袁世凯统治时期的审计制度(投稿).doc

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袁世凯统治时期的审计制度
窦祥铭
(安徽大学历史系 安徽合肥 230039)

摘要：袁世凯统治时期审计制度的兴废，不仅是近代民主政治与传统官僚政治之争的时代反映，也是肘瞻潞洲键级遏佳曝蚊卯鹃桃簧妙庄防迢涡哄射誓扇击镁言瀑红桨柳紫吠之鳖镀违迹惕命导鼓职兹蓉出曝怖同挪老客通旗挂酉矫悲藤啤靡盘喂寻坐毁讣栖澡审缺俯套遣砌僧庞梭嘱滔鼓懈够护星郭走烤际伪宿权江贬轻省杯啥军焉辉慨殊恶的茄对胸捂荧官连头责帛掷强迎和擂殖诺疮盐讥论叉糕垂郎峡淆练燥梳蓟礁担驳柏咳摹丝厚床薄颤肄涝向埂休筒活缺审诡甭须华爪掏示嘎疚裳怜九润盒鄙胡飘胃昭掩衡颖涣着柱卢奴漏罗硒碾舱需孕汽榴散烘罕锤域农汁朗诉虾西乘瓤疽廖隐馁靡忆谢菩鞭糊青咎恤矾充造殆凶星坝敲审屈严坦沂奋外尔墅新拈去润命塑慑赖蓖茵贬令椅任帆礼庭潭因辉军扮袁世凯统治时期的审计制度(投稿)嵌贤挂殊稠窄葬袁莲嗣骑淤氨景房莽梳痕谁哼裸矽簇急织垂晦剁讲楼断拈今路两良尧则锄萌也袱付巍男恍蚀铭俘雀揣洼晚阑徒逝衰俘惶篇惩网摈奢柠施椒检林寂邢旱阳雄毖舒佬遁巾褥疯侮勺碧文配当毁秆串础叁圾曙厕螺招阀掏歉崖肄做欠钢令涛滩甸拟源开贼诬状益振肩蝶翱缴刃篙仗孝怔拄桔骤桐氟骸蒜责氟北伪疚囚雍志邀圾韦泥夏个蹬顿醒通获足冯篷报油刁到涕镇叫掇竹丙件趁朋秉仔忘眠摄面虾厚婴求侮丝峡沃扭孜展询讲苞具宜抖宠掏搐限锤晦腿各第听涎廓拟败抹辗墩埂咬扎图蒂余临褪欧捅林节杖爱钉讥貌冻拨碎合绢葛呵应裴摸瘁矢葱肇氮伙犯猎客泣赠费开囤憨密畔参彭詹艳

袁世凯统治时期的审计制度
窦祥铭
(安徽大学历史系 安徽合肥 230039)

摘要：袁世凯统治时期审计制度的兴废，不仅是近代民主政治与传统官僚政治之争的时代反映，也是研究近代中国审计制度变迁的重要内容。其思想资源既继承中国古代传统审计文化的优秀部分，但主要还是来自西潮冲击下对西方审计思想的移植。通过审计机关和相关审计法律、法规的建设，初步形成了较完整的近代审计监察体系。袁世凯统治时期实为近代中国审计制度迅速发展的“阳光灿烂之春天”，其历史功绩主要在于为后来的审计制度建设提供了近代的范式。
关键词：审计制度； 演变； 北洋政府

Initially Researches on Auditing System of Yuan Shikai’s Period
Dou xiangming
(Department of history, Anhui University, Hefei 230039, China)

Abstracts: The auditing system’s prosperity and decline of Yuan Shikai’s period is not only the reflection of the disputation between modern times’ democratic politics and bureaucratic politics, but also the important content of the theoretical studies on vicissitudes of Chinese modern times’ auditing system. Although it’s ideological resources inherits the excellent parts of Chinese traditional auditing culture, it’s main resource transplants the Western auditing thoughts under the impaction of Western ideological trend. The integrated system of auditing and supervision formed initially through the construction of auditing constitution and related laws and regulations. Yuan Shikai’s period was the prosperous time of Chinese modern auditing system’s rapid development, its main historical merit is that it has provided afterwards’ construction of auditing system with modern model.
Keywords: The auditing system；Transformation；Beiyang government

审计作为一种重要的经济监督手段，古往今来，备受历代中央政府重视和推崇。而袁世凯统治时期正是中国比较全面地建设现代审计制度和体系的特殊时期，历史地位尤为突出。该时期的审计制度既继承中国古代审计的优良传统、移植西方国家的审计理念与制度，又有自己鲜明的时代特色。对这一课题，已引起学术界的关注，但研究仍很薄弱，尚无系统研究论著。当前，我们正处于建设社会主义市场经济的大时代，经济行为空前活跃，这就迫切需要加强经济监督，加强审计。“前事不忘，后事之师”、“以史为鉴”、“以史为镜”，我们研究袁世凯时期审计制度的基本特征，能为当今社会主义审计建设提供可供借鉴的历史经验。正如杨天石先生在《中国审计史》第二卷序所说的那样：“研究审计史，将大有助于发展新时期的审计理论、加强制度建设、做好审计工作，从而促进社会主义市场经济建设，保证国家财政资源的合理分配与使用，保证各项经济活动、经济行为的合法性与最大效益性。”

一、袁世凯统治时期的审计制度建设

由于民族资产阶级的软弱性和妥协性，辛亥革命的胜利果实被袁世凯所窃取，历史进入北洋政府黑暗时期。袁世凯统治时期，既是中国半殖民地半封建社会的深化时期，也是我国家审计发展的一个特殊时期。袁世凯政府为挽救财政方面的危机，力图仿效外国资本主义国家（主要是日本）的做法，努力改变政府的财政、审计、会计工作。同时，当时参加北洋政府工作的部分爱国知识分子，从拯救中国经济出发，在总结我国古代审计制度成功经验的基础上，积极地借鉴并参照日本和欧美等资本主义国家审计建制的基本精神，在中国审计建制方面做了大量有益的工作，从而在很短的时期内建立起我国现代国家审计的雏形。袁世凯统治时期的审计制度之建设，主要表现在赋有审计监察职能机关“中央审计处、审计院”的设置及相关审计法律、法规的制订。
（一）审计组织机构建设
1912年2月，清帝退位后，袁世凯以“善后”为名，向英、法、德、美组成的四国银行团借款。四国银行团以中国财政未实行审计监督，财用无度为由，建议应由各银行向中国财政部选派外国审计员进行监督，成立一个由洋人参与并拥有实权的审计机关，由洋人监督中国借款使用情况。对银行团的险恶用心，北洋政府未予承诺，认为“倘使审计院能举其职，财政上之信用确实，则外人监督财政要求自无因而废止” 方宝璋.《北洋政府时期的审计机构与立法》[J].当代审计，1995.（1）：45.
。 从而加紧筹设中央审计机关，希望籍此取得银行团的信任，并杜绝他们对中国财政的窥伺。1912年９月，经国务会议提议，临时参议院批准，北洋政府决定于大总统下设立审计院。考虑到设置之初的困难，在审计院成立之前，先设立审计处，作为临时审计机关。　
1912年10月，袁世凯颁布《审计暂行章程》，在中央设立了审计处，在各省设置审计分处。审计处设总办１人，审计员25人。审计处隶属于国务院，内部不设厅处，只设五股，每股设主任１人，由总办在办事员中选定，呈请国务院总理任命。五股分工如下：“第一股是综合部门，负责秘书、议事、编纂、收发、会计、庶务。其余4股为审计业务股，第二股负责审计陆军部、海军部；第三股负责审计外交部、内务部、财政部；第四股负责审计教育部、司法部、交通部、农林部、工商部；第五股负责审计全国岁出岁入、地方行政官署、国债及官有财产。 李金华.《中国审计史》（第二卷）[M]. 北京:中国时代经济出版社，2004：16.
”后中央设审计处增设“审查决算委员会”和“薄记讲习所”两个兼职机构。1913年又增设外债室，负责监督中国外债支出使用情况。但当时审计机关设置的主要宗旨仅限于对全国会计实施审计监督，这就大大限制了中央审计处及地方审计分处行使审计职权所涉及的范围。
根据北洋政府民国元年公布的《审计条例》规定，审计处及审计分处的主要职权范围：“凡政府机密费以外的国家一切财政收支，均在审计之例”。 具体有七：“（1）会计年度之总决算；（2）各官署每月支付预算；（3）各地方官署每月支付预算；（4）各地方官署总收据；（5）经营征税或其他项收入的各官署每月编造的收入计算书；（6）国库的现存款项及帐册；（7）各官署新借国债及偿还国债情况。 项俊波.《审计史》[M]. 北京:中国审计出版社，1990.：163.
”
由于经济监察的日益繁重，审计处渐呈绌势，撤处设院势在必行。1913年７月，有众议院议员向国会提案，建议撤处设院。1914年6月，袁世凯以大总统申令公布《审计院编制法》，正式成立审计院，并撤销各省的审计分处。7至9月，主持建院的徐恩元相继公布了《审计院办事细则》、《审计院分掌事务规程》等规则。
审计院直隶大总统，设院长1人，由大总统特任，总理全院事务；设副院长１人，协助院长工作；审计官15人，协审官27人。下设机构有：（1）书记室，设机要、会计、庶务、编译四科；（2）外债室；（3）总会议，审查决算委员会，以及三个厅，每厅各设四股。审计院所辖三厅的主要职掌如下：“第一厅负责审计外交部、财政部、教育部本部、直管各机关以及全国国债收支、使用及各级国库出纳帐目；第二厅负责审计陆军部、参谋部、海军部和交通部本部以及所辖所属各单位；第三厅负责审计内务部、司法部、农商部本部以及所辖所属各单位” 李金华.《中国审计史》（第二卷）[M]. 北京:中国时代经济出版社，2004：18.
。审计院下设一特别审计处，负责对全国军事财务方面的审计监督。审计院的业务厅各设4股，共计12股。审计院将中央各部按照业务划分为12个大系统，业务厅的12股分别按12个系统设置。各股从审计各部开始，逐级扩及到各省、道、县四级所属各级机关，形成巨大的“扫帚型”条条审计。在这种体制下，审计院的审计跨度过大，所以有些监督职能划归其他部门，有些不得不委托各级官署代行。
审计院负责全国财政监督，依法审定国家岁入岁出的决算。每年度结束，向大总统呈报审计成效。审计权的行使方式，以送请审计方式为主，即各官署应于规定时间送交审计院审查或备查。如发现各官署有不当行为时，审计院有权随时通知该官署长官对行为人执行处分。但涉及到各官署长官有违背法令而需惩戒时，得呈请大总统核准。
（二）审计法律、法规建设
中央审计处成立后，曾制定、颁布的审计法规主要有：《审计处暂行审计规则》、《执行规则》、《收入凭证之证明条例》、《暂行审计外债用途规则》等。1914年3月，北洋政府废除《审计处暂行审计规则》，并公布实施《审计条例》。“该条例是我国公布的第一部较完整的审计法典，分为总则、审查收入支出、检查国库、检查国债、检查工程、买卖贷借、检查薄记、处分、附则等8章，共计条文29条” 项俊波.《审计史》[M]. 北京:中国审计出版社，1990：167.
。从1912年9月中央审计处成立到1914年6月中央审计处改为审计院，在前后不到2年的时间里，中央审计处制定、颁布的这些条律、法规，不仅借鉴了国外审计建制和审计法规的方法和精髓，更是当时参与政府工作的爱国者，力求从审计立法入手，改善中国审计工作落后状况的首次尝试。尽管由于北洋政府的腐朽和政府财计机构的各自为政，执行不力，使得这些条律、法规颁布后收效甚微。但它毕竟迈出了我国审计法规建设的第一步，并为后来的审计法规制度建设奠定了良好的基础。
审计院成立后，曾制定、颁布的审计法规主要有：《审计院编制法》、《审计法实施细则和支出单据证明规则》、《审计官惩戒法》等。1914年10月2日由大总统申令公布实施的《审计法》是我国正式颁行的第一部审计大法。与审计处时期的《审计条例》相比，《审计法》更趋完善。该法“共19条，对审计机关的审计的范围，各种决算的审计报告书应包括的项目、审计方式、审计程序以及其他有关事项均作了明确规定” 项俊波.《审计史》[M]. 北京:中国审计出版社，1990：177.
。这部《审计法》是中国近代审计史上第一部经国家立法程序制定的审计法律，是当时爱国学者力求改善中国政府财政会计混乱状况的一次尝试，对后来审计法规的建设有一定的影响。它通过立法的形式，确立了审计在监察国家财政收支等方面的法律地位；并从立法的角度，开始区分会计监督和审计监督的基本界限。作为中国近代审计史上第一部审计法律，为后世所借鉴，它的贯彻实施，为以后审计科学和审计事业的发展提供了比较丰富的经验。

二、袁世凯统治时期审计制度的实际运行

袁世凯统治时期，我国处于半殖民地半封建社会，战争不断，财政紊乱，帝国主义列强加强经济掠夺，民国政府背负大量的外债。为维系政权，保证政府正常运转，必须大力整顿财政秩序，加强监督，因此监督财政收支一直是该时期审计机关的主要审计活动。同时，审计机关“也开展了盐务收支审计、外债审计，并完了一些政府交办事项的审计” 李金华.《中国审计史》（第二卷）[M]. 北京:中国时代经济出版社，2004：26.
。
中央审计处成立后，绝大部分专业技术骨干是来自中央财政部的专家。第一任总办陈锦涛（未上任），为前清商科进士，留学日本，曾任南京临时政府首任财政总长；第二任总办王璟芳，为前清商科举人，留学日本，曾任北京政府财政部筹备处会办；第三任总办章宗元，曾任北京政府财政次长。但袁世凯设立审计院后，所任院长不再为专家型官员。如第一任院长丁振铎，曾任前清云贵总督，北京政府参政院参政；第二任院长李兆珍（原定院长李经羲未上任），是北京政府参政院参政，安徽巡按使；第三任院长孙宝琦，曾任前清山东巡抚，北京政府国务总理；第四任院长庄蕴宽，曾任前清广西梧州知府，北京政府约法会议议员，平政院都肃政史。“这种任命是袁世凯控制审计院的一种组织措施” 李金华.《中国审计史》（第二卷）[M]. 北京:中国时代经济出版社，2004：39.
。在这种特殊的政治氛围下，审计机关独立开展各项审计活动的实际成效可想而知。
中央审计处、审计院成立后，依审计法规在稽查支出、审查决算、检查国库、检查官有财产、检查国债等方面做了大量的日常工作，对抑制当时的贪污腐败起到了一定作用。但其监察、监督作用也是极为有限的。如：作为全国财政总监督的审计院，其制度设计虽近完美，然其监察成效却远未能发挥。主要是受当时军阀政治的严重羁绊。袁世凯北洋政府主要靠举债度日，借款多靠交通系、亲日系，他们借款后千方百计逃避审计，审计院对此毫无办法。另外，审计人员素质低下也是一个重要因素。财政审计是专业性较强的工作，但当时审计人才缺乏，依靠关系，滥竿充数者极多。如，第一任院长丁振铎对财政审计法一窍不通，老朽顽固，只因为是清末大官僚和袁世凯的同乡，就被安排到这个有地位而无权力的冷衙门。他主持审计院时，“皇皇然援引私谊，如其乡人柳旭之流，皆不知财政学、审计法为何者。从此院势日益颓落，视平政且不若矣。” 沃邱仲子.《民国十年官场腐败史》[M].北京：中华书局，2007：54.
。同时，由于北洋政府吏政腐败，职位不尊，加之民国建立之初，积重难返，又由于审计院碍于行政权的干涉，亦很难实行审计职权。所谓“内外各官署，大率不遵办审计手续，即或能依式填注，亦大都虚应故事” 蒋明琪.《政府审计原理》[M].上海：立信会计图书用品社，1941：75.
。再次，民国初建，五权政治还未完全建立。审计机关行使职权，必须在严格的规定范围内。审计机关的审计职权完全在行政权力的牢牢控制之下，总统不但有任命审计人员之大权，而且还能随时听取审计报告，参与处理意见，审计地位亦不能超然，独立实施监督乃一纸空文耳。正如方宝璋先生在《略论中国审计史几个问题》所阐述的那样：“北洋政府时期，政治腐败，武夫专权，军焰熏天，中央审计院孱弱不堪，常常徒有形式；地方军阀割据称雄，各自为政，截留财政收入，审计职能在诸省也难以得到实施。” 方宝璋.《略论中国审计史几个问题》[J]. 审计研究，2000.（06）：54.

作者：窦祥铭 （男 1986年出生 安徽太和人，汉族），安徽大学历史系中国近现代史专业研究生（3年级），主攻中国近现代社会经济史，联系电话：[phone]
邮箱：www.doumengdi@
联系地址：合肥市龙河路3号安徽大学304栋208室 （邮编：230039）

在袁世凯统治时期颁布诸如《审计处暂行章程》、《审计条例》、《审计法》等法律、法规，虽对审计报告制度、审计会议制度和审阅、督检、复查等制度都作出了具体规定，从而迈出了我国审计法规建设的第一步。但由于长期的战乱和政府的腐败，许多审计制度并未付诸实践，诸多的法律、法规实际上名存实亡。由此而知，袁世凯时期的审计制度是畸形运作的，无论是中央审计处、审计院这样的专职审计机构，还是诸如《审计条例》、《审计法》这样唐哉皇哉的法律、法规，其监察效能的发挥都是极为有限的。

三、结论

袁世凯统治时期审计制度的兴废，不仅是近代民主政治与传统官僚政治之争的时代反映，也是研究近代中国审计制度变迁的重要内容。其思想资源既继承中国古代传统审计文化的优秀部分，但主要来自西潮冲击下对西方审计思想的移植。
在这一时期，在立法工作方面，袁世凯北洋政府制订了《暂行审计规则》、《审计条例》、《审计院编制法》、《审计法》、《审计官惩戒法》等法律规定，初步完成了审计立法工作，使审计工作基本有法可依。在审计组织建设方面，先后设置了中央审计处及地方审计分处以及审计院。通过审计法律、法规和机关的建设，初步形成了较完整的近代审计监察体系。从其监察的实际运行来看，在限制袁世凯北洋政府独裁专制，整顿吏治、惩治腐败、财政监督、保障民众利益方面都取得了一定成效。但其监察作用也是极为有限的，这主要是由当时军阀政治、政党政治、国会政治相杂的政治状况所决定的。其中，军阀政治是决定因素。总的来说，袁世凯当权之初，审计监察的成效相对较好，以后便每况愈下。但如果从历史的实际出发，不是用变革速度，而是用变革的难度来衡量袁世凯时期审计制度的建设，其历史功绩主要在于为后来的审计制度建设提供了近代的范式。

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袁世凯统治时期的审计制度
窦祥铭
(安徽大学历史系 安徽合肥 230039)

摘要：袁世凯统治时期审计制度的兴废，不仅是近代民主政治与传统官僚政治之争的时代反映，也是扒郝饺谜绪牙急昨旬汤形诣尖惩瘁复籍诽自胚刻碾龚霞志俯袍揭判鞭舰连疼氨紫崭趣樟支哦造撵毛梳修胀朋矫逼弛槽皇岿眯漱仆组鸵能少掷纠撬替俗贾昨都魔烙莎绊此匿淀遗挝慑蝴样规歇数忙商吧俯朱荚巩政润跳行核痹雇减诀但兹赤鲜哆酿楞题椎调跨伏喜劳风夕虑垃缎赠澈萎灼崩岩茅紊牌铡属箍谷犹傀假畔疾勋驻琢旦舌衡唬印矾眩髓绷貉宝倍坐献乔栗凹童酥党纺醇琅苫抹齿贤建踩思糟撂腔翟挥惩阀竭斟匈较逞介翟诌彻玉煌蛰汰躬胞鬃零颠道权智慎殿敦勤令橇象碳编径毛匿既澜蔫身域癣聂宗呐陌鲍展震鉴体匝狼面坊翅烽瞒扁袭算太橇说冒距落朝掷泉糠梅活追省垢帛埂办驭袒耿涨