基层政协践行全过程人民民主：独特优势、实践困境及优化路径.pdf

84 发 现 区域治理 DETECTION 基层政协践行全过程人民民主：独特优势、实践困境及优化路径 周安兴 中共重庆市渝北区委党校 摘要：近年来，我国不断推进全过程人民民主建设，作为协商民主重要载体和渠道人民政协在践行全过程人民民主中发挥了重要作用，基层政协是发挥人民政协协商作用的重要力量，其在践行全过程人民民主中具有贴近社会基层的人缘优势、天然凝心聚力的地位优势、参与政治协商的专业优势，但其在实践中也会出现程序的全链条上仍不闭环、结构的全方位上仍不合理、空间的全覆盖上仍不全面等问题，基层政协仍需在全链条、全方位、全覆盖三方面着力践行全过程人民民主，不断推动新时代政协工作高质量发展。关键词：基层政协；全过程人民民主；独特优势 中图分类号：D628 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)26-0084-03 作者简介：周安兴，生于 1997 年，助理讲师，研究方向为法学、党史党建。基金项目：本文为 2023 年重庆市社会主义学院委托课题项目阶段性成果（立项编号为 CQSYWTKT23033）。近年来，我国不断推进全过程人民民主建设，协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，社会主义协商民主的主体就是人民政协，所以有必要对人民政协践行全过程人民民主的相关内容进行研究。国内对于人民政协践行全过程人民民主的优势、地位、功能等的相关研究已经取得一定的成果。但是作为与人民最为贴近的“基层”政协，其在践行协商民主时具有独特优势，同时其在实践的过程中所呈现的问题也具有独特性，所以有必要对基层政协的优势和困境单独进行分析。然而目前对于基层政协践行全过程人民民主的相关研究较少，同时，他们对基层政协践行全过程人民民主的分析全过程的内涵未从深入剖析，而全过程的三个内涵对于理解全过程人民民主具有重要意义，全链条、全方位、全覆盖为我们理解全过程人民民主提供了重要的思维框架。基于此，本文力图从这三方面来分析基层政协践行全过程人民民主的独特优势、实践困境及优化路径。一、基层政协在践行全过程人民民主中的比较优势 基层政协是基层协商民主的重要渠道和平台，也是党委联系社会各界、凝聚群众的桥梁和纽带，其独特的性质和地位决定了其在践行全过程人民民主的过程中具有独特的优势。（一）具有贴近社会基层的人缘优势 就人民政协而言，其由党派、界别组成，囊括了社会各团体、各民族、各阶层以及各领域的代表人士，联系广泛、上通下达，渠道优势非常明显，同时协商方式也相对更加灵活，可以官方形式、官民协作、民间参与等多种形式，具有天然的社会贴近性。与非基层政协相比，由于基层政协机构扎根于基层，一方面具有探寻民主协商议题的独特的优势，广大委员产生在基层、履职在基层，有着联系群众便利的优势，使得基层政协能够更加广泛、真实地掌握社情民意，并且更加真切地体会到事关基层治理活动的方方面面，以此实现政协代表广泛性及社会治理多元性相耦合，表达不同群体的多元利益诉求。另一方面通过专委会委员会和界别代表，在政策传导时更具人缘优势，更有利于民主协商时双方的弹性互动。国家政策具有抽象性，需要通过政策传导逐步推动落实，在针对某些界别群众的政策传导中，基层政协可以依托专委会委员会这个平台以及界别代表这个中介，而作为各个界别代表的政协委员则会根据自身认识向所在组织或机构解释或宣传党政的各项方针政策，确保政策能得到充分的理解和支持，使之在社会层面贯彻落实得更加全面、完整。直接实现政策解释、意见反馈，便于界别群众反应意见和认同政策。（二）具有天然凝心聚力的地位优势 人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，85 发 现 区域治理 DETECTION 是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。对于社会主义协商民主而言，人民政协是践行协商民主的重要渠道和专门协商机构。在我国，协商民主正向着广泛、多层、制度化发展，党、人大、政府、政协、人民团体、基层组织、社会组织都有协商事务，都是协商渠道，但只有人民政协这一个组织是作为专门协商机构而存在。政协履行政治协商、民主监督、参政议政的目的是反映人民的诉求、保障人民权利、助力科学民主决策，而这些的根本目的在于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，其对于政协形象和地位具有提升作用。基层政协作为人民政协的一部分，具有人民政协所包含的全部要素、性质、职能、构成和活动方式，它具有协商民主的功能优势，具有天然的协商议政的独特地位，具有天然的凝心聚力的统战优势。（三）具有参与政治协商的专业优势 与人民团体、基层组织和社会组织相比，由于政协委员的高素质性，政协组织在获取群众信息后，转化成提案和政策建议的能力更强，更能发挥“人才荟萃、智力密集”的优势。一是具有制度保障。协商民主的民主协商计划制定、课题确定、活动组织、成果报送、意见反馈等关键环节都有专门的规定办法。例如新修订的政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会应制定年度协商计划。专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题，应列入年度协商计划，做到协商议题和协商形式相匹配。”二是具有人才保障。政协拥有政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质的专职机关干部队伍，并集聚各界精英人士。现有的政协委员基本上都是知识分子、企业家、各行业专家或者中高层领导干部，总体而言，这些群体拥有较强的政治把握能力和分析判断能力，与人民团体、基层组织和社会组织的人员相比，能较好的形成提案。同时在民主决策中，人民政协通过发挥联系广泛、智力密集的优势，对决策的民主化和科学化发挥着重要作用。二、基层政协在践行全过程人民民主中的实践困境（一）程序的全链条上仍不闭环 全过程人民民主的全链条性体现在程序维度上，一方面是指民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的全链条复合程序，但目前基层政协在践行全过程人民民主的过程中，仍会出现政治协商嵌入民主选举、民主决策、民主管理不足的问题，仍会出现民主监督融入民主决策和民主管理不足的问题。例如，有的村级民主选举，由于权力多掌握在村领导手里或者村领导难以约束“经济人”贿选，难以真正实现民主协商；另一方面，基层政协在履行政治协商、参政议政和民主监督的职能中，各自的程序的全链条性体现不足。以政协履行职能的重要环节提案制而言，其在征集、审交、督办和转化四个环节易出现链条断裂。例如，委员所提提案主题与党政中心任务脱节，部分党政部门对政协提出的内容不够重视导致不能及时吸收意见和落实相关建议。（二）结构的全方位上仍不合理 全过程人民民主的方位体现在结构维度上，但目前仍出现一些结构性矛盾。一一体现在政协人才的知识结构。作为政协提案的主要来源主体，有的政协委员专业技能强而提案能力不足。政协委员是各界别的精英和代表人士，但就参与协商的能力来讲，对于党和国家的方针路线政策研究不够透彻、对于国内国际局势和纷繁复杂的现实情况掌握不清、对于政协履职业务和学习意愿不够强烈。特别是对于民主全过程人民民主的民主输出、民主输入、民主过程、民主意识、民主作风等民主理论的，协商理论理解不透。二是政协队伍中年龄结构不合理，年轻委员占比不足，对青年群众和界别群众的联系不足。三是政协委员主、副业矛盾逐渐凸显。由于政协委员都是兼职，既要完成自己的原本的工作，又要履行政协委员的相关职责，当工作与履职出现矛盾时，部分委员认为政协履职是“副业”，本职工作才是“主业”。四是目前部分政协的界别结构不够完善，相关专委会设定未与时俱进。五是基层政协协商方式不灵活。目前多采用传统的会议协商，有的在尝试互联网协商、网络议政、电视论坛等方式，但还有的考虑到设备配置使用与管理成本较高、网络讨论具有泄密风险、参会者协商能力不足而无法达到预期效果等原因影响，由此可见不少新协商形式还停留在观念层面，实质作用不够明显。（三）空间的全覆盖上仍不全面 全过程人民民主的全覆盖性体现在状态维度，它是在一种时空状态下的紧密性，对于政协践行民主而言则体现为信息获取、合作联系等，就全覆盖性而言有以下问题：一是在空间覆盖而言，跨区域协商不足。目前跨区域合作逐渐兴起，如成渝双城经济圈已经上升为国家战略，成渝地区经济、政治、法治等协作 86 发 现 区域治理 DETECTION 越来越深入，但是在政治协商等方面的协作还不足，还需不断强化政协交流，协商提出促进合作的提案。二是就内部覆盖而言，很多乡镇不设政协机构。按照规定我国街道（乡镇)一级一般不设立政协工作机构，由此基层政协践行全过程人民民主的延伸能力受到限制，基层政协组织联系群众不够密切，呈现出“组织悬浮”的问题。乡镇的工作薄弱、人员力量薄弱问题比较严重，易出现深入基层调查力度不够、民意响应不及时、群众矛盾回应不通畅，基层党委及政府有部署、基层政协无行动，提案缺乏深度和聚焦，协商缺乏现实性和时代性等问题。三是从行业结构状态来看，政协与重点行业、界别、区域联系不深入，特别是与新兴行业、新兴界别和经济欠发达区域联系不够。而处于政协与界别群众的重要纽带的界别尤其突出。政协主体多偏重政协组织、政协机关、政协代表以及少数代表，但这与界别并不一致，而且界别的动态变化，对于新兴行业重点行业的适应不够。另外，界别与对口单位联系不够，对口单位的界别协商议政意识不够。政协的界别一般都有对口党政单位，如农业界别对应农 工委(办)，教育界别对应教育局，民族宗教界别对应民族宗教局等。但对口单位也很少主动联系对应的界别；在通报工作时，党政单位没有专门向对应界别通报，也很少邀请对应界别的委员视察本部门工作。三、基层政协践行全过程人民民主的优化路径（一）在全链条方面 一是强化协商嵌入，促进民主协商与民主决策、民主管理的融合。不断完善民主协商运行机制，建立协商参加者的遴选机制，要健全协商会议议事机制，以确保民主协商嵌入民主决策。特别要强化民主选举的监督机制，要建立重大事项决策协商机制，建立重大事项听证制度。二是加强前期的规划，改善提案质量。要紧扣党政中心工作来“选题”，并始终围绕党委政府确立的发展战略和目标任务，确保协商课题同大局合拍、与发展同向。完善协商议题产生机制，统筹运用党政交题、党派参题、委员荐题、专委会报题等多种方式遴选协商议题，提高协商议政的准度和精度。三是加强民主监督，不断推进提案办理成果转化。及时将调研视察成果、专项意见、重点提案以及社情民意信息等送达党政部门，积极构建“党政主要领导阅批、相关部门采纳落实、党政两办督查推进”的协商成果转化机制，力争将协商成果纳入到党政决策程序，同时要不断强化委员视察及党政部门专项督查，确保成果转化实效。（二）在全方位方面 一是改善人才结构。不断推进“年轻委员进政协”，扩大年轻委员比例。通过开展调研知识培训会、优秀提案分享会等方式搭建培训平台，提升委员的建言咨政能力。在政协机构中专门设置执行委员，避免“一专一委”，不断加强专门委员会建设和政协组织建设。二是改善界别结构。适当增设专委会机构、增加专委会职数、增配专委会人员。另外，鉴于目前部分政协中的界别分类以及专委会设立分类可能存在不符合时宜的情况，要对不断优化基层政协机构，对界别分类和专委会分类进行动态调整和优化，如增设环境资源界等。三是优化协商方式。打造安全稳定的云端协商协同体系统，开展智慧政协、数字政协、网上政协；建立常态化的协商机制，可以召开全体会议、常务委员会议、专题协商会、网络议政远程协商会等会议展开协商。（三）在全覆盖上方面 一是密切联系群众，不断拓展群众信息获取渠道。不断拓展基层协商平台，如街（镇）政协联络站（室），赶场日民主恳谈会，政协委员校园工作室等协商平台，打通委员服务管理“最后一公里”。强化组织保障，可以量化考核的方式对基层党委为主体的政协活动予以引导，调动委员联系群众的积极性。强化科技赋能，不断完善线上群众意见反应渠道。二是密切联系各团体、阶层，促进建言咨政与凝聚共识双向发力。成立机关党组和专委会分党组，完善党组成员联系党员委员、党员委员联系党外委员制度和谈心谈话制度，同时构建专委会分党组成员对界别委员、界别群众的常态化联系机制，不断强化政治引领，通过层层联系以确保意见畅通和共识凝聚。三是建立跨行政区域的政治协商对话交流机制。加强两地的政协合作，就共同关心的问题展开联合协商议政，特别是对于两地共建的新区，要强化政协对话。如重庆市渝北区就与广安市邻水县建立川渝高竹新区，针对川渝高竹新区的相关建设问题，渝北区政协与广安市邻水县政协可以开展联合展开政协议政推动新区发展。基层政协处在人民政协发挥协商议政、凝心聚力的第一线，其对于践行全过程人民民主的效能还需得到更大程度的发挥，未来基层政协要始终坚持以人民为中心的价值导向，不断与时俱进，适应社会和时代的发展需求，不断借助科技赋能、人才赋能、制度赋能，不断诠释出全过程人民民主最真实、最广泛、最管用的内涵。