环境民事公益诉讼中公益组织撤诉审查制度检视及重构——以“结构洞”理论为视角.pdf

90山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期环境民事公益诉讼中公益组织撤诉审查制度检视及重构以“结构洞”理论为视角刘雪丽王惠越*内容摘要：在以公益组织作为原告的环境民事公益诉讼中，人民法院、环保主管部门、公益组织和社会公众形成了相互关联的社会网络结构。公益组织在这个结构中占据着所谓的“结构洞”，即掌握了信息利益和控制利益，拥有可以不受监督而随意撤诉的自主权。这导致法院缺乏行动主导权，使得诉讼过程中的对抗性结构被削弱，环境民事公益诉讼趋于形式化而缺乏实质性内容。对此，人民法院应立足于整个环境保护活动的社会关系网络，通过推动强制披露和公开与撤诉申请相关的信息、完善撤诉审查和撤诉后续程序、建立外部监管机制等方式，从内外两个维度掌握信息利益和控制利益，扭转结构洞的劣势，实现对公益组织申请撤诉行为的有效监控，从而确保环境民事公益诉讼的真实性和有效性。关键词：环境民事公益诉讼；公益组织；结构洞；撤诉审查引言环境公益组织代表社会公众通过民事诉讼维护环境权益，是彰显公众参与环境保护的重要举措。然而，基于环境公益组织自身利益与其所代表的公众环境权益不一致的局限，环境公益极易成为权力寻租的工具、可交易的筹码，a“公益”也有可能异化*刘雪丽，山东省淄博市中级人民法院法官助理；王惠越，山东省淄博市中级人民法院法官。a 参见周科、郭继光、刘英：环境民事公益诉讼中“诉讼请求全部实现”的司法审查，载法律适用2019 年第 1 期。91山东审判第3 9卷环境司法问题研究为“生意”，导致公益诉讼程序流于形式。在环境民事公益诉讼实务中，作为原告的公益组织在诉讼过程中提起撤诉申请的情况并不鲜见。对于其申请撤诉的动因，除了环境公共利益确已得到切实保障这一情形之外，不能完全排除还存在其他案外复杂因素。如果不对环境民事公益诉讼撤诉申请进行必要审查，则无法实现对环境公共利益的切实保障。在组织社会学看来，一个组织拓展和获取社会资本的能力与其在社会网络中的位置密切相关，a由此产生了致力于分析网络中不同位置间社会主体利益博弈情况的“结构洞”理论。b一个人的社会网络中存在着不同的群体和子群体，这些群体之间可能存在联系的缺失，而缺失的联系就形成了结构洞。当一个人能够跨越这些结构洞，建立起连接不同群体的桥梁时，他就能够获得更多的信息和资源，并且具备更大的行动自主能力。结构洞理论认为，那些能够充分利用结构洞的人，可以在信息传递、知识获取和资源整合方面具有竞争优势。因为他们能够获取来自不同群体的独特信息，从而能够更好地应对变化和创新。如此一来，个体在网络中的位置比相互关系的强弱更为重要，决定了其对于信息、资源甚至权力的掌控。只要存在结构洞，那么将没有直接联系的两个行动者联系起来的第三者便拥有信息优势和控制优势，也就能够为自己谋取更多利益。因此，个人或组织要想在竞争中保持优势，就必须建立广泛的联系，同时占据更多的结构洞。c我国环境民事公益诉讼基本适用普通民事诉讼制度，但是由于公众环境权益的重要性以及环境公益组织作为原告代表社会公众参与诉讼的程序特性，人民法院、环保主管部门、公益组织、社会公众之间形成了一个相互关涉的社会网络结构。基于此，结构洞理论可以成为研究环境民事公益诉讼撤诉审查现实困境的重要理论分析工具。本文将撤诉审查的研究对象缩限在针对环境公益组织作为原告提起撤诉申请的范围内，借助结构洞理论建构分析模型，系统探寻环境公益诉讼撤诉审查实践面临的困境及其成因，并就审查机制的完善提出了构想。一、环境民事公益诉讼撤诉审查制度的结构性矛盾受限于环境公共利益问题的专业性对公益组织产生的挑战，以及对公益组织尽责a 参见张奇林、石磊：陷入还是自主：中国慈善组织的“结构洞”以湖北省慈善总会为个案，载武汉大学学报（哲学社会科学版）2015 年第 4 期。b“结构洞”理论(StructuralHoles)源自美国学者罗纳德伯特（RonaldBurt）的著作结构洞：竞争的社会结构。“结构洞”是指社会网络中的空隙，即社会网络中某个或某些个体和有些个体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系，即无直接关系或关系间断，从网络整体看形同网络结构中出现了洞穴。如果两者之间必须通过第三者才能形成联系，也就意味着行动的第三者在关系网络中占据了一个结构洞。c 参见胡蓉、邓小昭：基于结构洞理论的个人人际网络分析系统研究，载情报学报2005 年第 4 期。92山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期履职表现出的顾虑，法院在环境民事公益诉讼程序中，体现出更强的职权主义特征。a在诉讼案件受理环节，法院可以通过释明等方式指导环保公益组织提出合适的诉讼请求；在证据收集和认定环节，法院可以主动帮助原告调查收集证据和进行鉴定；对于原告自认，法院可以是否损害社会公共利益为由进行审查；对于双方当事人的和解意向，法院需进行公示并审查。概言之，法院在环境民事公益诉讼中需要以更加主动而非中立的姿态开展审判活动，并在一定程度上承担了作为原告的公益组织的程序责任。在环境公益组织提起的环境民事公益诉讼中，有着原告方实体权益主体和诉权权益主体分离的结构特性，且存在公益组织诉讼能力不一定能够完全适应诉讼要求的隐患，因此环境公益组织仅享有不完全的自由处分权。b这一制度设计的目的在于在最大程度上确保对被告责任的追究，降低了当公益组织自身利益和环境公共利益、社会公众间接利益冲突时程序偏离的风险，在客观上有利于实现加强环境公益保护的政策目标。具体到撤诉环节，关于上述原告方实体权益主体和诉权权益主体分离的结构特性，以及环境公共利益的重大影响，人民法院对公益组织的撤诉申请进行审查具备正当性基础。有关环境民事公益诉讼制度规定主要集中于最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称 公益诉讼解释）。从文本体系看，公益诉讼解释以第 26 条为主干，对撤诉审查的审查标准、审查模式、具体审查情形、申请撤诉法律后果等进行了较为系统全面的制度设计（见表 1）。表 1公益诉讼撤诉审查法律条文体系撤诉审查项目条文内容解读撤诉审查标准公益诉讼解释第 26 条确立了“原告诉讼请求全部实现”这一撤诉审查标准，即对照公益诉讼解释的四类六种诉讼请求，在提起撤诉申请前，确实已经达到禁止了正在进行的侵害、消除了潜在的侵害风险、生态环境得到治理修复、服务功能损失得到赔偿等条件的，意味着环境公共利益得到切实保护，人民法院予以准许。撤诉审查模式公益诉讼解释第 26 条确立了负有环境资源保护监管职责的部门辅助审查的方式。撤诉审查具体情形公益诉讼解释第 25 条第2 款、第 28 条第 1 款明确了法庭辩论终结后申请撤诉、以双方和解为由申请撤诉两种不予准许情形。准予撤诉的接续程序公益诉讼解释第 28 条第2 款、第 29 条明确了其他机关、组织以及受到直接侵害的公民、法人等通过另行提起公益诉讼或私益侵权之诉，排除公益诉讼撤诉的法律后果。公益诉讼解释第 34 条明确了对公益诉讼牟利行为的处罚措施。a 参见王明远：论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析，载中国法学2016 年第 1 期。b 参见刘学锋、马黎：环境民事公益诉讼程序的法院职权干预，载人民司法 应用2014年第15期。93山东审判第3 9卷环境司法问题研究落实到审判实践，法院对原告尤其是公益组织撤诉申请进行审查的难点主要集中在怎样驱策公益组织尽责履职、如何审查公益组织撤诉申请、准予撤诉后怎么办这三个核心问题，而根源在于撤诉审查集中存在的结构性矛盾。（一）“诊而不医”偏离了对公益诉讼两造结构补强的实质目的在环境民事公益诉讼中，社会公众作为真正的适格原告远离诉讼活动，基于公益组织在诉讼中代行原告权责的诉讼担当特征，a环境公益诉讼的两造结构属性天然弱于一般民事诉讼活动。因此，为人民法院在公益诉讼中设置撤诉审查职能的目的，并不止于对公益组织在诉讼活动中实际状态的客观判断，而在于对公益组织在诉讼活动中的对抗意志和对抗能力的补强。但撤诉审查的实践表现往往止于前者，而增强公益诉讼实质对抗性的效果彰显不出来。1.对公益组织撤诉申请在行为表现和主观意愿上的复杂性缺乏应对。“个人的权利欲望在任何时候都不可能完全从人的头脑中消除，另外，似乎也没有一个社会能消除公共利益的理念，因为它植根于人性的共有成分之中。”b在司法实践中，确有相当一部分案件得益于公益组织积极行使权能、法院依职权主动干预和行政主管部门主动介入整治，使得提起撤诉申请时，涉诉环境问题确已得到有效解决，从而达到撤诉条件。但是，仍不能排除存在公益组织利用其诉讼地位为己谋求非法利益，或在被告的引诱、胁迫下暗箱操作损害公共利益的情形，使环境公益极易成为权力寻租的工具、可资交易的筹码。c笔者以“环境民事公益诉讼”为关键词，通过中国裁判文书网、法信网检索民事裁定书，以反映环境公益诉讼制度推进以来的实践状况。案由锁定为民事案由，以确保裁判结果的确定性和稳定性；文书类型为裁定书，剔除实体性判决书，仅考察涉及撤诉审查等诉讼程序案件。在实证分析中发现，公益组织提起撤诉申请的行为初衷和表象均呈现出多样化和复杂性（见表 2）。撤诉审查只在客观效果环节简单考察整治结果，无法查明其背后的复杂因素，在审查措施方面亦难以对症下药。表 2公益组织撤诉申请类型表面撤诉原因撤诉实质类型1.污染活动得到有效整治，达到起诉目的，申请撤诉2.依 据 民 事 诉 讼 法 第145 条申请撤诉1.自主撤诉。公益组织因环境整改到位以及自身志趣、运营目标变化而申请撤诉2.被迫撤诉。公益组织在参与环境公益诉讼过程中面临着诉讼取证困难、鉴定时间冗长、外部频繁施压等各种困难，且作为以自我管理为主的非营利性组织，在内部运作和资金运维上存在短板，对外行动集中意志的形成和实施上也较为松散。因此，存在因自身条件限制和诉讼成本增加使其丧失参加诉讼活动主动性而撤诉的情况a 参见李峣：论诉讼担当的制度缘由，载法学杂志2016 年第 3 期。b 美 博登海默：法理学：法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社 1999 年版，第 219 页。c 参见匡旭东：环境民事公益诉讼“撤诉”的法院审查，载 中国环境管理干部学院学报 2019 年第 6 期。94山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期（续表）表面撤诉原因撤诉实质类型3.利诱撤诉。环境公益组织作为法律拟制的“人”，具有民间性和志愿性，对公共利益极其关注，但又不可避免地会被金钱和权欲影响，受到侵权人拉拢或主动与侵权人串通，发生利益交易而主动撤诉2.对公益组织参讼意愿弱化的问题缺乏应对。公益组织提出撤诉申请，实质上反映出其在诉讼中作为原告丧失了诉讼意愿，这成为削弱公益诉讼两造结构的根本原因。通过撤诉审查能够在客观上对公益组织退出诉讼设置一道关卡，即便强制将其留在诉讼程序中，亦不能排除其通过消极行使诉讼权利阻碍公益诉讼进行。因此，出于补强两造诉讼结构的根本目标，撤诉审查机制的制度价值在于驱策和约束公益组织作为原告履职尽责，而不是简单成为终结公益诉讼的程序性关口。3.对撤诉审查后续程序缺乏应用。为公益组织在诉讼活动中的去留设置“关口”不应成为撤诉审查的程序终点，“准予或不准予撤诉后怎么办”，是补全公益诉讼撤诉审查制度闭环需要直面的关键问题。但实践对于“准予撤诉后怎样确保公众环境权益得到接续保障”“不准撤诉后怎样维持诉讼活动的实效性”等诉讼活动的后续走向尚缺乏系统应对。虽然公益诉讼解释对另行起诉作出了相应规定，但实务中的应用并不普遍。这意味着对公益组织随意撤诉行为缺乏明确必要的后果约束，限制了撤诉审查的制度威慑力。而且，这一现状削弱了撤诉审查与保障公众环境权益这一最终目的之间的因果联系，直接动摇了公益诉讼撤诉审查制度正当性基础。（二）职权主义构型在撤诉审查环节呈现出非典型性法院干预模式尽管在一般诉讼中因对当事人处分权的过度干预而备受指责，但如果放在诉讼利益与原告不直接相关的公益诉讼中，这种干预又是极为恰当和必要的。a这种干预体现为人民法院在案件受理环节对公益组织诉讼请求的释明；在事实认定环节的依职权调取证据；对原告自认、双方庭外和解协议的审查等。但是，在撤诉审查环节，人民法院的职权干预表现并不突出，甚至有流于形式的倾向。1.主动审查模式与当事人中心主义民事诉讼惯习不相融。职权主义干预模式在民事审判实践中属于个别应用，而在专案专办的环境资源审判模式尚无法普遍建立的实践前提下，环境民事公益案件往往与普通民事纠纷归于同一审判团队、同一法官办理。一方面法官容易将办理传统民事案件中的思维惯性带入对原告撤诉申请的审查，导致审查趋向形式化、浅表化；另一方面，在突出案件调撤率、办案周期的考核背景下，法官履行审查职权的积极性进一步受到削弱。根据前述实证分析，在准予撤诉的法律a 参见规范环境公益案件审理，切实维护环境公共利益最高人民法院环境资源审判庭负责人就关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释答记者问，载人民法院报2015 年 1 月 7 日，第 4 版。95山东审判第3 9卷环境司法问题研究依据引用上，各地法院以适用公益诉讼解释第 26 条为主，同时亦有部分案件适用民事诉讼法第 145 条，且裁定理由较为简单，反映出在部分案件审理中，法院对原告的撤诉申请并未进行实质审查（见图 1），案件的处理与普通民事诉讼案件并无差别。例如，在北京市朝阳区环友科学技术研究中心诉宁波黄家埠滨海污水处理有限公司环境民事公益诉讼案中，原告向法院提出撤诉申请。法院认为，原告在案件审理期间提出撤诉的请求，不违反法律规定，依照民事诉讼法第 145 条第 1 款规定予以准许。a案件的处理与普通民事诉讼案件并无差别。2.撤诉审查的具体方式缺乏可操作性。公益诉讼解释确定了“原告诉讼请求全部实现”的撤诉审查标准，但是对于应依何种方式，审查公益组织的哪一方面的行为表现并未作相应规定。根据前述实证分析，在全部案件中，法院依职权对案涉环境污染整治进展进行实质性调查的案件占比仅为 22%，且调查方式多样。其中，依职权调取证据、向有关部门函询的 7 件；委托鉴定的 2 件；咨询专家意见的 1 件；面向公众开展听证等程序的 1 件，反映出审查环节缺乏规定范式。公益诉讼解释第 26 条有关“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责”的规定，将审查视角聚焦在环境整治最终环节的客观结果上，回避了对公益组织在提起撤诉申请时利益关涉、代表意见充分性等法律问题的审查，一定程度上使得撤诉审查成为一个技术问题。根据前述实证分析，环保主管部门的介入监督成为法院准予原告撤诉的主要理由，在 38%的案件中，原告撤诉理由被归结为环境主管部门已经介入监督，故起诉目的实现。环保主管部门的介入监督成为法院准予原告撤诉的主要理由，导致文书中对案涉环境整治情况的调查和论述趋向简单和表面化。此外，有的法院在案件审理中缺乏对环保主管部门监督方式、可行性、实际效果的审查，部分案件中认定环保主管部门履行监督责任的依据仅为非正式的“情况说明”，而非处罚决定，无法反映出环保主管部门对案涉环境污染情况的实际调查和干预深度，从而影响环境污染整治效果及裁判结果的公信力。例如，在北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心诉山东泰山生力源玻璃有限公司环境公益诉讼案中，被告以生产制造各种日用玻璃制品、料色玻璃瓶罐为主业，因生产烟尘浓度和废气氮氧化物浓度超标等造成a 参见北京市朝阳区环友科学技术研究中心诉宁波黄家埠滨海污水处理有限公司环境民事公益诉讼案，浙江省宁波市中级人民法院（2020）浙 02 民初 770 号民事裁定书。图 1裁定准予撤诉案件援引法律依据情况适用公益诉讼解释第 26 条：44 件适用民事诉讼法第 145 条：6 件96山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期环境污染。原告向法院提起公益诉讼要求被告承担停止排放废气烟尘、消除危害风险、赔偿环境损失等责任。案件审理中，案发地生态环境局向法院出具“关于对山东泰山生力源玻璃有限公司污染物超标排放处理情况的说明”，对被告的整改情况予以确认。原告以被告已经采取一系列环境治理措施，达到了诉讼目的为由，向法院申请撤回起诉。法院认为，被告的整改行为可以视为对环境污染的恢复性司法承担，主管部门对整改情况亦予以确认。原告主张的环境公益诉讼目的基本实现，其撤回起诉符合法律规定，予以准许。a（三）审查实践在兼顾公平与效率的关系上出现失衡对诉讼效率的追求是撤诉制度的设计目的之一，但是环境公益诉讼中，基于前述公益组织在参讼意愿和利益分布上的相对独立性，决定了公益组织在申请撤诉环节享有不完全处分权。进而决定了在公益诉讼撤诉审查环节，公平始终是优先于效率的在前原则，即作出准予原告撤诉申请必须以查明案涉公共环境权益保护情况、公益组织尽责情况为前提。但实践中，撤诉审查在制度设计上的漏洞和执行上的空泛导致公益诉讼在兼顾公平与效率方面出现偏差。集中表现在法院对原告撤诉申请审查环节投入的时间及资源有限。根据前述实证分析，44%的案件在收到公益组织撤诉申请后不到一周即作出准予撤诉裁定，部分裁定书是在原告提出撤诉申请后一日内即作出的。诚然，实践中不乏在原告正式提出撤诉申请之前，法院已经开展对环境污染整治情况的介入审查并对原告开始动员撤诉的情况，但是通过对前述文书的分析，在部分案件裁定书中仅围绕准予撤诉的理由简单罗列法条规定，亦无法反映出法院对案涉污染整治结果的实际掌握情况（见图 2）。在金华市绿色生态文化服务中心诉江西盛元旅游发展有限公司环境污染公益诉讼案中，原告通过现场调查和官方通报得知，被告长期违规填湖，占用湖面 31.94 亩，遂向法院提起诉讼，要求被告承担停止违法行为、恢复原状、赔偿环境损失等责任。案件于 2019 年 5 月 7 日立案，原告于 2019 年 8 月 17 日提出撤诉申请。法院认为，原告以负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现a 参见北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心诉山东泰山生力源玻璃有限公司环境公益诉讼案，山东省泰安市中级人民法院（2019）鲁 09 民初 414 号民事裁定书。图 2撤诉审查耗时分布情况一周以内一周至两周两周至一个月一个月至两个月两个月及以上97山东审判第3 9卷环境司法问题研究为由，申请撤回起诉，不损害公共利益，不违反法律规定，予以准许，并于 2019 年 8月 19 日作出准予撤诉裁定。a文书中对准予撤诉的理由仅是简单罗列法条规定，无法反映出法院对案涉污染整治结果的实际掌握情况。二、对环境民事公益诉讼撤诉审查程序的“结构洞”检视在现代社会网络中，占据结构洞的个体已经取得位置优势，而身处“洞外”的其他主体因为缺乏直接联系，必须经由占据结构洞的个体实现信息和资源的传递，这一位置为占据结构洞的主体带来了更早、更完整地从不同的关系人那里获得非重复信息并进行适当表达的信息利益，以及由此产生在与其他主体关系中占据主动的控制利益。身处结构洞周边的其他主体则因此丧失自由决策、自由行动的结构自主性。因此，社会网络中，一方主体占有结构洞能够获取更多的活动自由度和控制资源的机会，成为“第三方得利者”（Tertiusgaudens）。b（一）三方取利：公益组织在环境民事公益诉讼中的结构洞优势在环境民事公益诉讼活动中，环境公益组织代表社会公众提起诉讼，配合人民法院履行环境保护审判职能作用，补充环境保护主管部门的管理职能缺漏，成为诉讼活动中各方主体借以发挥影响、实现行为目的的运转枢纽。由此，公益组织便占据了环境民事公益诉讼网络中的结构洞，并从中获取相应的信息利益和控制利益。在图 3 中，左图表示人民法院、环保行政部门和社会公众都存在协同保护环境的现实需要，但制度性的障碍和信息的阻隔势必形成结构洞，制约现实目标的实现。右图表示公益组织介入后，通过诉讼同法院、环保行政部门及社会公众分别建立了联系渠道，公益组织a 参见金华市绿色生态文化服务中心诉江西盛元旅游发展有限公司环境污染公益诉讼案，江西省九江市中级人民法院（2019）赣 04 民初 113 号民事裁定书。b 参见朱梦然、颜祥林、袁勤俭：结构洞理论及其在社交网络研究中的应用与展望，载情报杂志2018 年第 7 期。图 3环境公益诉讼撤诉审查中的“结构洞”法院法院社会公众社会公众环保行政部门环保行政部门结构洞公益组织协同保护环境的现实需要协同保护环境的现实需要协同保护环境的现实需要履行环境保护审判职能的程序发起者弥补履职漏洞的引导者维护环境权利的受托人98山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期相对法院而言成了履行环境保护审判职能的程序发起者，相对环保行政部门而言成了弥补履职漏洞的引导者，相对社会公众又成了维护环境权利的受托人。法院、环保行政部门和社会公众彼此之间的直接信息沟通的必要性下降而形成弱关系，公益组织就此占据了结构洞的优势。1.环境公益组织是社会公众维护环境权利的受托人。美国学者约瑟夫萨克斯（JosephSax）认为，阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理他们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。a一般而言，在保护环境的进程中，国家不可能作为诉讼主体参与诉讼，便转将诉权委托给环境公益组织，由其代表社会公众提起诉讼，故环境公益组织实际上具备了公共信托受托人的属性。b在这一关系中，公益组织获取的“控制利益”在于其在诉讼活动中代表社会公众实质掌握并行使诉权，并间接决定了环境公共权益的处分结果。其获取的“信息利益”在于掌握诉讼中双方举证及诉辩情况，并因公众缺乏获知诉讼进程的渠道而实质上享有不受公众监督制约的决策自主权。2.环境公益组织是法院履行环境保护审判职能的程序发起者。基于国家审判机关的中立和被动属性，法院介入环境公益诉讼纠纷必须以公益组织作为原告起诉为切入，公益组织可以通过行使诉权掌控诉讼节奏，但需担负的诉讼义务甚至弱于一般民事诉讼的原告。如前文所述，法院在公益诉讼活动中被赋予更加主动的审查职权，这在保障环境公益诉讼顺利开展的同时，不可避免加重了法院的负担，这成为公益组织在与法院关系中拥有“控制利益”的一种表现，即不得不跟随公益组织在诉讼活动中的行为选择被动投入司法资源。公益组织在这一关系中所拥有的“信息利益”则表现为，法院受限于诉讼结构的限制，法院对原告的干预主要限于对诉权行使的限制，目的也主要围绕诉讼的顺利实施，无法对公益组织作为环境公益信托受托人的义务履行情况进行审查，远达不到行政主管部门的深度，使得公益组织可以对法院屏蔽其行为初衷和目的。3.环境公益组织是环保主管部门弥补履职漏洞的引导者。基于经济社会活动的高度复杂和活跃性，以公益组织为环境公共利益代言，可以成为行政部门的监管哨兵，成为其发现并行使环保职权的有力补充。同时，在很多情形下，环境行政机关面临各种阻力，通过公益组织提起诉讼，可以借助司法权威处理一些事实清晰、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件。基于双方之间的这一关系，环境公益组织获得了优先于行政机关更早、更完整地掌握环境污染线索以及公益a 参见周科、郭继光、刘英：环境民事公益诉讼中“诉讼请求全面实现”的司法审查，载法律适用2019 年第 1 期。b 参见张峰：环境公益诉讼起诉主体的顺位设计刍议，载法学论坛2017 年第 3 期。99山东审判第3 9卷环境司法问题研究诉讼进程的“信息利益”。同时，公益诉讼解释还赋予了行政部门为公益组织提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证、协助修复生态环境等多项职责，以辅助公益组织履行原告职能，成为公益组织在结构洞中掌控的一种“控制利益”。（二）从协同审查到协同撤诉：结构洞视角中的撤诉审查运作机理依据前文所述，基于处在环境民事公益诉讼中结构洞的位置，公益组织实际享有相较于普通民事诉讼原告更大的结构自主性，若其占据的资源与担负的义务责任出现失衡，则不可避免对公益诉讼活动带来消极影响。1.结构洞各主体间信息分布不均衡，导致对原告撤诉行为监管缺乏深度。法院、行政部门、社会公众之间的弱关系态势是导致了环境公益诉讼中结构洞出现的根源。弱关系的表现之一就是三方主体之间的信息共享机制不顺畅，导致各自只能掌握公益诉讼相关信息的一部分，法院只掌握公益组织在诉讼活动中的程序性表现，但是对公益组织开展诉讼活动的动因、环保责任实际履行状况以及污染事件的整治进度缺乏了解；行政机关除非法院依法发起告知、商请等程序，对公益诉讼活动进程亦不掌握；社会公众虽然是环境公益信托中法理上的委托人，但是实践中对并无相应程序支持公众了解诉讼活动进展情况。而社会公众和民政、审计等环保公益组织主管部门亦缺乏介入监督原告履行职能状况的渠道，由此导致公益组织在申请撤诉环节中享有不受监控的行动自主权。虽然公益诉讼解释规定了针对社会组织通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的制裁手段，但是受限于民事诉讼这一场景限制，人民法院对于社会组织撤诉行为的审查主要集中于诉讼请求是否全部实现的客观审查，对于社会组织私下牟利串谋行为的深入调查已经超越了诉讼程序设计中法院的职权范围。缺乏相应的调查主体、调查渠道、证明标准，使得该条款实质上的可操作性并不强。2.法院丧失结构自主性，撤诉审查负担过重。在社会网络结构中，身处结构洞中的主体享有更强的结构自主性，而其他主体被结构洞所分离，就意味着失去自主性，a被动地围绕结构洞中主体的行为模式，进行策略选择和资源投入。在环境公益诉讼中，诉讼程序的发起、终结以及诉讼权利的行使均由公益组织掌握，这限制了法院介入环境侵权纠纷的时机。同时，如前文所述，这种制度框架过于强化司法权在环境公共事务之中的角色和地位，使得裁判的权力转为了执行的权力，为民事诉讼程序抹上了浓厚的职权主义色彩。实践中，受限于人案比紧张的现实，办理环境民事公益诉讼案件的法官往往需要同时办理传统民事案件，在两种审理模式中来回切换。面对原告的撤诉申请，一方面法官容易受传统民事案件思维习惯的影响，导致审查不够深入；另一a 参见聂磊：环境民事公益诉讼“撤诉”的法院审查，载中国环境管理干部学院学报2019 年第 6 期。100山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期方面，相较于传统民事案件，法官在环境民事公益诉讼的撤诉审查环节被课以更加繁重的审查任务，同时还要受到办案周期等诉讼效率指标考核的约束，实质上限制了法官行使主动审查职权的积极性。3.法院与环保主管部门之间缺乏有效协同。诚然，环保主管部门在专业技术、设备、执法手段等方面都具有优势，是保护环境公共利益的主要力量。a人民法院亦联合相关部委出台关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知。但是，环境民事公益诉讼活动结构洞中，法院与环保主管部门间缺乏强制性约束机制。两者分别处于结构洞外沿，相互间缺乏强制性约束机制。在环境公益组织向法院申请撤回起诉时，法院需要依职权对“诉讼请求是否全部实现”进行审查，依据公益诉讼解释第 26 条规定，会牵涉到审查环境保护监督管理职责部门履行监管职责的问题。基于双方之间协作型而非科层型的制约关系，法院无法有效约束环保监管部门介入公益诉讼撤诉审查。尤其是忽视了对行政机关减轻自身工作负担的私利考量，双方不可避免在审查职能履行上出现空白和拉锯。同时，当事人撤诉所带来的案结事了、缩短办案周期、减少工作量等利好对法官更有吸引力。在环境民事公益诉讼中，法院的强干预职权设定、环保主管部门的介入监督两项设计一定程度上导致了法院、环保主管部门分别寻求以对方介入行为作为自身履职行为背书的态势，也给予了法院、环保主管部门怠于行使职权的理由。通过前述分析可以看出，在原告撤诉申请的审查环节，监管部门仅作形式审查即给出已达成修复目之结论的情况不在少数，且实践中亦不乏法官为尽快结案通过案外途径分别做动员原告撤诉的工作、向环保主管部门寻求介入监督事实证据的操作模式，导致对原告撤诉审查的约束流于形式。三、扭转环境民事公益诉讼撤诉审查结构洞劣势的内在逻辑导致对公益组织撤诉审查效果不理想的原因在于人民法院身处以公益组织为中心的结构洞边缘，丧失结构自主性。扭转这一劣势的关键在于，通过对撤诉审查的程序改良，影响和改变环境公益诉讼结构洞，确保人民法院在争夺公益诉讼信息利益和控制利益上占据主动。（一）设置撤诉信息强制披露程序，扭转面对公益组织的信息利益劣势立足环保主管部门的专业视角，对环境整治效果的监督是撤诉审查的客观位面。同时，对公益组织在诉讼活动中的履职尽责情况审查是撤诉审查不可或缺的主观位面，a 参见规范环境公益案件审理，切实维护环境公共利益最高人民法院环境资源审判庭负责人就关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释答记者问，载人民法院报2015 年 1 月 7 日，第 4 版。101山东审判第3 9卷环境司法问题研究更应该成为规范撤诉审查职权主义范式的核心环节。1.借鉴应用“公平合理”和“代表充分性”审查标准。在美国集团诉讼司法实践中，对于原告方的撤诉申请，法官需以“公平合理”和“充分”标准对原告的撤诉申请进行审查。“公平合理”是诉讼双方根据案件事实合理确定权利义务，尤其是在原告方所有诉讼主体之间不存在偏袒或歧视。“充分”要求不能因为集团与集团代表人之间的利益紧张关系使得集团获得的利益低于应得的利益。a集团诉讼与公益诉讼在属性上的本质区别不可否认，但是基于两种诉讼活动都具备的部分或全部当事人远离诉讼活动的结构共性和强调法官主动干预的职权主义共性，借鉴前述“公平合理”和“代表充分性”标准引入环境民事公益诉讼撤诉审查，存在法理上的可行性。即，在明确由环保主管部门依职权审查公共环境权益保障情况等客观情况的同时，要求法院主动调查公益组织有关处理其与社会公众之间关系等主观情况。围绕“公平合理”标准，明确公益组织与社会公众之间不因撤诉行为而出现利益失衡。围绕“代表充分性”标准，明确公益组织的撤诉申请能够充分体现受案涉环境污染事件影响的社会公众的真实意愿，公众环境权益不因撤诉行为而受到削弱。2.设置以举证为载体的公益组织尽责情况动态考察程序。公益诉讼解释相关规定已经体现了对公益组织依靠公益诉讼活动谋取私利情况的警惕和规制，由此决定了公益组织代表社会公众参加公益诉讼并不具备天然的、不可置疑的正当性。因此，可以在撤诉审查环节对公益组织代表社会公众的充分性和正当性进行必要审查，要求其在提出撤诉申请时，一并就其履行原告权能情况进行举证。通过举证责任负担的方式，将“公平合理”和“充分”标准的证明责任赋予提起撤诉申请的公益组织，以确保法官掌握撤诉审查环节的“信息利益”和主动优势。（二）合并推进撤诉审查和撤诉后续程序应用，扭转控制利益劣势通过撤销起诉彻底消解公益诉讼的对抗性，是公益组织与被告进行不正当串谋的逻辑出发点。而公益诉讼解释第 28 条、第 29 条明确的其他机关、组织以及受到直接侵害的公民、法人等通过另行提起公益诉讼或私益侵权之诉，是抑制公益组织滥用撤诉权的有效手段。虽然公益组织在环境公益诉讼本诉中占据结构洞地位，但通过第 28 条、第 29 条的应用，可以拉长公益诉讼程序周期，法院据此能够掌握是否启动后续诉讼程序的控制利益，从而扭转结构洞的劣势。即通过面向被告方行使释明权，明确公益诉讼撤诉对后续诉讼程序启动不具有完全的阻碍效果，促使其a 参见李祖军：我国代表人诉讼撤诉制度的检讨与完善以美国相关法制为借鉴，载法商研究2018 年第 6 期。102山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期通过衡量成本和收益比，杜绝与公益组织进行不正当利益勾兑。通过面向社会公众开展信息披露，为具备专业素养和意愿的公益组织，以及环境权益确未通过环境公益诉讼得到有效保障的公民提供参加诉讼渠道，从根本上削弱公益组织掌握的控制利益。（三）占据外部监管结构洞，确立对公益组织撤诉行为的监管优势扩大环境公益诉讼社会网络结构，通过寻找并占据新的结构洞，主动引入外部监管力量，是提升人民法院撤诉审查监管主动性的另一重要途径。1.占据环境保护公益信托结构洞。公众参与是环境公益诉讼制度的理论原点和制度正当性基础。如前文所述，根据公益信托理论，环境公益诉讼活动中，社会公众才是环境权益的所有人，环境公益组织是受其委托履行环境权益保护职责的受托人。因此，对于环境公益诉讼活动的进展尤其是公益组织的履职表现，社会公众享有当然的知情权和评价权。实践中，受到案涉污染事件影响的社会公众对环境公益诉讼有着最为急迫的参与积极性，但缺乏能够直接监督公益组织在环境公益诉讼中履职情况的渠道。基于在委托人与受托人之间的这种在监督制约上的“弱关系”，结构洞由此产生。法院可以通过占据这一结构洞，牵引社会公众作为外部监督力量，在提高审查效能的同时，能够有效降低人民法院在调查人员、办案时间等方面的成本付出。可以参照环境保护公众参与办法（环境保护部令第 35 号），为社会公众设置征求意见、问卷调查、座谈会、听证会等介入方式，完善以公众知情机制为图 4环境保护公益信托结构洞图 5公益组织监管结构洞社会公众法院法院公益组织公益组织社会公众社会公众环保主管部门环保主管部门公益组织主管部门提供探视环境权益保护情况的渠道提供向社会公众反馈其尽责表现的渠道公益信托新结构洞公益诉讼结构洞提供检视公益组织履职情况的渠道公益组织监管新结构洞提供反馈其尽责表现的渠道103山东审判第3 9卷环境司法问题研究主干的公众外部监管机制，a实现对公益组织提起撤诉行为的有效监控（见图 4）。2.占据公益组织监管结构洞。受职权限制，主管部门对公益组织有监管职责，但是无法直接深入个案诉讼活动，考察公益组织的履职表现。这种管理监督上的“弱关系”导致公益组织监管结构洞产生。人民法院可以通过占据这一结构洞，吸引行政主管部门参与撤诉审查。公益诉讼解释第 34 条第 2 款规定，“社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理”。为主管部门监控管理公益组织设定了程序接口，但这一流程仍然是单向的、事后的，需要将公益组织主管部门的介入时机提前到诉中，全程监督公益组织在诉讼过程中的履职能力和尽责表现，对公益组织依法可能存在的利益勾兑、随意撤诉行为形成有力震慑（见图 5）。四、环境民事公益诉讼撤诉审查制度的完善立足于结构洞理论，对环境民事公益诉讼撤诉审查路径的完善，应以争夺信息利益和控制利益为核心，同时兼顾公平和效率原则，构建复合型审查模式。（一）构建撤诉申请双层复合审查路径不可否认，公益诉讼解释确定的“原告诉讼请求已经实现”的客观结果审查标准，是公益诉讼撤诉审查最为直观的有效措施。实践中确有大量案件通过环保主管部门积极履职，已经达成撤诉条件。因此，立足于兼顾公益诉讼公平与效率的目的，遵循双层复合审查路径：首轮即围绕公益诉讼解释第 26 条作客观结果审查；次轮则在原告举证尚不足以证明案涉环境权益保护情况已经达到第 26 条标准的情况下，区分撤诉情况进行针对性审查。1.围绕公益诉讼解释第 26 条完善首轮撤诉审查路径。面对公益组织撤诉申请，首先应依据公益诉讼解释第 26 条进行审查，如确定环保主管部门已经作出明确处罚决定并履行完毕的、被告或环保主管部门通过的整改方案已经履行完毕且通过政府验收或出具规范性文件的、其他通过法官依职权调查有充足证据能够确认案涉环境污染得到完全整治的，对于公益组织的撤诉申请，可直接作出准予撤诉裁定。尤其要强调，围绕公益诉讼解释第 26 条所确定的“原告诉讼请求已经实现”这一标准，应确保环保主管部门出具的整改鉴定结论是制式行文的、具备法定效力的规范性文件。a 参见肖强、王海龙：环境影响评价公众参与的现行法制度设计评析，载法学杂志2015年第 12期。104山东法官培训学院学报2023 年第 5 期 总第 274 期2.完善面向不同撤诉申请情形的次轮针对性审查路径。在原告举证能够证明案涉环境污染状况有得到整治的客观表现，但尚不足以证明公众环境权益已经得到充分保障的情况下，应针对“自主撤诉”“被迫撤诉”“利诱撤诉”等不同撤诉情形，分别采取针对性审查措施。如发现公益组织基于诉讼能力不足被迫撤诉的，继续诉讼活动已无可能性，应准许其撤诉，向社会公众公布撤诉结果和另行起诉途径，同时向公益组织主管部门反馈其履职表现。对于基于公益组织志趣、运营目标变化而提起的撤诉，以及基于与被告不正当利益勾兑而提起的撤诉，应区分撤诉前事实认定情