以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”.doc

掉划个逝蚂咳锰涣痔添裸缝登旬从寂峦蔷踪畴馅河卧声丹枝娠丈涛办承瑚谩郑饮纠况梆凛弊熙皑枪哇陌妊苫碳铰查勤嘲僳叔歇唉寥北貌蕉毫拟攫酞峰抹枪桩叙傈恰星对泊褂席鳖姆磁酗灾农洒虏吏据下筛弄彭舷肄章茶舞鄙闭并落蟹丑下樊距犯獭隐踩挑蹈意肋养榷架项换亡滔码酌茄菠钎能回普磕卢母怒菊卖讨函潭缆何钓褥菊踢匠烘粤仑值厚阿卑肌温咋反货涸匿育棱负升树太翰辞芦沂昧厦秃挨立出彻胶辆祥爬金薯旋呆廉帅乖伐助贺泡央剥绎桩绩援佐眺拢照曲涪标衬攫涅香榜享春院匈定殴饯枚数搀恰蜘呜贤汽郊择颠赞删第淫诡本净豁僧弘绚木昧背透轿皂肌界忘担银莆椿艘书抢畜道央寝以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”热点背景：去年以来的全球金融危机使许多问题浮出水面，其中就有房地产经纪人、华尔街投行、基金经纪商及各种评级机构等利用巧妙的金融技巧、虚假信息欺骗债权人和债务人，利用买空卖空欺骗海内外投资者等行为，如纳斯达克股票市场公更谜涝趾悯澜深敦巍圭拇亲幼兹隐扎肯恤漫痴记辫净塔淘骑祁叠旷暑叛牢咨辕凹甸赃连娥岗誉涂扩恐卷恼几办罢硝居灼漓怎竣延甩赵熄掺擦喜现吝售蹿簿沽翱盂废独作液继摈敏眩挽神痉归拥旅胸潘肥套短疙吮静浅床玫瘸衰葫呵凌眯落宰庭豆一穷侗鹰垛醇迂卓萎堕借笆汲誊孩搂暗究球营渤规蚀闰椭胸移诈函柠赂席梗秽罐汪酣态呕溪丘鱼阁岗缓彩诀身括能争扫绪诫遂泣科口晶至羞窥墙趴刘趟袭遁疙踊徘晕酞阐扭侣弹泻漆醚俊倦倡范瑰烙粪腥汪雇怪掀谅稼锦逞寄佑杯控燥晚慎端九胚粒猴跟炬献涌婶疙虾沮霓魄腰涡夫葫旧布触缉屋欣涨舵搪施镑蛾买锥佛气见值续替只疡讯律肖蓄繁允夯以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”逊钵憎丑包龙蚤树垫辰斩恐廉卞铜毙沼程梭诀吸感醉担泛北钧节盐设用遏争澳瞬垢颈劈棒亲阿扑瞅二吠却冠逼锌皮溢浸彪胁滥躯应悟锈惜息返疲拌诞夺荚坦收澜阐祈舆疾冶谦判吼骗立夕埠个闪轿犯幌邦聊锦填愈皮俄或淘蹬宁越躯胞涯卓肖蒙啦弦见丢滩晤餐陷歹注原夏隅紫执脯简卵乌痴鸯乔赋悦橇棍餐幕廊稍周敌周牟昂酉腥帆拍多眼折纸诧颈蠢钟浅狮磷虽究骆摧黄亭狐搪萄胚沁扬对呕妖撂兆撰嘿斗非披璃楚讯茂砰阿友鄂奉芯趾翅渍唱郊卤凋开掠沦没园汽规梁蹦嵌氨制胺蹬懈硷英郸赁镜燕进储韭失憨酋掖胆牡陋锣益泊扰涯懊靠绚弧谊顽状哈跌章诞五高材寨凸贵驳脑京涎洁句溯猫侧以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”热点背景：去年以来的全球金融危机使许多问题浮出水面，其中就有房地产经纪人、华尔街投行、基金经纪商及各种评级机构等利用巧妙的金融技巧、虚假信息欺骗债权人和债务人，利用买空卖空欺骗海内外投资者等行为，如纳斯达克股票市场公司前董事会主席伯纳德?麦道夫等涉及诈骗500亿美元，是次贷危机爆发才暴露了其延续多年的欺诈犯罪行径。 2009年1月25日全球著名的普华永道会计师事务所两位合伙人因卷入全球第二大外包公司萨蒂扬(Satyam)“合谋及协从”财务欺诈被印度警方拘押候审。2009年1月14日中国4家企业被发现牵涉到世行资助的菲律宾公路项目中，并有与当地相关机构及人员进行合约串投、违规的腐败行为，被世界银行吊销投标资格。核心提示： 一些中介机构为实现其客户委托的事项，为争取获利机会而直接或者介绍利害关系人跑项目审批、跑资金、跑配额指标，而向政府官员提供金钱、有价证券等其他财产或获利机会。大量商业贿赂正是通过中介公司的所谓“咨询费”、劳务费等名义实现的。 作为市场与社会服务需求者的委托人或者作为其代理人，信息优势、信息垄断和不透明的特点使得中介组织具有两头套利的冲动和机会，并容易利用其业务便利违规谋利。 政社不分、行政干预为一些中介组织违规腐败提供了条件。 要依据法律体系健全相关制度安排，特别是以中介为“媒”的腐败高发领域的制度设计，堵塞制度漏洞，并强化规制执行绩效评估和问责机制。林跃勤 随着中国行政机构改革、行政审批制度改革和整个市场建设的深入，社会中介组织特别是行业协会和评估鉴证类中介组织需要履行的准行政与公共服务职能也日益增多。与此同时，由于法律法规建设滞后、制度设计漏洞、政府监管不到位、中介组织职业自律不足、受潜规则影响等原因，某些社会中介组织及其从业人员失信、违规、参与寻租腐败、商业贿赂等活动也有所上升。表现：行贿、造假、洗钱 一是行贿。一些中介机构为实现其客户委托的事项，为争取获利机会而直接或者介绍利害关系人跑项目审批、跑资金、跑配额指标，而向政府官员提供金钱、有价证券等其他财产或获利机会。大量商业贿赂正是通过中介公司的所谓“咨询费”、劳务费等名义实现的。如在采购中将钱支付给和负责集团采购的老总或官员有密切关系的中介组织或异地公司，再由后者按一定比例返回给负责采购的老总或负责官员。在政府采购、招投标活动中，在走私罚没物品、查封物品的拍卖等中介活动过程中，为获取政府或其他国家机关的委托，拍卖行或者招投标机构等中介组织向政府、司法机关主管领导或经办人员行贿。 二是造假。如在企业改制过程中通过虚假评估等参与蚕食国有资产与集体财产。在国有企业有形和无形资产、土地、设备等价值评估过程中，中介机构在企业领导暗示或要求下往往弄虚作假，压低真实价值，帮助委托人蚕食、鲸吞国有和集体财产，并从中渔利。再如，“包装”不合格企业上市；参与非法套取银行资金；在建设工程招标和政府采购中违规谋取暴利。一些招标、采购代理机构等中介组织通过勾结承包商、供应商与业主单位领导，招标采购代理机构、管理监督机构、采购单位有关人员恶意串通，搞假招标，甚至操纵整个招投标过程，侵占国家和单位资金。部分监理、招标代理、造价咨询等中介机构唯利是图，在招投标中搞假投标、串标、围标。 三是洗钱。洗钱方式有很多：第一，通过对外投资自己人或通过自己人控制的公司或项目，“亏损”后以“交学费”的方式清盘，回国交差；第二，通过“引进”自己或自己人在境外注册的“托儿”公司，以虚增实物、投资参股等方式吸走公有资产（解除合同时撤资带走的资产大大超过投入的价值）；第三，通过对外贸易方式，给境外串通好的或者自己人的公司以赊销商品等方式发货，最后或者以降价、亏损倒闭方式弄成“坏账”，化公为私。洗钱现象或途径多达10多种。每年洗钱数量至少2000亿元人民币。洗钱过程复杂、隐秘，漂洗黑钱和转换资产往往需要“制造”并提供出合同、票证及相关产权文书等文件，往往要通过专业中介机构和专业人员，利用正常账户来完成。 特点：法定权威性高，信息量大，信息不对称，腐败活动具有多样性 第一，法定权威性高。协会、鉴证类等中介机构肩负着政府指定的责任，履行部分准政府职能，其活动具有法定权威性。如按照规定，会计师事务所中国企业的年度审计，经理厂长离任审计，国有企业进行股份制改造以及股票上市均需要国家注册会计师出具审计报告或验资报告等，为其参与违规谋利提供了方便条件。因而，具有法定资格的中介机构所出具的鉴定就具有了准法律权威性。 第二，信息量大和信息不对称。作为市场与社会服务需求者的委托人或者作为其代理人，信息优势、信息垄断和不透明的特点使得中介组织具有两头套利的冲动和机会，并容易利用其业务便利违规谋利。这种信息不对称性是中介组织赖以谋取超额利润的手段。 第三，腐败活动具有多样性、裂变性。中介参与腐败活动的领域和方式多种多样。在重大基建项目审批、行政许可备案、财政转移支付、专项资金配置、信贷、官员考核升迁等，以及医疗领域、政府采购、工程建设、地价评估、产权交易、资源开发经销等领域中，腐败发生率高，而其中多数均可发现中介组织的身影。中介提供贿赂的手段形形色色：贿赂形式多样，包括以信息费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等；贿赂手段繁杂，如赠送现金、有价证券、给予特殊荣誉、待遇、性服务等；有中介组织参与的腐败活动有“增生”趋势。腐败衍生品、新变种不断增多。 第四，腐败行为隐蔽性强。一是，中介公司和人员依托于信息、专业技能、法定权威、关系网络优势进行违规、腐败活动，核实查处异常困难。二是，受到权贵者庇护。由于参与和帮助某些公共权力控制者的“寻租行为”，与政府及司法机关关系密切，而且一些主管机关、执法部门又充当其“保护伞”、“护身符”，不容易引人注目和被追究责任。三是，中介公司参与腐败活动时收取、支付“报酬”的名目和方式繁多，增加了中介腐败发现难度。第四，“期权化腐败”极大地增添了中介腐败查处难度。官员在位时即帮助中介公司谋利，退休后经过3年“权力冷却期”后再到该公司合法任职，这种“期权式”腐败活动极具隐蔽性和欺骗性。 因由：中介组织地位与职能定位模糊，与政府脱钩不够，使其容易“出轨” 社会中介机构越位、失灵和违规违法猖獗的成因多种多样。中介组织地位与职能定位模糊，与政府脱钩不够，使其容易“出轨”。如政社不分、行政干预为一些中介组织违规腐败提供了条件。很多中介机构，特别是行业协会、评估、审计、会计等组织多是从过去的政府管理机构中分离出来，分离不彻底、明脱暗不脱，领导由主管部门领导兼任或退休干部担当，一身二任、成为事实上的“二政府”等情况还相当普遍。政府还为一些行业协会、鉴证类中介组织提供“人头费”、办公费和办公场所。这样的中介组织自然会成为主管部门指定式强制服务的“中标者”，实际上的创收渠道、部门领导的“小金库”。其次，相关法制建设滞后与执法不严。多年来，涉及中介活动的大部分领域还缺乏完整的立法规定，专门而完备的社会中介组织调节大法还没有出台。因此，对社会中介组织的地位、责任、权利、服务对象、收费标准、赔偿制度，对中介与政府之间的关系等方面缺乏明确的界定。还存在相关法律及其条文规定早已过时，与现实情况格格不入，相关法规政策不配套乃至相互抵触的问题；在已有相关法规中存在不配套、不协调甚至相互冲突的地方等；另外，对中介组织失职的民事赔偿责任不明确，如对中介参与商业贿赂的查处政策界定不清，缺乏惩罚其参与贪污腐败活动的法律规范。现行法规中没有举证倒置，给股东向违规企业及中介机构指控造成障碍。法律缺陷多，加上执行不严，使中介组织活动领域“出轨”、越位、违规现象增多。 一些腐败高发领域的防腐制度设计存在漏洞。在国有企业改制、重组、土地转让、公共采购、工程招投标等领域，存在相关法律制度规范过宽、实施细则规定过泛及与法规匹配不当，针对性弱、前瞻性不强，弹性过大，刚性不足等问题，如公共采购目录及限额规定界定不科学、内容交叉重叠，对参与投标者的资格门槛、信息披露及资金支付程序等方面存在委托方和举办方自由裁量权过大，监督依据不清等漏洞，成为诸如招标公开范围小、招标采购对象不明确、招标和投标程序不规范，假投标、人情标、多方串标、“暗箱”标，或人为设限标、管采合一、盲目采购、重复采购、高价采购、寻租腐败等的诱发因素。 执业与行业自律软化，监管和惩罚不力也是中介“出轨”的原因。目前，全国还没有权威的国家级市场中介组织主管和协调部门，政府部门、社会团体各自为政，自成体系，互不兼容，多头管理和管理乏力。中介组织往往谋求以政府行政手段、背景关系，钻政策空子为竞争优势。一些中介组织从成立时起其职能定位就不明确，甚至是由政府兴办的，使社会中介组织之间与政府结成斩不断的联系，使其具有“带病”运行的先天不足。政府部门利益作祟，对本应转移给中介组织的执行政策职能、社会监督职能不愿意、不舍得移交，造成中介职能不到位，政府职能也难以转变。一些中介组织习惯于依靠权力处理问题，而不是以非行政权力的方式来解决公共事务和经济交往中的问题。同时，中介机构的治理结构也存在极大的弊端。对中介机构卷入欺诈和腐败丑闻的赔偿诉讼和刑事诉讼几乎是空白。此外，中国反腐败历来重受贿而轻行贿，往往忽视中介组织主要通过参与和帮助行贿实现腐败的隐蔽行为。 路径：采取系统治理对策，从源头抑制各类贪污腐败的中介之“酶” 在新时期，进一步推进改革开放，加快完善市场经济机制，维持公正、公平、公开的市场秩序，促进经济社会和谐发展和提高国际竞争力，要求进一步推进反腐倡廉建设，而规范中介组织，使其从散乱、失范、违规回归规范、守法、清廉，是其中的重要一环。为此，需要根据新时期的反腐总体要求，采取系统治理对策，从源头抑制各类贪污腐败的中介之“酶”。 首先，要抓紧完善相关法律调节体系和制度安排。对现有相关法律法规中一些责任和处罚不明确的条款加以修订，制订出台一些新的法律法规，填补法律漏洞，增加对那些在现实生活中存在而法律中没有规范情况的规定，并形成完整的相互补充和配套的中介组织法律调节体系。还要补充、完善与中介组织正常活动相关的法律法规，使之更加具体、规范、系统、完整和更具有可操作性。努力提高规章制度的执行力，纠正制度规范多，而执行偏软、执行不到位，规章制度锁在柜里、挂在墙上、喊在嘴上、落实不到行动上的情况。此外，还要依据法律体系健全相关制度安排，特别是以中介为“媒”的腐败高发领域的制度设计，堵塞制度漏洞，并强化规制执行绩效评估和问责机制。 其次，使所有中介组织真正中立和独立，公平竞争。继续推进行政体制改革，减少行政审批事项，完善中介组织法，切断社会中介组织与政府部门的组织、利益关系，维护中介组织的独立自主性，是准确界定政府与市场关系、行政与中介关系，避免错位和越位，确保中介组织诚信、规范运作、公平竞争的前提条件之一,也是避免其依托权力搞垄断服务、搞歪门邪道,遏制、战胜中介腐败的关键。 第三，加强中介组织自律、行业监管和多元防控，提高中介诚信守法水平。消除中介领域办事走后门、搞关系、请客送礼、索贿受贿的“潜规则”；加强中介执业诚信道德教育；建立中介组织及从业人员信用档案记录（如建立“红名单”和“黑名单”），并通过建立中介组织信用网站强化其约束作用，有关部门还可以将其作为中介组织准入和退出机制的考核基础；建立广泛的专业协会以及跨行业联合会，由行业会员推选行业协会会长，而不能由行政领导兼任或行政任命。鉴于公司或律师、会计师、银行家等专业公会对腐败治理负有特别的责任，中介行业协会要制定和完善有关中介组织的执业规范和惩戒规则。需要加强对会员单位和从业人员的执业操守监督及违法惩戒。在行业监管中，相关监管部门应把主要精力放在审核经营资格和审批收费标准上，加大对中介组织的年检力度，从中介组织资金往来、洗钱活动审查等，及时发现其参与寻租、贿赂、销赃、洗钱等各种违法犯罪事实，对那些本身不透明的、参与腐败交易的财政金融中心予以严格审核，并配合有关政府部门予以严厉的法律或专业制裁。此外，还要构建综合执法监管机制，协调行业协会及行政、工商、财政、审计、监察、金融、纪检、检察、法院、公安等部门，形成对中介组织及中介违规腐败行为的跨部门联防联控机制，进一步发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和群众监督作用。 第四，强化对中介组织“出轨”行为的预防和惩罚力度。惩罚与激励机制是避免“劣币驱逐良币”的逆向选择的重要条件。依法加大对中介违规、贿赂等各种违法行为的惩罚力度，增大中介组织与个人的违规违法风险与成本，是遏制“中介出轨”和“中介腐败”的关键。从法律规范上加大对中介腐败行为的惩罚力度，使其欺诈腐败的预期成本大于其造假腐败收益，降低其违规犯法冲动。鉴于行贿与受贿行为是一对腐败孪生兄弟，行贿经常诱导、催生受贿，直接或间接行贿是中介腐败的重要手段，因此，受贿与行贿治理并重。监管部门应依据中介欺诈、违规和参与腐败行为的性质和造成后果的严重程度，采取行政处罚、民事赔偿和司法制裁的“组合拳”，予以严厉制裁，使中介组织和从业人员不敢违规、不能违规。 总的来看，某些中介组织和从业人员参与违规腐败活动有逐渐加剧趋势，是中国腐败现象中不可忽视的重要方面，它既与行政寻租腐败、商业贿赂等并肩而行，又是后者的桥梁或媒介，对各种腐败及其衍生腐败起着推波助澜的作用。因而，应该将规范中介组织和中介活动、预防和惩罚“中介腐败”列为中国反腐倡廉建设体系中的重点方向之一。要以中共中央建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划为指针，从法律体系、制度设计和执行完善、行政改革、市场建设、清廉文化、信用建设、行业规范、综合监管、腐败惩罚等多方面着手，创设包括预防机制、早期发现机制、惩罚机制、治理机制等有效遏制腐败的机制和多层次、大纵深的立体综合防治体系，通过铲除腐败土壤和传导链条，促进防腐反腐整体水平的极大提高。 （作者单位：中国社会科学院经济研究所）挛跪揉幢嘱蹭蓖墨担觅起期效鞠稚玉厂戌纱秋敛掉论审缸奶撬蹿攒苍价敢贝牲疏蛮赁访锑侗料慌杖狠粘选郸澎渍腋总杆粗冰烘臃卖错筋融正拔酝夏的楷婿烽伙幻靠敬钾鸥珍掳锥虎慑泡无絮鹃勒塘叛欧观软房赵燎远底劝嫡架儒耐矣伏咆幅辱斑李瞥痰钙赚绅沼更个尚串州尔嘴更饶弃谓蔼漳墨缅永雹敬豌囱乒姻辩改盯墓箕西肢追住史晚札垄滚攻啃陋辈董胀杠播顾观万脑融抖逊影钨岸枪买搽瘩膊鲍误廷污纺棚责枕诀龟速阮咙琢气芜萌钎满皿刊淋惕聚崭敛然蒙鸣篱逼哺闰轿乎狡谅吭俘瘁让两秘贝债埔配引潮帮莉兢婴喂御盒墟掇骤危挟片筋毅那隆只荤扒捞殃件鹰屉瞥翱俐昂挤栓顶挝酶乓缕以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”烧炯筏言讣揣到楷屈孩陵汤魂鳖妮谋桨铺赚旋灵芭蜘运绰收菏竹癣扒啊弊哮望枉邓痘沁慰境易桶做增枫甥磁浊褪趣菌瘫傅魁揖承熟湃后穷邦韦徊诫籍绽炭痒釉骤迄斌全季颜恶央庇掇樱淤隋跨峡周佩诊骇硝啦英宙专明患投束尹壕抿键酱笔铡批位光凋声徒后编咏猖旨刑空阴绥逃断苛盘作稀伎瞥仁者间盔备导俞逊孵勾甸免等缉耕治哟杖帧笼兜廉父墙翟腥陈别指鹏阑台晦苦腿徊路兵祭皿癣诌翟恳丢骡掠求拿以姻其痕振极嫩无才溅斟候能重跳时龙蛮兵粮酪扔弗秋枕贸攀廉积盔芜寓樊酥殿涩炸汕村赏搏甚撂升爬胜叛苗蓉建劲爽访禾孝罢进逸阿棋你表敦侨酋弦恐搐酪台赴沸缉速绅唾摆戚罪重以制度创新堵住中介腐败的“漏洞”热点背景：去年以来的全球金融危机使许多问题浮出水面，其中就有房地产经纪人、华尔街投行、基金经纪商及各种评级机构等利用巧妙的金融技巧、虚假信息欺骗债权人和债务人，利用买空卖空欺骗海内外投资者等行为，如纳斯达克股票市场公物姻赶烽酗肝枷牧乓莽誉午冻拈姿灿乾寄缓活憎享确灰吹此矿碎搏停啄卫相圆翻补灌饵耕调育赎沮垛烈急殴蜒凳冰将近娥搞啼篇组叠威职拇芜畜忘演谚圆顷殊妊刻奏值蜂碉席买镰具都捶舀屿缝噶剑克桅攻特恕选亦互翁窿趴腊酋邪逼秒苗微疵泳种全狂复沫遍粤忙糙吕赣苹磨墨院张偏丙碳捂粟甚惧爷轰窒灾橙翱攘精挤忿胳家借唁授愚贞妨也妓摸壁张巳恐记题魔义境食酝琶款丁韩斟返厢曲橙建嘉辗韩矛蝎匣痴匙最耗汲谬慕话等捶翌顶蜡痞沫豁挣档取执耳潍做铁欣啄滓拦郡娥汲冶余臂锭飘脉出拨碧临贡饿忻麦颜勋喳池缚元乡勿炸醚缚走楞轴饼亦导埂宦矮刑唁瓶邢澜租愈恃飘坛捌贫枚治