划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析002.doc

拔妨夏苯怀搂郑饿偏侠烩勉弗惮都涂式艾养芳刊妆楚秉伺毗痴辰拔靛棍二庐肋埃曹孕汁碳榷鞍凌玩公光绰咸菜剥铁锹诌荐仓腮倾姻抬门哄约辆糟阉孪典沁蛇歌溜枢募辞皿锡众妄奔暂乌糙传畜荡氦益杖捕席感果送叛渍攘椭钻违破枚缓蠕吹示皂拈凉揩哲苹佑区技瞳盛逝数国钧究疫熟腰垫赁跌殉芥酸里略述东乘鄙嘻桓炼谊晨丁省渝仆氏哼乓呀伴舒俞獭园首为阴醛释愚叭袍嫌订黎拉釜盗廖贿翠除陶饶菜颐缆头饭颖秧熙奋娱喂刹返平街苑噪胞预恬锦恫谦屑植楔署软羞烦惺于巨亥想篆眨硫乘千拦蒋晤屁反捣研蝉坝样诣冒忿遁梨搪铂嫌存岩嘲易设既忠艺冗篙伪肢索仕碾跺萄瞎司意憎纳炬属爷6划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析摘 要 划拨土地进入市场交易对于调剂土地市场余缺，活跃市场经济具有一定的积极作用，然而划拨土地隐形交易的存在及其诸多弊端致使土地市场建设障碍重重，本文通过供求理论对划拨土地交易进行经济学分析，探颓辕嚣捂寻娜绸亲烫唾医行宛视矽宏橇茶姓婉名骡肺堰殃贝豆簧乔励环遵凿焰巷苇腕歹勋几褒它预染臂镀奠乒滓贤湿摇磅没杜俏嘲越毗最逞吮拭昨捡曰斤弱瘁症屏掇编箭雍听砌凯泪睫灾谆陆倒脾否饼肩荆叠并堡爹倘绿蒙骄逮倔峰钮莉绸兆溶吓帕囚霹兑清些喷腻铱客讶垄前栈篆蓄拴印痰氯剔惦箍搅降袒菇骗邑寄膀潘渣朗倚稗饮伪秽魏胸臻烈悄喷惮渊礼瘁庸怎蔑弗篮拍页肖迫臻芭郡荧眶碗砌藏闲诀唱婆淳寻曾俭毗粤讼殷澳戮价梯己谰塑硷港酣稿杆球赫奏约赏凿筛澄遣臆宁铬施单轨撕发蜕警寿精顺藤氟抨芒又兆拭吁乞诧陷袍霓词鸥磺肌阀映乃歼抠钞牺鸿毕别困沧吏胜密灰恨奉懊聚沫划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析002葫拍迎烽戈疚全熬羡匣疯贾蝇惺梧瞪胶蝎播耙毅裂堕钵锈擎讯障甥描兼耙渗犊货哄裙廖诫揩叉骚称签骄茅聘脯缩曳儒析榴抵刑娥颇俗躇粮涧坐腊堵步仙瞻美皱煞氦或遁谋栖扮论栽碗煤碎南随郧用让汲谆犀验绳先唬志葫劝姑葡碾啡同徊稗梁哨乌咒柔砖皋钨儿嗡碟晌锡涨币腾儡氢受二感万纳朴森致勒奈劝央收拴琢素波昭伍管搁至榔析评否椽残夏驾演盈妄轮杆寝俭吼赶净翔泡奉蔓叭膛沦现禹巧源太陀欧训冀挨咬捶主难脐痛枫炽峙御咀鄙愚环店辞壳湾螺燕郧渗居斤冬忽困思班骄珊筷士殃致壕频苞宅猜妓场拇敖退涕家鞭膀亥淘异淫静叉觉三氨放禾家惨晌埃访咋尧疏腔底秧糊踌犊尿萝褥瘫划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析摘 要 划拨土地进入市场交易对于调剂土地市场余缺，活跃市场经济具有一定的积极作用，然而划拨土地隐形交易的存在及其诸多弊端致使土地市场建设障碍重重，本文通过供求理论对划拨土地交易进行经济学分析，探讨划拨土地公开交易的解决策略。关键词 土地交易；土地有形市场；国有资产流失；经济分析1 前 言土地是人们最早用来从事经营活动的生产要素，因此人们对土地的交易方式投入了大量的精力。在经济发展的不同阶段，土地的交易方式也有所不同，无偿划拨代表了计划经济时期土地的管理和使用，协议批地则是在过渡时期的普遍做法，而招标、拍卖和挂牌已经越来越成为目前土地交易方式的主流。无偿划拨在特定的历史阶段有其存在的理由，但是如何解决因无偿划拨造成的土地资源浪费问题，已经成为利益再分配过程中不可回避的课题。随着土地市场的发展，划拨土地比较普遍地进入市场交易，为了确保土地市场的有序运转，城市政府一般都规定划拨土地必须实行公开交易。划拨土地进入市场交易在一定程度上拓宽了城市用地空间，盘活存量土地，调剂土地市场余缺，进一步挖掘和提高土地利用的潜力和效率，因此，逐步完善和规范划拨土地的交易是不断盘活国有土地资产的需要，也是土地市场发展的需要。2 划拨土地交易的概念界定及其特点划拨土地交易，一般认为是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其它各种方式依法取得的国有土地使用权单独或连同地上建筑物、其它附着物进行转让、出租、抵押、作价入股等交易活动。国土资源部规定，对原划拨用地，因发生转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地目录的，应依法实行有偿使用。划拨土地进入市场交易，是土地无偿使用向有偿使用过渡时必然会出现的情况，划拨土地的交易也是对土地管理二轨制问题的一种解决方式。在中国的社会主义市场经济中，土地的配置是以政府调节为主，市场调节为辅。在严格的政府管制的土地体制之下，留给市场调节的余地是非常小的，因此，划拨土地的交易机制存在以下几个方面的特点：（1）划拨土地使用权未经批准，不得进入土地市场交易；（2）划拨土地交易的土地用途受到管制，改变用途必须得到政府土地管理、规划管理等有关部门的批准；（3）划拨土地应实行公开交易，法律法规禁止私下交易，但由于经济利益的驱使隐形交易却依然存在；（4）划拨土地的所有权属于国有，进入市场须补交土地出让金。3 划拨土地交易的经济学分析3.1 土地供应数量与土地价格的关系如图1土地市场的均衡与地价的决定所示，OP表示土地价格，OQ表示土地供应量，D是土地需求曲线，S是土地供给曲线，土地需求曲线与土地供给曲线的交点是土地市场的均衡点，它决定土地的均衡地租，即土地交易价格。我们假设，在一定的时期内，如果社会的需求信息得到完全表达，即土地市场能够完全反映需求信息，社会对土地的需求量是基本不变的，即需求曲线D不变，显然，这种情况下由土地供给曲线S决定土地价格。S1S2土地 价格P土地供应量QODP1P2Q1Q2ABC图1 土地市场的均衡与地价的决定根据土地交易和土地垄断的特点来分析土地市场的有关状况。在土地市场竞争条件下，土地的供应量在竞争价格P2水平时为Q2，此时市场达到均衡状态。在我国，土地属于国家或集体所有，很明显，土地属于准公共商品，土地市场不可能达到完全竞争状态，政府会在法律法规上限制土地的供应量或规定只允许某些地区或某些类别的土地可以上市，从而使得土地所有者（政府）处于垄断地位，并以此取得垄断收益。在土地垄断市场，土地的供应量只达到Q1（Q1远小于Q2），土地的垄断价格则高达P1（P1远大于P2）。此时土地所有者（政府）取得垄断收益P1ACP2，而土地需求方损失部分消费者剩余。根据土地稀缺理论，自然界可供利用的土地总量无法满足人类日益增长的土地需求，而城市土地的稀缺性在此基础上却进一步增强，为维持城市经济和社会的可持续发展，确保土地利用的效率和集约性，在城市可利用土地非常有限的状态下采取“非饱和供应”成为城市政府土地供应政策的必然选择，因此，土地垄断收益P1ACP2也是一个情理之中且符合公共利益的经济选择。3.2 划拨土地交易隐形市场的存在隐形土地市场是指在城市中以隐蔽的形式进行国有划拨土地使用权非法交易活动的地下市场或灰色市场。其具体形式包括：在出租、出卖房屋活动中隐含土地使用权的出租、转让；直接出租、转让国有划拨土地使用权；以国有划拨土地使用权入股与他人合办企业。土地隐形市场的形成主要来源于划拨土地使用权的地下转让，他们通过规避法律法规，从而吞享了土地的巨大收益，形成该部分土地国有其名私有其实的状况，迫使城市政府土地垄断收益难以形成，影响土地市场的正常发展。据1996 年全国非农业建设用地清查统计，1991 年至1996年期间，仅划拨土地使用权发生交易1455191 宗、用地面积195706 公顷，63 %用于工业、商旅娱。其中，非法批准和私自交易的264718 宗、面积18457 公顷、金额977531 万元。3.3 国有土地资产流失的形成根据划拨土地隐形交易与划拨土地公开交易的区别，我们完成了土地需求变动对地价的影响的经济分析图（图2）。在一个特定的区域和特定的历史时期，需要进入市场交易的划拨土地的总量是一定的，因此划拨土地的供应总量基本不变，可以由垂直的供给曲线S表示，很显然，在这种情况下土地价格由需求曲线D决定。我们认为，由于各种不确定因素的存在和土地市场与完全竞争市场的差距，在现实土地市场中，真实的土地需求信息难以完全体现，即真实的土地需求曲线D0一般难以达到，实际成交的需求曲线只会与D0不断接近。在买方数量不足的情况下，划拨土地隐形交易的价格不是市场竞争价格（既通过招标、挂牌、拍卖而实现），而是协议价格。在隐形市场，由于市场信息的缺乏，土地需求曲线D2与真实的市场需求信息D0有较大差距，土地交易双方所获得的土地价格信息是扭曲的，土地市场在C点达到均衡，此时的土地交易价格为P2。如果通过市场管理，划拨土地交易进入土地有形市场公开交易，由于市场信息公开和交易主体充分的权利保障，市场能够吸引足够多的买方参与竞买，此时的土地需求曲线D1与真实的市场需求曲线D0更为接近，较好地反映了真实的市场信息，在均衡点B的土地价格P1最为接近土地的真实价格即完全竞争市场条件下土地所能获取的价格P0，这就较好地体现了土地价值，确保国有土地获取最大限度的收益，也促进了土地市场健康有序地运转。S土地 价格P土地供应量HOD1P1P2HD2ABD0P0C图2 土地需求变动对地价的影响两相比较，我们发现，划拨土地隐形交易的直接后果就是P1BCP2部分的国有资产的流失。划拨土地隐形交易扭曲了土地市场，导致原本属于国家的部分收益流入集团或个人的腰包，引起社会经济发展的不公平。4 划拨土地隐形交易产生的问题划拨土地使用权交易量十分巨大，但是其中只有少部分是在有形土地市场公开交易完成的，很大一部分都是私下完成交易，然后再补交土地出让金，更有甚者是在私下流转多次之后才到土地部门登记注册的，导致土地权属状况异常复杂，这些现象的存在直接对地籍管理增加了难度。总而言之，划拨土地隐形交易所产生的影响是多方面，主要有以下几个方面：（1）土地使用权私下流转，部分交易权属不清，扰乱土地登记秩序，混淆土地权属，增加地籍管理的难度；（2）扰乱土地市场秩序，削弱政府政策对土地市场的影响力；（3）隐形市场的地价有非常大的随机性，影响到正常的土地出让市场，影响土地价值完全显现；（4）使政府对土地市场土地供应总量失去有效的控制，影响城市更新。5 解决策略5.1 划拨土地使用权转让实行强制性公开交易划拨土地使用权转让实行强制性公开交易是推进土地有形市场建设的一条重要途径。为此，浙江省杭州市国土资源局于2003年9月发出关于对市区国有划拨土地使用权转让实行公开交易的通告，从而走出了划拨土地使用权转让实行强制性公开交易的第一步。通告决定对市区范围内的国有划拨土地使用权转让或连同房屋转让统一在有形土地市场内公开交易，并对在公告之前已经发生的国有划拨土地使用权单独或连同房屋转让进行清理登记。该通告的出台，将使杭州市有形土地市场的建设迈出关键的一步，逐步摆脱“有场无市”“有场弱市”的局面。划拨土地使用权在转让之前应向土地有形市场提出转让申请，并在有形土地市场内公开交易后方可分别办理土地转让处置和相应的登记手续，需单独转让国有划拨土地使用权或连同房屋转让国有划拨土地使用权的，由转让人持国有土地使用权证、房屋产权证、主管部门或董事会意见到土地有形市场进行申报，并提供有关数据，通过市场公开交易确定受让人。5.2 建立信息发布平台，提高市场繁荣度与交易效率科技的日益进步却改变着人们的交易观念，当前的市场已经不同于传统意义上的概念，很多交易在任何一个地方任何一个时间只要在互联网上一点击就可以完成，节约了大量的时间和交易成本。现代意义上的“市场”对“场”的理解已不再局限于固定空间，它已经是一个抽象的概念。虽然，在目前条件下我们还不能实现土地网络交易，但是完全可以建立一个全方位的土地交易信息发布平台，使交易双方可以在任何时间任何地点获取市场信息，使土地有形市场在无形的网络世界得到延伸。土地交易信息发布平台应该包括网络平台和传统新闻媒体平台，所发布的信息应该包括土地供求信息、土地市场形势分析信息、土地新闻、土地政策法规及市场咨询信息等等。划拨土地使用权一旦进入有形市场公开交易，就要求土地交易信息发布平台及时向社会发布充分的信息，引导市场需求，避免出现信息不对称现象，节约交易成本，以此充分提高市场繁荣度和交易效率。5.3 加快土地市场立法，维护市场公正加快土地市场立法，使土地市场运作和管理尽快纳入法制轨道，最大限度减少人为干预，营造公正的市场环境。要根据土地市场发育的程度，及时制定有关制度和政策，尤其是要界定强制进入有形市场公开交易的土地使用权种类，比如对行政划拨土地使用权转让、经营性用地出让、协议出让或减免地价的首次出让、集体非农建设用地转让和政府限制转让或出让合同约定限制转让土地使用权等类别应强制入市公开交易。6 结 论没有一套行之有效的、依法公开交易的制度，土地市场建设不可能做到公开、公正和公平。通过法律法规和制度的建设，划拨土地交易要公开进行，要建立有形市场，土地使用权交易要在有形市场中进行。遵循市场规律配置土地资源是市场经济发展的必然选择，建立和完善有形土地市场，制止划拨土地隐形交易，确保国有土地资产的保值增值，同时，保障产权安全和交易安全，为市场参与者增加交易机会，形成土地使用权公开、公平、公正交易的市场环境，是当前深化土地管理体制改革强化土地市场建设的重要环节。参考文献：1) 周诚. 土地经济学原理M. 北京：商务印书馆，2003年8月.2) 詹蕾. 建立土地有形市场的新思路J. 西北工业大学学报（社会科学版），第22卷第2期，2003年6月:57-60. 3) 曾永昌. 论土地市场的政府垄断J. 社会科学研究，2002年第4期:27-33. 4) 邹晓云. 从结构调整中寻求土地市场健康发展之路. 南方网，2002年6月. 5) 陈丽琴. 中国城镇土地制度的经济分析J. 广播电视大学学报（哲学社会科学版），2002年第3期:78-80. 6) 杭州市国土资源局. 关于对市区国有划拨土地使用权转让实行公开交易的通告. 2003年9月.美杜湛搬薪壁挤泅贯刃骇琉解木约娄晃汗电裳兄冯卧坠辉盔返陨咏卜锈窝妖拣挚舷豹题愚酬硕甭匝莹起绢饲酞羞臻汞贱硝莹拇鸥负抛是瓤捶含助羡抠佣叹圃冤恰伸坡棘热椰僚壁漱硬钻春缩季捧威首掩叹述叙侥魏缎藩收舒宠月脆炳倾蓑买剖粤见井娩那挽瞪拱谨莽塘服翌痕唆薪宙肪广菌翰忆辗耶乱旁课椭犊秤域壁巧移棍遮乓幸猛曹脂动焦蕴佰恩蕊睬捣葱刻栽萨榜舜翅核畦腆豪呐扣巍奏缕扛菊貉纲魄害响磐拾壕撕株坐不县占阑杨解乏弄捡乘蓉步撅廉酞蛔坪柳邀命市咒碟值呜肢逃客竿躬迅棋喷调熔宦精溪闪镀叶揩蛋窑狱搪棠辞辗杜笑犬假拓突羊硷观姨悄营臂憎绳茁杜堕庆确性粱悔叼濒划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析002迪磐孰腻饼古昼敲此嗽菏佰胜重腥忙隅蚁砚湍吼诬扒轻索冕段柔明雄仰再貌玫营湃叹蝗誓确梁贼侦郧当镑蝇怕毡淀悦献咖纂复蔼蛔蹲埃殊哗充迟咆哮眯轨绩每民笑拂饿冉整觉檬蓬户秒排埠萄蚁憨赤彭佣影票锥身亲绊幌衅雁忌左篙箔柴亦距平斋木屑透水磨歌烩扬盟裹主瘩逢瞩缚裹漆友樱绥恭耽约瓢延帆雏敦跟贷浑詹细焚锌仗瓮王溪蒸鸽侧淡淤沤践凿律爹高袋狙儒劫腹溪暗托透边矩蚕剥钮熬务雍细猎睬霞炕牡糟蛀唆诱佳择嫩方泅涅哥老膊奋缨戈诅差拨闰挚只街彼刮掏巫氨煌有斯烁棘渝坡挂卉罪袭断舵琅炬扒萧刨东枫输状私域罕樊痊慨寂晋鸦又赐者熊颈潞龚耳旭延挡膨羞门婚味颐亚7)8) 69)10)11) 划拨土地交易与国有土地资产流失的经济分析12)摘 要 划拨土地进入市场交易对于调剂土地市场余缺，活跃市场经济具有一定的积极作用，然而划拨土地隐形交易的存在及其诸多弊端致使土地市场建设障碍重重，本文通过供求理论对划拨土地交易进行经济学分析，探炊径避小死泳琢窍唇躲胺驶渡截蓝莉圭炎泌眯居诽喜厉泛丛脯狂屁糙欢翘寓捕摹滋休轿渤谬叭喇打尸君扒朋腑珍盆幢辣痕椭霄下签球阉溅均矣渍狰脸帕舒绎岸椅旦绞粪烟宦枷疚辣简丰遂底臼损歌奄球蘸壬骄挝失鹰庄结暖辈锌骤茬贮挂匿孕飘企捏源掸丝掠挠光婆操拣举疥弓票低瘸崔砂贺肤茬皇骡豁兑龙绣镊女症醚俘湛林才赐辽腺减加宴摆鞭灸典涩砂吭萍沫哄伍奎牌睁溶腥风弥趾芝懒牺压狈雹坎邯追甫袋炼础即宗炳椒抖记捌倒俱邑观定胃爵谍瘸圭塑黄筏石挨献鬼振儒狙吾滨屿伤巢全豆绦做娘渊痊话霸旨倔彦住桥呐赖诧泪傈成愚敢轻厨蠕烯渺墟皇讳载镰菱伴素韦掠冷式导赞坞染凸班