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69 发 现 区域治理 DETECTION 基层行政事业单位预算编制中存在 的问题及对策探讨 程琪，潘吉 武汉经济技术开发区（汉南区）纱帽街道办事处党员群众服务中心 摘要：新预算法实施以来，预算管理在行政事业单位工作中的地位越来越重要，地方政府财政对行政事业单位的预算管理水平提出了更高的要求。预算编制作为预算管理的起点，承担为行政事业单位的各项业务开展提供资金保障的重要职能，直接关系到后续的预算执行、绩效评价、部门决算等各个环节，在财务工作中扮演不可替代的角色。目前，基层行政事业单位在预算编制中仍存在许多问题，本文对此进行归纳汇总，并试图提出针对性对策，以期改善相关问题，提高基层行政事业单位的预算编制水平，引导财政资金流向，实现财政资金的合理配置及效益最大化。关键词：预算编制；合理配置；效益 中图分类号：F235.1 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)24-0069-03 作者简介：程 琪，生于 1991 年，女，汉族，湖北仙桃人，会计中级职称，研究方向为政府会计。一、当前预算编制情况概述 为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，中华人民共和国预算法于 1994 年经第八届全国人大第二次会议通过。直到 20年后的 2015 年，预算法首次修改，配套的相关法规也逐步建立完善。2018 年，全国人大针对预算法再次进行修订。此后数年，按照中央深化经济体制改革的统一部署，经过多年的探索实践，我国初步建立起较为完善的财政预算管理体系，包括预算编制、预算执行、绩效评价等内容。其中预算编制作为起点环节，直接影响到能否满足单位业务活动正常开展的资金需求，具有举足轻重的地位1。行政事业单位作为社会公共服务的提供者，不以盈利为直接目的，旨在提高社会运转效率、增进社会福祉，主要资金来源是一般公共预算拨款。尤其是基层行政事业单位，基本无其他收入来源，完全依靠同级财政部门拨付的公共预算拨款收入。开展下年度预算编制时，各基层单位根据自身承担的职能，按照单位经济活动规划安排，对一年中可能发生的收入和支出进行科学预测，是单位下年度正常有序运转的重要保证。预算编制一般包括收入预算和支出预算两部分，因基层行政事业单位基本完全依靠财政拨款，因此实际工作中，收入预算的政府分类及金额和支出预算一致。支出预算是指为履行本年度的职能任务，预计发生业务活动费用的合计数，包括基本支出、项目支出、给予上级的费用、对附属单位的补贴费用等。其中基本支出包括人员费用及公用费用。自全国统一实行预算管理一体化系统后，预算编审模块的应用，实现了根据单位情况及人员配置数量，自动生成年度基本支出预算，使预算编制方法有了根本性的突破，大幅减轻了基层财务人员的预算编制工作量。但是，基层行政事业单位的预算编制工作仍然存在许多不足现象2。二、基层行政事业单位预算编制存在的问题（一）单位对预算编制重要性的认识不够 一些基层行政事业单位的领导不了解预算法对预算编制的工作要求，更注重单位业务活动的开展，认为预算编制每年重复上一年即可，且仅仅是财务部门的职责。在接到同级财政部门要求开展下年度预算编制工作通知时，一些单位领导仅仅简单通知财务部门开展此项工作，并不要求相关业务部门协助，未在单位内部营造“预算管理人人参与”的氛围，导致编制预算时财务部门单兵作战，缺乏业务部门的支持与参与，预算编制内容脱离单位实际情况，不能满足单位下年度业务开展资金需求。（二）预算编制人员数量不足，素质不高 在 预 算编 制 人 员 配 置 方面，基层行政事业单位存在数点不足。一是预算编制人员数量配置不够。目前，大多数基层事业单位财务人员数量偏少，一般只 70 发 现 区域治理 DETECTION 配置一名出纳及一名会计。出于单位内控制度及岗位职责兼容性的考虑，出纳一般只负责具体的报销支付工作，而会计负责编制预决算、账务处理、编制报表等一系列工作，工作量较为繁重。财政部门大概在每年的九月份下达下年度预算编制工作通知，要完成“两上两下”的申报、审核、下达预算工作，除开预留给财政部门汇总、审核的时间，实际留给基层完成预算编制的时间往往不足半月。预算编制工作需要整理、汇总大量数据，包括单位基本概况、下年度拟开展项目资金需求等。要在如此短的时间内，完成本单位各类预算项目的编制、汇总，同时还要处理单位其他日常会计业务，不仅对财务人员的工作能力提出了极高的挑战，还要求财务人员对于本单位的年度工作目标具有深入了解，具有统筹全局的思想意识。在单位仅有一名会计人员的情况下，完成如此艰巨的任务显得独木难支3。二是预算编制人员素质不够高。大多数基层行政事业单位的正式编制名额有限，从事财务工作的人员有很多是长期聘用人员或者临聘人员，一方面人员素质有限，没有接受过专业系统的培训，不具备预算编制所需的专业知识技能和综合素养，不能满足新形势下预算管理工作的要求，另一方面人员变动较为频繁，导致业务效率不够高。很多新来的财务人员刚熟悉本职工作，一两年后就主动申请或者被动调到其他业务部门，有些单位的财务人员甚至青黄不接，没有充裕时间“老带新”。尤其是实行财政预算一体化系统后，操作人员发生变动的情况下，新来人员需要花费大量时间去学习熟悉系统使用，预算编制工作更是障碍重重。（三）预算编制缺乏多部门联动 基层行政事业单位中，部分单位没有认识到预算编制工作对预算管理、业务活动费用报销的重要性，没有给予足够的重视。由于这项工作由财务部门负责上报主管部门，就认为预算编制只是财务的工作，应由财务负责完成，与自己部门关系不大。在这种心态下，业务部门提供的下年度业务活动费用预估数据常与实际情况出现较大偏离，导致预算编制脱离单位实际情况。预算编制时缺乏多部门联动，导致出现以下问题。一是预算项目与实际业务支出需求不匹配。一些业务部门在上报下年度拟开展项目资金需求时过于随意，不认真考虑需要申请多少政府采购指标、资产配置指标。还有些业务部门的工作人员不清楚自己部门的预算项目明细，只埋头做事，不考虑业务费用报销的经费来源。待业务开展完毕，进入财务报销阶段时，才发现年初申请的预算指标无法满足业务费用需求，有的没有申请资产配置指标，有的该走政府采购流程的项目没有履行相关程序、也无对应的政府采购指标。二是预算项目重复交叉申报。基层行政事业单位事务繁杂，各业务部门负责的事项时有交叉、重叠。例如一个区域的环保问题可能同时涉及到同一个街道办事处的环保业务部门和城市执法业务部门。一些基层行政事业单位在进行预算编制时，缺乏全局整合、统筹调度资金的意识，各个业务部门可能会针对同一个事项分别申请预算项目，导致预算项目重复，造成财政资金效益降低。三是绩效评价指标设置不合理。新预算法有规定，在预算编制时，要对财政预算资金进行预算绩效管理，针对每个预算项目设定绩效评价指标。在理想的预算编制流程中，每个预算项目的绩效目标指标应当由业务部门根据业务实际情况来设置。但在实际工作中，同级财政部门组织的预算编制和培训，多数基层行政事业单位负责人安排财务人员参加，业务部门缺乏对绩效评价指标体系的正确认识，没有掌握正确的绩效评价编制方法。而财务部门又对单位业务的具体情况缺乏了解，编制的绩效评价指标不合理，不贴合业务实际情况，影响预算绩效考评的开展。（四）预算编制项目固化 新预算法实施后，要求行政事业单位实施零基预算，使得预算编制的工作量大大增加，预算编制的时间紧迫性也大幅提高。在这个背景下，预算编制内容的种种问题层出不穷。一是单位领导出于单位利益考虑，认为申请的预算资金越多越好，盲目要求预算编制的时候多列项目，并未认真考虑单位下年度开展工作的实际资金需求。二是预算编制数据“岁岁年年数相同”。一些基层事业单位每年的预算编制都照搬上一年度的数据，不考虑当年实际的工作计划。稍好一些的单位也是在以前年度预算的基础上，适当结合业务部门的意见加以修改，直接将编制方案上报财政部门。以上预算编制方法造成预算执行时，在项目执行的前期，各单位尚能按照正常开支进行支出，可一到年末，许多开支没有可供使用的财政预算资金，不得不频繁向财政申请预算追加、预算项目调整。与此同时，有的项目到年底甚至一分未动，执行进度为零，为了不影响本单位年度绩效评价、避免下年度被削减预算，在年终突击花钱，造成财政资金的极大浪费。三、改进基层行政事业单位预算编制的对策 71 发 现 区域治理 DETECTION（一）单位负责人加强领导，提高对预算编制的重视度 解决预算编制存在的众多问题，首先要提高基层行政事业单位的预算意识，特别是单位领导层的预算意识。基层行政事业单位要在单位内部加强预算编制重要性的宣传，从根源上打破预算编制的“轻视”旧思想，真正认识到预算编制对单位整个年度工作开展的重要性。单位负责人在安排预算编制工作时要具有全局意识，高度调动单位全体人员的主观能动性，让每个人都意识到预算编制工作不仅仅是财务部门的工作，需要全体工作人员的密切配合、充分沟通。（二）加强预算编制人员队伍建设 首先，选拔优秀人才，充实预算编制人员队伍。根据实际工作需要，结合单位实际人员储备，基层行政事业单位选聘具备专业知识背景和预算业务能力的人才，熟悉相关法律法规和财经业务，拥有较强的责任心和集体意识。其次，加强培训学习，提高业务素质。随着全国机构改革和财政管理改革不断推进，预算编制人员需要积极主动地学习新业务、新法规，以适应新形势下财政预算工作的需求。基层行政事业单位要组织包括财务人员和业务人员在内的全体员工认真学习预算法及相关的财政政策法规，包括但不限于单位自行组织的学习和同级财政部门组织的培训。另外，各单位负责人还可以为本单位预算编制人员争取同级单位之间的学习交流机会，学习其他单位的优秀工作经验，针对工作中遇到的共性问题进行探讨，共同提高业务水平。（三）实现预算编制多部门联动 预算编制报告虽然由单位财务部门提交财政部门，但是由于预算编制工作需要大量的单位基础数据、业务活动数据作为支撑，且影响到单位整个年度的业务活动开展，需要财务部门与业务部门的协作，各自分工明确又相互沟通，共同完成预算编制工作。一方面，财务部门要负责梳理本年度各部门的预算资金使用情况，为业务部门提供数据支撑，汇总各业务部门上报的下年度资金需求，形成单位年度预算草案报单位领导层进一步决策。另一方面，业务部门要梳理下年度工作目标，结合本年度的预算资金使用情况，测算下年度资金需求，将资金测算需求结果反馈至财务部门。在预算编制过程中，业务部门要注意收集相关项目编制所需要的文件、需要采购的商品和设备的种类。在设定项目绩效目标时应遵循“谁申请资金，谁设定目标”的原则，参与项目执行的业务部门根据项目的工作要求、目标，结合可产生的社会效益，设置合适的绩效目标。（四）完善预算编制方法 随着财政管理体制的不断深化改革，基层行政事业单位应紧跟时代发展潮流，主动转变管理思路，通过深入分析当前单位项目支出管理现状，探索科学的、适合自身发展的预算编制模式。首先，开展常态化项目申报和评审论证，明确预算编制所列项目支出应为常年性、持续性项目，不含一次性项目。基层行政事业单位预算编制人员应当遵循相关的财政预算规定，严格按照“统一筹划”的原则进行科学合理的财政预算支出，不可随意增加财政预算，不可随意虚列财政预算事项。其次，按照财政“保民生、保运转”要求，首先保证基本支出，其次保证项目支出。已设置的财政预算项目应当覆盖单位的基本运营活动，充分考虑自身职能、所处发展阶段等，保证编制的财政预算符合单位整体的经营目标和实际状况，且具有较强的可实施性。再次，对预算项目进行精简整合。对各业务部门上报的资金需求进行汇总后，不应机械罗列上报，要站在全局角度，进行科学的整合，统筹安排财政预算项目，避免多部门就同一、类似事项重复申报预算，确保财政资金的投入产出比。最后，加强与财政部门的沟通，寻求财政部门的指导，确保单位的重点项目得到资金支持，提高单位预算编制质量。四、结语 随着全国机构改革和财政管理体制改革的不断深化推进，以及行政事业单位自身的不断发展，基层行政事业单位自身预算编制和管理的要求也在不断提高。针对预算编制过程中存在的诸多问题，基层行政事业单位要意识到预算编制工作的重要性，持续加强预算编制人员队伍建设，促进业务部门与财务部门沟通协作，不断完善预算编制方法，使基层行政事业单位预算编制更科学，提高基层行政事业单位的整体预算管理水平，从而促进单位自身的健康发展，提高财政资金的使用效益。参考文献 1 徐潇潇,谢天.财政部门预算编制及管理中的资金风险J.经 济 研 究 导 刊,2023,(3):125-127.2 韩汝英.对行政事业单位会计集中核算的思考J.科技资讯,2022,(14):149-151.3 林丽丹.在深化预算制度改革背景下行政事业单位提升预算管理水平方法研究J.财务管理研究,2020,(12):107-110.