相对人营造一个包容审慎的监管氛围，从而实现对营商环境的优化，进一步激发市场活力。本文以环境执法为视角通过分析免罚清单正当性的依据、内涵及体现，探求省市环境执法的优化路径，助力制度红利的有效推行，促进法治社会向更高层次发展。关键词：环境清单；免罚理论；正当性 中图分类号：D91 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)25-0128-03 作者简介：连璧君，生于 1996 年，女，汉族，河南平顶山人，硕士，研究方向为法律（法学）。在 2021 年之前，我国对“免罚清单”的实施还处于观望阶段，只有个别省市通过“豁免清单”“免罚清单”“免罚办法”等方式，对免罚清单制度作了初步的探索。从 2021 年开始，这类清单文件进入了飞速发展时期，玉林市、太原市、南宁市、苏州市、安徽省、江西省、宁夏回族自治区、沈阳市等十余个省市的生态环境部门相继出台清单文件，对生态环境领域不予处罚事项进行了规定，实施层级涵盖省、市、县三级，彰显着不予处罚制度应用于生态环境领域所具有的强大制度潜力。一、正当性依据：不予处罚法律规定 中华人民共和国行政处罚法 自2018年1月1日开始实施，第 27 条第 2 款明确指出“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，也就是名义上的不予处罚。它看上去似乎是一个非常清晰的、简洁明了的概念，但实际上意思较为模糊，有广阔的诠释余地，这就让环境部门在具体的执行过程中拥有较大的自由裁量余地。“免予处罚”制度在实际操作中的可用性被极大地削弱，以致于环境执法机关不敢随意免罚，为求稳妥起见，常常有“一刀切”的态度，能处罚就处罚。2021 年 7 月 15日新的中华人民共和国行政处罚法在第 30、31、33、36 条对未成年人、精神病人和智力残疾人违法、轻微违法、首次违法、无主观过错违法以及违法行为超过追责时效进行明确，补充完善了不予处罚的情形。这一变化为行政相对人提供了更多的制度优待，明确赋予行政机关罚与不罚的自由裁量空间。新法公布后，在推动制度落地方面生态环境领域做出积极回应。2021 年 4 月 6 日，生态环境部办公厅印发关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见，规定符合清单适用条件的企业可依法不予行政处罚。2022年 8 月 4 日生态环境行政处罚办法（征求意见稿）公布，进一步落实了环境执法中包容审慎监管理念。各省市环境部门也在积极探索环境执法免罚制度的落地。2021 年 2 月，广州市生态环境局发布广州市规范生态环境行政处罚自由裁量权规定的通知，明确实施行政处罚要综合考虑的十一种情节，包括违法行为、主观过错程度、初次还是再次违法、当事人的环境信用状况、违法行为影响程度等。2021 年 4 月，湖北省生态环境厅出台湖北省生态环境轻微违法不予处罚事项清单，强调各市要积极推动清单适用，及时报送典型适用案例和工作动态，加强部门间的沟通交流。随后，内蒙古自治区、海南省、北京市、广西壮族自治区、浙江省、重庆市、宁波市、湖州市、广东省、黑龙江省、江西省、四川省、上海市、台州市、深圳市等数十个省市的生态环境部门相继出台清单文件，实施层级涵盖省、市、县三级，赋予其地方规范性文件或地方工作文件的效力位阶，力求补充解释免罚规定，细化“不予处罚”的适用条件。当前，各省市环境执法免罚制度的具体实施，主要是执法人员通过依据“免罚清单”来指导环境执法。由于免罚行为的立法还有待完善，不同地区清单对处 129 法 治 区域治理 RULE OF LAW 罚种类、适用条件及范围的规定有所差异，出现不同省市不同标准和相同情况不同处理的情况。二、正当性内涵：免罚清单理论审视（一）清单现象 免罚清单作为一个新兴的概念，在中国的行政法治建设中被提出，并在未来的发展趋势中得到了广泛的关注。以“清单”的起源地上海为例，根据 2020 年 6月 18 日的新闻报道，在“清单”施行一年以来，上海市各行政执法部门运用“豁免清单”，减免了900 余家市场主体的行政处罚。清单对提高执法效能、响应社会需求、促进监管领域良性互动、优化环境执法建设具有较好的法律和社会效应。生态环境违法行为免罚清单是一种较为复杂的行政法现象，不能简单地把它看成是行政处罚中的一个微观问题。在规范性方面，它与行政处罚法中的“不予处罚”这一一般性规定有着紧密的联系，在具体的环境执法中有着承上启下的功能。其规制的内容属于行政处罚的范畴，受中华人民共和国行政处罚法调整，这一点可以从各地生态环境主管部门公布的文件中得到证实。在制度层次方面，环境免罚清单以行政处罚法为依据，其功能定位与实际效果均超出了“免于处罚”条款，是一项具有创新意义的行政法制度，关系到我国环境行政法治建设的基础理论与制度建设。行政处罚法第 34 条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。”为贯彻落实新修订的行政处罚法，更好地保护市场主体和人民群众合法权益，2022年 7 月 29 日，国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见正式发布，为我国实施“清单制”改革提供了新的思路。（二）合法性 权利自身的合法性从清单诞生之日起，就备受争议，异见者甚多。各级各地生态环境局出台了免罚制度，大都是以清单的形式，通过这种方式，实现对环境行政裁量权的控制。为什么免罚清单能够对法律法规进行解释呢？这类生态环境豁免清单，文件开头往往写着“依据行政处罚法及其实施细则”；或者在规定的免罚事由之前，标注依据为行政处罚法 中华人民共和国环境保护法 优化营商环境条例 关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见等。这其实是一种新规则的创设：环境执法人员可以自由选择某一违法行为的处罚幅度和种类，在法律法规规定的范围内进行处罚，但在免罚清单出台后，执法人员只能按照这个对执法实践有影响的制定规则行事。我国正式立法制度中并不包括规范性文件。当前生态环境领域的免罚清单文件一定程度上突破了立法位阶，存在合法性瑕疵。另外，免罚清单可以在某种程度上视作裁量基准的特殊表现形式，若未来生态环境领域免罚清单均以地方政府规章的形式发布，便不能以此类文件违法为由对其存在的价值加以质疑。（三）合理性 免罚清单存在的必要性在理论上也有着诸多争议。撇开外部要求，如信任利益保护原则，也抛开平等对待原则，单从免罚清单的本质来考虑。为什么能对行政执法人员之合法权利加以限制？以王贵松教授为代表的部分学者认为，通过免罚清单对裁量权进行自我限制，将带来行政执法过于僵化之虞。而余凌云教授、黄学贤教授为代表的部分学者则认为，免罚清单等文件给予环境执法人员明确的规范指引，使得模糊、宽泛的条文在执法实践中具体落实下来，是一种值得鼓励的制度形式。本文支持余凌云教授等人的观点。形式与实质正义之间存在渐进式的阶梯式关系，社会有余力考虑实现实质正义的问题，前提是普遍满足形式正义。避免环境执法人员任意执法或腐败寻租，通过细化上位法固定环境执法人员行为框架，是基层环境执法人员所依赖的重要指南，环境免罚清单本身就是一种形式正义的表现。三、正当性体现：环境清单制度价值（一）处罚与教育相结合 惩罚违法是行政处罚的必要条件，而预防目的是它的评价标准。行政执法的目标不是盲目施罚，而是通过惩罚预防相对人进行违法违规行为。因此，中华人民共和国行政处罚法强调将惩罚与教育相结合，并将其列为处罚决定的基本原则之一。在制定免罚机制之前，当环保执法人员有较大的处罚裁量空间时，他们倾向于使用“罚”这一手段来避免潜在的不作为责任。这种行为导致了一系列问题，如“以罚代管”、“以罚代教”及“一罚了之”。（二）落实包容审慎监管 环境监管作为公共风险治理的重要方向，需要采取以合规引导为中心、行政处罚为补充的监管策略，在执法环节中控制行政机关的自由裁量权。为符合包容审慎原则的要求，保障环境执法的资源利用，以及满足营商环境建设的要求，要积极运用带有 130 法 治 区域治理 RULE OF LAW 短期性和临时性特征的柔性执法措施。控制行政机关自由裁量权是包容审慎监管的关键。对于严重损害生态环境的违法行为，免罚清单不仅要排除其适用，还应强调从严惩罚，以严格执法为生态环境保护建立“安全阀”和“红线”。四、正当性回归：环境执法优化方向 免罚清单赋予相对人一定的容错权，也有效缓和了相对人和环境部门的矛盾与冲突，贯彻落实了“惩罚和教育相结合”的基本原则。环境执法优化应当兼顾节约环境执法资源的现实需求和优化市场营商环境的发展趋势，积极探索包容审慎的监管模式。（一）严格把握执法尺度 一定程度上，执法“尺度”反映了一个国家的文明程度，也反映了一个国家法治建设的水平，从本质上讲，执法的过程就是促进社会公平正义的过程。尺度执法更加规范是当今世界许多国家环境行政管理发展的一个显著趋势。清单制的建立，是借助政府的强制力，改变过去僵化执法的重大突破，也是执法更加文明、现代、科学的重要标志。针对生态环境领域的复杂性，环境部门在开展监管时，切忌不计后果地加重处罚力度，而要运用更包容的手段，严把环境执法“标尺”。限缩以行政处罚为主的执法裁量权，抑制扩张的执法权力是当前生态环境保护的倾向。环境免罚清单所体现的柔性执法是对谦抑精神的良好体现，其蕴含的人本执法理念也天生具有控权的属性。（二）贯彻环境执法原则 1.依法行政原则 免罚清单是在法律法规允许的范围内，为更好地保护市场主体积极性，探索实施该制度。要贯彻落实依法行政，在确保市场在资源配置中起决定性作用的同时，严格规范现行生态环境法律法规的自由裁量权，实现公平正义。2.合理适度原则 免除处罚不是放松无底线的监管要求，不能突破合理适度范畴。要以经济社会发展需要为出发点，全面研究分析生态环境执法的社会效益和经济效益，平衡行政成本和行政效率，既不给企业正常生产经营增加负担，也不让企业违法行为逍遥法外。3.严格适用原则 豁免清单并不适用于所有行业和环节，不能突破环保底线。对严重破坏生态环境等违反法律法规的行为，要严肃处理。在环境执法工作中，要有高度的责任感，基层环境部门要有更严更细更实的工作细则，牢牢守住生态环境监管的底线。4.理法结合原则 要综合考虑生态环境违法行为，重视执法过程中的说理与教育，通过行为前宣传解释法律，处罚过程中告知处理依据、处理后解答相对人的疑问等一系列流程，优化营商环境、促进社会和谐，提升行政处罚的说服力、公信力以及影响力。（三）提高行政执法效能 行政处罚的执法成本包括因行政处罚而耗费的时间、金钱和人力，具体来说有违法行为调查、作出处罚和行政复议、行政诉讼等。当前，生态环境领域的行政执法人数有限，监管责任大。免罚清单为基层执法人员提供了基本遵循，依据规范化流程，快捷办理手续可减少环境行政争议，缓解基层执法阻力。同时免除当事人可能遭受的惩戒，有助于将执法资源向重要案件倾斜，更好地提高执法效率。环保执法机构要坚持过罚相当的原则，健全非诉纠纷解决机制，进一步优化执法评估和纠错机制，慎重推行行政强制措施，促进执法水平的提升。五、总结 制度处在探索期，还有很长的路要走。如符合行政处罚要件却不属于清单范围内的行为如何处置或者地方之间标准不一引起的规范冲突等问题，国家并未给予明确的立法态度，诸多情况还待进一步研究。加强条文潜力发挥，优化地方环境执法，让更多的相对人享受到政策红利，将有利于增进环境监管双方的相互理解和支持，促进环境法的更好遵从，是制度优势向治理效能的进一步转化。参考文献 1 尹培培.双重面向之处罚法定原则的困境及其出路基于法的明确性原则J.法律科学(西北政法大学学报),2017,35(05):31-39.2 尹培培.处罚法定的价值蕴含与现代行政法的变迁J.江苏社会科学,2018,(06):187-195.3 袁雪石.整体主义、放管结合、高效便民:行政处罚法修改的“新原则”J.华东政法大学学报,2020,23(04):17-30.4 张红.行政罚款设定方式研究J.中国法学,2020,(0 5):84-105.5 谢红星.不予行政处罚的法理围绕行政处罚法第33 条而展开J.广东社会科学,2022,(02):241-251.6 张淑芳.免罚清单的实证与法理J.中国法学,2022,(0 2):243-263.7 赵宏.行政处罚中的违法性认识J.中国法律评论,2023,(01):119-136.