欠发达地区“村民生产发展互助资金”调查与研究.doc

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创新农村融资机制的有益探索──欠发达地区“村民生产发展互助资金”调查与研究
（2009年6月22日）

[内容提要]欠发达地区在推进新农村建设过程中，必须高度重视金融制度创新。本文通过对安徽省太湖县“村民生产发展互助资金”试点工作的个案剖析,总结了其成功经验和积极作用，分析了创新农村融资机制的必要性和试点中存在的问题,在此基础上提出了新型农村资金互助组织完善和创新的可行路径。
　　[关键词] 互助资金 作用 创新路径
　　农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中全会指出要“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”安徽省人口6593万， 2007年人均GDP居第二十五位，农业比重较大，属于欠发达省份，“融资难”一直是制约该省“三农”发展的瓶颈之一。2006年起，省财政厅在大别山区的金寨、霍山、太湖开展“村民生产发展互助资金”的试点工作，产生了良好的经济效益和社会效益，为欠发达地区创新农村融资机制进行了有益的探索。
　　“村民生产发展互助资金”（以下简称“互助资金”）是由省财政安排扶贫专项资金，以村民小组为单位，与农民本着自愿的原则交纳一定数额的入股资金而共同形成的，因此它具有农村公共财政支出的政策取向。此项资金主要是面向中低收入农民，这一做法，不仅提高了欠发达地区农民增收的能力，增强了农民的成本意识、效益意识、风险意识和诚信意识，也使扶持资金实现商业化运作，充分体现国家扶贫资金进村入户政策，而且为推动农村金融业的发展，提供了崭新思路。最近，笔者深入到试点县之一的太湖县有关部门和部分乡镇进行了调查，并重点走访调查了八个有代表性的村庄。
　　一、 太湖县“互助资金”试点的基本情况
　　本研究采用的调查方法主要是问卷调查、正式和非正式的访谈。太湖县人口57万，辖10镇5乡174个村，是一个集山区、库区、革命老区为一体的国家级扶贫重点工作县，十五期末绝对贫困人口3.2万人，低收入人口8.9万。随着国有商行撤并网点、进军城市，邮政储蓄银行基本只存不贷，农信社效率不高，该县资金大量流出。2006年末人均贷款余额为2225元，不到全国农村地区人均贷款水平的一半，农村“融资难”问题十分突出。
　　有鉴于此，该县在深入调研的基础上出台了《太湖县村民生产发展互助资金管理实施意见》（以下简称《意见》）和《太湖县村民生产发展互助资金发展规划》，积极开展试点工作。到2008年6月底止，全县分两批共招标选定试点村民组158个（占村民组总数的2.9%），覆盖农业人口数30440人。试点项目本金总计848.5万元，其中财政扶贫资金按每户1000元的标准补助721.1万元，试点地区农户入股资金122.34万元，扶持农业发展项目11项，累计回收本金1087.3万元，借款农户人均新增纯收入210元。
    调查显示，太湖县村民生产发展互助资金适应了农村多元化的金融需求，符合十七大“发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式的金融体系”的发展方向，有其存在的客观必然性和必要性，“互助资金”扎根农村、服务农民，与其他金融组织相比具有与农户信息对称、贷款手续简便等特点，在一定程度上弥补了农村金融机构在支农资金上的不足。但是，互助资金在发展中也存在总量过小、资金来源不足、共管小组业务水平不高等问题。试点工作呈现了如下特点：
　　1、选点──招标化。该县严把试点对象选取关，按照公开、公平、公正的原则，一改过去扶贫资金分配制的做法，实行互助资金招标制选点。由全县１５个乡镇推荐民风纯、治安好、群众积极性高的村民小组参加投标。
　　2、筹资──“两点法”。注重发挥政府与农民两个积极性，资金由两个部分构成，县财政部门与中标村民组及所在乡镇签订协议后即从扶贫资金中切块拿出专项扶持资金作为大头，农户按照50-500的标准入股。
　　3、管理──民主化。互助资金实行“民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展”的原则，建立利益共管机制，由村民组全体村民民主推选作风正派、办事公道、有管理能力、有奉献精神的５人组成资金共管小组，负责资金的审批、发放、回收和管理。内设的组长、会计、出纳、监督员有明确具体的分工，遇到重大问题由全组村民开会讨论共同解决。管理小组实行定期换届。
　　4、运作──规范化。在《意见》的指导下，各共管小组都结合实际制定了资金管理制度，对互助资金的使用范围、审批程序、借款额度、期限、资金管理费率、用途、借款户比例等都作了明确规定，严格按规定操作。在使用范围上，界定为本村民组内自愿加入的农户，且资金不得平均分摊发放给村民，不得用于抵扣往来款项，不得用于非生产经营性开支，只能用于本组村民生产发展项目。
　　5、督导──全程化。县财政局明确了机关１５个股室各联系一个乡镇，各乡镇政府、财政所（分局）也确定专人负责监督和指导此项工作，并对试点村民组的资金共管小组成员进行了全面业务培训。村两委加强对资金使用及公示等工作的检查指导，做好借款合同、资金投放及回收、资金管理费收取等情况备案工作，并定期向所在乡镇汇报；乡镇定期向县汇报资金运作情况。
　　6.考核──指标化。县财政部门专门制定了《太湖县村民生产发展互助资金绩效考评办法》,规定资金每运行一年,县财政部门将对其周转率、回收率、保值增值等指标进行考核。对实现增值的给予奖励,扩大扶持资金规模。对管理不善、资金未发挥效益的,将予以通报,限期整改,不再增加扶持资金。
　　互助资金的实施，有力缓解了试点地区农户经济发展的资金瓶颈，提高了农户自我发展、持续发展能力，在确保扶贫资金运行安全、有效的同时，促进农村各种生产要素的结合，提高农户生产经营水平和市场竞争能力，产生了较好的经济效益和社会效益，促进了该县的新农村建设和乡村和谐。主要成效体现在：
　　一是提高了农民自主创业的积极性，促进了农村产业结构调整和农民增收。在农村普遍面临着贷款难的现实条件下，互助资金的建立使农民获得了一个自己管理的“土银行”，既极大地方便了农民借款，又降低了生产成本，从而激发了农民发展生产的积极性。据调查，农户的借款主要用于发展生猪、肉鸡、蚕桑、茶叶、板栗、柑桔等农业特色产业和农产品加工业及流通业，从而在一定程度上推进了农业产业化经营，促进了农民增收。
　　案例1：A镇辖1个社区工委、15个村委会、6个居委会、7.6万人，国土面积165平方公里，耕地33216亩，水面10136亩，森林覆盖率58.9%。该镇共有18个小组中标，覆盖人口2512人。项目本金756780元，入股农户626户，其中借款农户383户，累计放款1809246元，各组管理费率在6%-9.6%之间，累计回收到期本金1186100元，发挥了较好的经济效益和社会效益。该镇九龙村何畈组余姓农户2006年起累计借款15000元办养鸡场、门板厂，经过两年的发展，现资产总额达到15.54万元。南园村陈湾组陈姓农户2007年向共管小组累计借款借款10000元承租了5亩田养龙虾，在花亭湖的湖外湖经营夜宵，当年获利4.5万元。
　　二是互助资金的有偿使用，优化了农村信用环境，促进了农民信用意识的提高。截止2008年6月全县试点项目本金总计848.5万元，其中财政扶贫资金按每户1000元的标准补助721.1万元，试点地区农户入股资金122.34万元，扶持农业发展项目11项，累计回收本金1087.3万元，借款到期回收率100%。B镇马嘶村新街组在资金管理中创造了信用等级法，将农户按信用状况分成A、B、C、D四个等级，借款额度相差1000元，并实行动态管理。再加上村规民约的制约，组民纷纷力争晋升A级诚信户，谁也不愿失信不敢失信于村民。农民信用意识的增强，优化了农村信用环境，从而也为商业银行和其它金融机构支持新农村建设创造了良好条件。
　　三是唤醒了农户的自我意识、参与意识、合作意识和主体意识，发挥了农民在新农村建设中主体地位的作用。互助资金实行民主管理、立体监督，在政府引导下，农民自主决策、创新了基层民主管理的形式，为新型农民的成长提供了环境；民主选举产生的共管小组成员大多是甘于奉献、善于理财的能人，由此而获得了服务乡邻、实现自我的机会。他们在实践中增长才干、锻炼成长，成为一代新农民的榜样，带动农民整体素质的提升；同时强化了扶贫资金监管，放大了财政资金的导向作用。2006年4月，笔者和A镇九龙村里一班人来到何畈组列席了“互助资金”共管小组推选会议。村民的积极性很高，会场气氛很热烈。村民汪庆九兴奋地说：“我有一肚子的发展办法，就是缺资金，这下可好了，终于可以大干一场了。”我们认真倾听了群众对试点工作的意见，并与村民们进行了面对面的交流。按照互助资金“民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展”的原则，会议选举产生了五人共管小组，讨论通过了资金管理办法等相关制度。新当选的共管小组组长余雪华认为以前扶贫资金管理松散，效率极低，不仅强化了村民的“等、靠、要”的思想，而且形成了讲诚信吃亏，不诚信讨巧的怪现象，现在好了，资金是自己的，实现滚动发展有了初步保障。
　　二、欠发达地区农村实践科学发展观需要创新融资机制
　　如何破除生产发展中融资瓶颈，已经成为欠发达地区新农村建设中的焦点问题。因此欠发达地区在推进新农村建设过程中，必须高度重视金融制度创新。
　　（一）欠发达地区农户金融需求
　　作为“弱势群体”的欠发达地区农民，其利益缺乏代言人，他们的利益在公共选择中往往被忽视。在经济发展方面最直接的表现就是其金融需求得不到满足。农户的金融需求主要表现为存款、贷款、汇款、付费以及农业保险等方面，由于农户的性质、活动内容和规模不同，其金融需求又表现出多层次性特征。随着农村经济的转型，农户的生产与消费需求都迅速增长，而农户的收入增长却比较缓慢，从而使得农户的资金流动性约束增强，金融需求更加强烈。
　　具体而言表现为以下几个方面：
　　1、农业比较效益低。由于土地边际产量递减规律、农业科技含量低、地块小难以形成规模经济等原因，农业生产的利润率一直是低于社会平均利润率，农业呈现收入不稳定性和剩余的有限性。非农收入的多少与农民的生产性金融需求成反比，具有浓厚的“拐杖经济”色彩，借贷行为多数为了满足刚性消费需求的非生产目的。
　　2、农户借贷比较零散，需求结构矛盾突出。一是由于农户经济的脆弱性导致对借贷的依赖程度很高；二是因为借款规模太小而导致借款行为的分散化；三是正规金融供给偏重农业生产和短期投资，新兴产业和长期投资缺口严重。
　　3、风险预防的“圈层结构”化。土地的过度细分和农业的脆弱性造成单个农民抵御风险能力的不足，以土地为生存保障的小农形成了中国社会特有的以家庭为核心的“圈层结构”：家庭为小农提供了最基本的生存保险。“圈层结构”以内的高度信任和秩序与外部的极端不信任和无序形成明显的二元信用体系。
　　4、资金融通的替代效应不明显。目前农户的资金融通基本依靠友情借贷、高利贷、互助资金、正规金融和财政支农资金。友情借贷很普遍但不可持续性强，高利贷无数量限制但利率高，互助资金和财政支农资金规模小且对象特定，因此仍需正规金融充当重要角色的前提下，互助资金要成为有力补充。
　　（二）欠发达地区正规金融供给
　　正规金融包括承担政策性业务的农发行、农业银行，商业银行，邮政储蓄银行，农村合作金融机构（农信社、农村合作银行及农村商业银行）等，由于以下因素，其发挥的作用非常有限。
　　案例2：B镇位于太湖县的东大门，距县城约20公里，辖14个行政村，人口42000人。该镇辖内只有农村信用社一家有贷款功能的3个网点和1个邮政储蓄网点，每万人拥有机构数不到1个，且银行业机构网点主要集中于镇政府所在地，广大村组几乎没有银行业服务网点，银行信贷供给严重不足。至2006年3月底，全镇只获得信用社一家银行业机构贷款5200万元，人均贷款1300元。据有关部门调查测算，2007年A镇贷款需求量达1.1亿元，资金需求缺口巨大。
　　1、比较效益因素。商业银行受自身利益最大化驱使，放弃农村，进军城市。资金的趋利性、信息不对称及无规模经济的客观现实使得国有商业银行不愿将资金投放到期限长、见效慢、风险高的农业项目，以及规模小、分散、缺少抵押担保的农户和农村中小企业。
　　2、机会成本高、风险大。一是严重的信息不对称使正规金融机构很难知道分散的农户是否会按合约目的申请贷款，贷款后干什么，更难以确认他们是否会策略性赖帐。二是农户贷款缺乏必要的担保和可抵押物，在现行制度安排下，农户产权不明确，土地、房屋、劳动力、农机等作为抵押物缺乏可操作性。三是农业投资的长期性、高风险、低盈利性与商业信贷追求的安全性、流动性、赢利性的“三性”要求相悖。
　　3、金融机构提供的服务单一缺乏层次。农村金融服务主要集中在信贷业务上，新兴的中间业务在农村根本没有普及；僵化的农业贷款条件已越来越不能满足各种农业产业发展的客观需要：农业贷款的“春贷秋收”是根据种植业的生产周期而确定的，农业贷款品种仅局限于短期流动贷款资金，缺乏针对农村固定资产更新和改造的中长期贷款；传统按季付息的方式也不能符合农业资金秋季集中回流的现实。
　　4、政策性金融功能的缺失。一是市场定位不清，越位和缺位问题并存。政策性金融机构也在追逐市场份额，纷纷向竞争性的商业金融业务渗透，而农业、基础产业等需要政策性金融发挥作用的领域又缺少相应的融资途径，制约了这些行业的发展。二是筹资方式单一，缺乏稳定的资金来源。政策性银行只能通过定向发行金融债券和向中央银行借款方式筹资，财政补贴资金难以及时足额到位，积累资金能力有限。三是农村金融支持力度不足，农民贷款难借贷程序复杂，借款成本高。四是内控机制比较薄弱，不良贷款比重高。目前政策性金融机构法人治理机构不健全，内部审计和监察力量薄弱，管理粗放。
　　5、农信社一家独大。虽然农信社垄断农村金融市场，但其资金规模相对较小、历史包袱沉重、管理技术落后、人员素质低、结算方式落伍，使农信社已无力满足农村日益增长的多样化的信贷需求。同时农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等也是大量资金流出农村的重要原因。
　　（三）欠发达地区民间金融供给
　　民间融资存在由来已久，主要是在农村，表现为互助性质的借贷和高利贷性质的相互借贷行为，主要是农民为了解决日常急需性的需要和生产周转性的资金需求。在我国农村，民间金融由于具有投向自由、借贷期限灵活和手续简单等优点，在正规金融组织供给不足的条件下，它已经开始填补由正规金融机构留下的信贷市场空间，已逐渐成为农户借款的主体。但是，当前民间金融不合法，组织行为不规范，风险大、利率高、扰乱金融秩序等问题，我国政府到目前为止还没有承认民间借贷的合法性，对民间借贷采取放任自流的消极做法，结果一方面使民间融资越演越烈，另一方面，农户获得低息贷款的希望日渐渺茫。因而我国政府应以积极的态度对待民间融资，对民间融资加以正确引导，疏堵结合，鼓励在农村建立农民互助金融组织，吸收、引导民间资金为“三农”服务。
　　（四）现存农村金融制度安排的“路径锁定”
　　在我国经济快速增长并创造了丰富的资金来源的情况下，把农村地区融资难简单归因于社会资金短缺引起的供求失衡是不恰当的，应当看到当前农村金融体系是在特定的制度安排下形成的 “路径锁定”：其制度变迁所显现的效率低下，已成为农村经济发展的制度性障碍，但却依然主宰着农村金融市场。
　　1、政府偏好。在农村“市场失灵”的情况下，中央政府不断打压非正规金融，扶持农村信用社，意图以政策为引导，使之成为合作制金融机构和支农主力军。事实上，农信社业已走上规模经营、合并与集中之路，利用垄断地位背离农业平均利润率水平过高上浮利率以追求超额利润，撤并基层代办网点，远离乡村和农民，吸储能力明显降低。其自身的法人治理结构和转换经营机制工作进展缓慢，尚未形成有效的激励制约机制，因此，支农主力军作用难以发挥。
　　2、金融压抑 。一是我国利率压抑现象依然存在。市场利率尚未形成，利率机制仍不能发挥其应有的经济杠杆作用。二是农村融资活动仍然受到严格限制。这种限制体现在经营业务与市场准入两个方面。虽然立法降低了市场准入门槛，其实质仍然是由政府（以信用社为代表）垄断的农村金融市场。三是农村金融产品单一，服务欠缺，势必大大降低农村金融机构的融资效率，在一定程度上影响了农村的金融融通。因此现行金融体制安排，使得农村资金流失严重、资本积累十分匮乏、投资大幅下滑。
　　3、农村金融法律制度很不完善。一是对不同所有制的金融主体市场准入采取歧视性态度，缺乏符合市场化要求的市场退出完整法律制度；二是对有关金融业务、金融债权、金融监管等方面的规范存在着“错位”和“漏位”现象，导致金融机构的预算约束机制软化和倒逼中央银行再贷款机制；三是金融产权的基本形式是国有产权，但实际上却因没有明确的所有者主体而虚置，产生了巨大的代理风险和普遍的内部人控制；四是征信体系建设滞后，诚信环境缺失，导致正规金融“惜贷”。
　　4、农业支持体系薄弱。一是土地产权不明晰，制约了农业的规模化经营和质押、抵押权的实现；二是农村教育、医疗、社会保障体系尚不完善，土地仍需承载农民的社会保障功能；三是农业保险与补贴、财政支农、农业科技推广、农民技能培训、农产品标准化等体系欠帐很多，农业竞争力低。
　　以上理论分析的政策含义是，光靠强调资金流动性、安全性的正规金融机构农行、信用社等是不可能满足农户多样化、复杂化的信贷需求的。在继续改革和完善正规金融机构的同时，破除“路径锁定”，规范民间金融，特别是积极探索包括“互助资金”在内的多种资金融通途径成为政府的必然选择。
　　三、启示与建议
　　在当前条件下，欠发达地区农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户，其分散、短期、小额的资金需求，是现有农村正规金融机构难以满足的。因此，在欠发达地区培育竞争性的农村金融市场，引导农户发展资金互助组织，以有效改善农村金融服务严重不足的现状，应当作为深化农村金融体制改革、推进新农村建设的一项战略举措来抓。但是欠发达地区农村融资难问题是一个历史性难题，“互助资金”虽然然不能彻底解决这个难题，但在运作模式上值得借鉴：
　　一是民主管理机制。“互助资金”运行的关键环节由“入股”农户民主决定，全程体现了《民法》的公示、公信原则，创新了基层民主管理的形式。
　　二是产权归属明晰。扶贫资金一次性投入，长期周转使用，户户都看到了希望。“互助资金”的产权既不归属政府与财政，也不完全归属试点村全体村民。原则上，只有“入股”村民集体对全部“互助资金”享有所有权，非“入股”村民仅对财政投入比例部分享有产权。明确产权归属，可以防止资金规模扩大后发生产权纠纷。
　　三是风险控制有效。调查显示，“互助资金”采取了以下措施，从而实现了１００％还款，保证了资金的安全性。
　　1、管理严密。借款资格，只有本组内入股农户才有贷款权；联户担保,即一户借款须由有一定经济实力的若干农户联合担保；借款额度,每户一次借款原则上为1000-5000元；借款期限,一般为3-6个月,特殊情况下不得超过一年；借款户数,不得超过缴纳资金总户数的49%,让多数的非借款者监督少数的借款者；资金管理费率,按等于或略低于银行同期贷款利率水平,由入股农户集体讨论决定；管理费分配,80%用于资金共管小组的管理费(使用情况要在组内公示并报村委会备案)，20%用作风险统筹金,缴由县财政集中专户管理,主要用于因不可抗力因素形成互助资金坏账损失时的资金补充；财务管理,实行专人专账,严格审批手续,日清月结,定期公布,接受村民监督。
　　2、制约有效。“互助资金”的共有性和互助性使村民之间的经济联系更加紧密，确保了其使用的区域性。互助资金由村民组内推选出的五人共管小组,非常方便,手续简单,且大家知根知底,可以有效解决“信息不对称”问题，根据申请人以往信用状况决定是否放款；收放责任制，共管小组由借款批准人负责收款，若按期不能收回，自己垫付；多户联保,借款人不还,即由担保人归还；若执意拖欠，五人共管小组集体上门追讨，甚至全组不参加此户红白喜事等事务。由于信誉与生存环境、家庭形象与社会交往密切关联，最终很少有人愿意为了几千块钱引起公愤,而在村里难以立足。
　　四是借款手续简约。与农村信用社13道手续相比，“互助资金”只需6道：户主申请──担保人签名──共管小组审批──公示──签订合同──发放借款。
　　事实上无论如何发展，“互助资金”的局限性还是决定了其效果的有限性。调查反映，由政府出资引导农户建立互助资金，是改革中的新生事物，在运行中也得到了广大村民的衷心拥护，但与群众的期望值相比，互助资金在实践中还面临一些亟待解决的问题。最突出的有以下四个方面：
　　一是由于没有合法地位，“互助资金”无法进行注册登记，这不利于其培育、管理和成长。M是C乡政府工作人员，对“互助资金”运行的合法性表示质疑，认为一旦发生借贷纠纷难以依法维权。W镇的一个的共管小组长由于多次因回收借款惹纠纷而辞去了职务。二是“互助资金”总量过低。目前投入的资金规模全县农户覆盖面不足6%，与农民的需求存在很大差距，88%的被调查农户急切要求固点扩面。三是“互助资金”的资金来源需要拓宽。N是财政部门工作人员，对“互助资金”的可持续性表示忧虑。比如有迹象表明，今年以来省财政厅对“互助资金”的关注度大幅下降。四是五人共管小组责任与权利不对等，业务素质有待提高。根据《意见》规定，有关部门要求很严格，共管小组责任重大，却缺乏基本的办公条件和经费，几乎没什么待遇。由于年轻力壮、知识水平较高的村民绝大部分外出务工，共管小组难以找到合适人选。
　　因此笔者建议：第一，各级政府要进一步解放思想，充分认识“互助资金”对欠发达地区农村经济发展的重大意义，尽快制定扶持“互助资金”的具体办法，充分尊重农民的首创精神。人民银行和银监部门要根据中央精神，积极创造条件，引导、鼓励农民创办“互助资金”，允许先发展、后规范，并帮助其取得合法地位；对发展中的问题，不是过多的指责，而是热心指导。在“互助资金”宣传报道方面要实事求是，既不能一味泼冷水，也不能刻意拔高。第二，各级政府和村委会多做协调服务工作，多做扶持和完善工作，对“互助资金”的业务要少干预，少指责，要让农民自己去组织、管理，去安排资金投入。乡、村干部要吸取农村合作基金会的深刻教训，绝不要在“互助资金”兼职，更不要越俎代庖，插手“互助资金”具体事务。第三，采取切实措施扩大“互助资金”的资金来源渠道：争取各级财政扶贫资金和新农村建设资金切块用于支持和发展“互助资金”，同时在财政部门主导和财政资金牵引下，支持和鼓励社会力量捐赠、赞助“互助资金”，允许其他扶贫资金入股，允许有条件的村组提高入股标准，“下保底，上不封”，多渠道壮大资金规模。最后，经济发展水平较高的村组，在“互助资金”良性运作一定时期取得经验后，可以借鉴“银山模式”创立“资金互助社”，进一步提升农村资金融通功能，为新农村建设服务。
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