国家治理现代化下农村宅基地流转规则的建构.pdf

-92 -【资源配置】农业经济 2023/8国家治理现代化下农村宅基地流转规则的建构*唐冰开 熊萌 摘 要：国家治理现代化下农村宅基地流转需要处理好法治、德治和自治的融合、乡镇政府、村两委、村民和经营者的主体利益协调，在三权分置的规范表达下实现流转收益的分配。具体规则的建构包括明确行政治理的边界、引入有偿回购和集体开发机制、完善民主分配和股份激励措施等。关键词：治理现代化；宅基地流转；规则建构一、引言中国进入新时代，公共事务的治理也要求实现转型，提升治理效能。在乡村社会，集体土地是实现乡村治理的基本对象。在集体土地所有制的制度框架下，围绕土地利用管理的各项活动从本质上来讲都属于乡村治理的范畴。农村宅基地作为集体土地的重要组成部分，是实现居住保障的基本功能的土地资源，也是能够充分利用起来具有经济效益的重要资产。在农村宅基地“三权分置”改革的平稳推进中，探究宅基地流转的规则，规范宅基地市场的运行活动，十分具有必要性和现实价值。由于农村集体土地所有权的基本特征和特殊运行规律，宅基地流转规则的建构自然不能等同于一般资产的自由流转、自愿交易的市场规则，特别是在乡村治理体系下，如何将国家治理现代化的先进理念投射到乡村社会场域，彰显其广泛而生动的实践价值，意义重大。基于此，本文对于农村宅基地流转规则的建构和逻辑自觉地置于国家治理现代化的思维体系之中，以此为宅基地流转规则的建构提供新的思路和有益尝试。二、国家治理现代化的宅基地流转规则框架（一）法治、自治和德治的三治融合法治、自治和德治的三治融合是在乡村场域实现治理协同的重要理论，是充分提升乡村治理效能的重要保障，与乡村社会场域的基本环境具有高度的契合性和亲和性。首先，法治是乡村社会规范有序运转的基石。乡村社会赖以发展的农村集体土地具有社会主义公有制的根本宪法属性，围绕乡村集体土地的利用管理活动，都必须严格遵守集体土地所有权的不可处分的制度底线，都必须严格遵守集体土地利用和收益分配的公正和效率兼顾的基本原则。集体土地的利用和经营活动，都具有法定的制度规则，都必须严格执行。国家以正式立法的形式将土地利用和经营活动的规则确定下来，体现了国家的根本意志，这是乡村社会开展任何活动都必须遵守的法治规则。可以说，法治是根基、是底线，居于三治中的基础地位。没有法治的重要保障，自治和德治无从谈起。其次，自治体现了乡村社会具有一定的独立性和本土性。由于乡村社会是一个以行政村或自然村的地理范围为基本单元生存、发展的社会组织单元。在这一范围内的村民对于属于自己的事务具有一定的民主决策的权利。这是国家赋予他们的权利。现代社会的行政权力不再直接对乡村进行全面的控制，而是转为指导和服务的间接管理。乡村社会具有一定的自组织性。在一定范围内的村民对于集体土地如何利用、集体收益如何分配，都有一定的自主决定权。他们根据民主决策的原则实现对自己内部事务的管理。只要这一自治活动不违反法定的规则即可。在集体土地资源和收益分配时，村民自治能够在一定程度上保证这一过程的公正和效率，最大可能地满足全体村民的利益。村民自治作为长期在乡村社会中的一项民主权利，其发挥的管理价值不言自明。德治即利用道德、伦理或者习俗等非正式的规则来实现对乡村社会的管理。乡村社会是一个以血缘、地缘和亲缘为联系的局部“小社会”，有一套自己的运行规则。这也是村里人之间相互熟知、相互认同的情感联系，具有内在的价值维系。德治在一定程度上可发挥重要的作用，具体表现在两个方面：第一，它能够将法治中的重要法理用最为简单、最为直接和作为朴素的村里语言表达出来，成为村民更容易接受、更能够执行的规则，实现正式制度的本土化和特色化。第二，它能够作为自治的重要补充和有力工具，在对集体内部事务的决策中，很多问题的处理可能用德道、习俗作为参照，更有利于达到全体村民的共同意志，获得更多人的认同。通常来讲，德治决定了乡村社会治理水平的程度，能够在一定程度上提升乡村的精神风貌和文化涵养。宅基地流转规则的建构也是法治、自治和德治的三治融 基金项目：国家社科一般项目“基层党组织引领脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的机制优化研究”（21BKS066）-93 -【资源配置】农业经济 2023/8合的有力体现。在法治层面上，宅基地“一户一宅”、户均面积固定、按照成员身份无偿无期限取得、可保留宅基地资格权而流转使用权，均是法定规则的体现。宅基地经营权流转取得的集体收益，是全体村民的共同收益，其在成员之间的合理分配，需要成员发挥自治，共同决定。宅基地不得分配给本村内不守村规的人、流转收益不可分配给不上缴村提留的人，或者道德败坏的人没有公共福利或补贴等，都是德治的具体体现。总之，宅基地流转规则的建构需要处理好三治的协同，才能实现这一秩序的有序运行。（二）乡镇政府、村两委、村民和生产经营者的多主体协同集体土地存在于村社空间之中，由于其性质上的特殊性，决定了其上的利益主体并不唯一。这不同于一般的私有财产。私有财产的所有权主体为自然人、法人或者非法人组织，产权主体能够根据其意愿实现对财产的自由支配，在市场活动中获得经营收益。而集体土地之上的利益主体多元化，这决定了集体土地的利用管理活动是一个多主体协同的过程。在现代治理的理念下，从单中心治理转向多中心治理，是确保公共产品的运行高效有序、最大可能地实现多元利益主体均衡的重要保障。乡镇政府作为行政主体，自然有义务监督集体土地的利用经营行为，从而保证集体土地的运行处于行政管理的监督之下，能够规范有序开展经营活动。乡镇政府是基层政权的直接承担着，有义务提供集体土地的公共服务，帮助集体经济的发展。村两委是建立在行政村上的基层组织，通常在乡镇政府的指导和委托下，承担对乡村社会的公共事务的管理，包括公共治安的维持、基层纠纷的化解等，是乡村社会开展村民自治的重要组织载体。村民是集体土地上的主要受益者，可以说，集体土地上的一切权利和收益，都归于村民。村民是集体土地的最终受益者。村民有义务了解集体土地上的利用经营活动的基本情况，有权利参与集体土地运行的内部治理活动中，充分发挥他们的民主才智、实现基层民主自治。而集体土地上的生产经营者则为集体土地上的经济壮大提供了重要的人力、财力、技术以及管理等资源性的要素，能够以集体土地为基本生产要素和经营载体，开展规模化和现代化的生产经营，乡村民宿、农村电商、创意小镇、生态康养等，无一不是生产经营主体以规模化的土地发展的多元化经营形式的直接体现。总之，在集体土地上，有乡镇政府、村两委、村民以及生产经营主体的多元利益主体的协同参与，他们在集体土地的利用和经营活动中，按照法定的规则开展各项生产活动，从中获得收益，为持续推进乡村振兴和现代化发展，履行相应的权利和义务，共同促进乡村治理效率的提升。（三）“三权分置”制度实践的规范表达宅基地“三权分置”制度是顺应宅基地财产价值提升农民财产收入、提振乡村集体经济活力的实践需求而提出的。宅基地“三权分置”制度的规范表达是，守住宅基地集体所有的底线，保留宅基地的资格权，允许以宅基地的使用权进行市场化的流转获得经营收益。在这一制度中，需要明确区分宅基地的资格权和宅基地的使用权，前者是一种身份性的权利，不可以流转，只能由具有身份的集体成员享有，而后者则是一种财产性的权利，其权利主体不仅限于集体成员，还包括任何合法取得的个人或者组织。就“三权分置”的宅基地使用权而言，它已经不同于原来基于成员身份而取得的宅基地使用权。原来的宅基地使用权是一项法定的用益物权，是成员依据身份而从集体那里无偿取得的、无使用期限的、不可流转的一项权利，只具有满足住有所居的基本保障功能。而分置后的宅基地使用权，显然与此不同，否则便失去了分置的意义。分置后的宅基地使用权，既可以是成员依身份而取得的，但可以流转的一项权利，也可以是非成员的个人或组织从成员手中有偿取得的，或者是非成员的个人或组织从集体那里有偿取得的，具有一定使用期限的权利。即分置后的宅基地使用权，其权利主体既可能是本集体的成员，也可能是集体以外的个人或者组织。分置后的宅基地使用权，既可能是成员或者集体以外的个人或组织从集体那里原始取得的一项权利，也可能是集体以外的个人或组织从集体成员那里继受取得的一项权利。可见，分置后的宅基地使用权，不仅扩大了其权利的受让范围，还实现了权利的有偿和有期限的流转。宅基地流转规则的建构，主要就是要明确集体以外的个人或者组织如何从本集体成员或者集体那里有偿取得的条件、程序以及利益分配的问题。本质上讲，就是要正确认识分置前的宅基地使用权与分置后的宅基地使用权的性质、行使方式和实现形式等。三、国家治理现代化的宅基地流转规则的具体建构（一）明确行政治理的合理边界集体土地所有权具有提供公共职能的价值，而这一价值的实现必须依赖于以行政指导、监督为内容的行政治理。实践中，乡镇政府作为距离乡村社会最近的一级行政主体，常常会打着管理乡村社会的旗号，以帮助发展集体经济为口号，过度干涉乡村社会内部秩序的运行，表现在，决定集体土地的利用方式、攫取部分经营收益等。这就要求明确乡镇政府的行政治理的合理边界。具体来讲：一是，乡镇政府的职能在于为乡村社会提供基本的补贴和资金，用于维护和发展集体公共服务设施，表现在宅基地方面即对集体成员的基本居住环境进行配套性的供给，由此，乡镇政府作为外部供给主-94 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2023/8体，有权力指导和监督村集体经济组织或者是村民委员会管理好公共服务设施，并要求其合理利用补贴和资金、适时汇报利用情况。二是，乡镇政府的职能在于引导和组织更多的来自城市的优秀的技术人员进入乡村，将振兴乡村的利好政策传导给有意向在乡村社会大显身手的有志之士、具有故土情结和乡愁的乡贤，让他们能够带着自己的资金和经验来到乡村社会，参与现代化建设。表现在宅基地方面，即拓展宅基地的用途，发展乡村民宿、创意小镇、生态康养等经营产品，让更多具有市场经营管理经验的城市商人增加乡村社会的活力，提高农民财产收入。三是，乡镇政府要规范其征收性的行政公权力的合理利用，不得以“公共利益”为目的，恣意扩大征收范围。乡镇政府应当在规范的征收目录下，按照法定的程序行使征收权，对于涉及宅基地的整体连片征收的，应当进行充分的论证和规划，在相应的整体搬迁安置以及补偿方案完善后，方才可启动征收。在这一过程中，乡镇政府不得以进城落户为由要求宅基地上的村民即时退出宅基地，或是采取变相手段要求低价回购宅基地上的房屋财产等。（二）引入有偿回购和集中开发机制集体土地只有具备了一定的规模，才可能形成规模效应，产生可观的经济效益。推动宅基地流转，其目的在于实现宅基地的财产价值，而宅基地的财产价值不可能仅通过满足基本需求的有限面积来实现。故而，宅基地流转的主要方向在于实现规模化经营。这存在两条路径：一是有偿回购，即村集体经济组织将分散在农民手中的、闲置的宅基地有偿收回，经过统一整理，由村集体经济组织作为经营主体，发展不同模式和类型的现代经营，包括上述各种形式的经营产品。当然，这一有偿回购需要最大限度地遵从农民个人的意愿，切不可主张强行退出。而被收回宅基地的农民则以股份的形式取得集体经济组织开发经营的收益，以此来实现个人财产的增长。二是集中开发，即村集体经济组织引进各类适合的生产经营者，在规划的业态下有组织地安排各类形式的经营产品。这种模式走的是市场化的路径，能够充分发挥资源要素优势，让更多具有竞争性的生产经营主体进入乡村，提振乡村集体经济。引进的各类生产经营者通常是从村民手中集中流转取得一定数量的宅基地，然后经过统一开发用于生产经营，或者直接从集体经济组织那里获得经过统一平整开发的连片宅基地。生产经营者获得宅基地的方式不同，则宅基地使用权具有特征有所差异。从集体经济组织那取得的宅基地属于原始取得，根据双方的意愿，以较长年限而取得的宅基地使用权为物权性质的财产权利，而以较短年限取得的宅基地使用权为债权性质的财产权利。从村民手中取得的宅基地则受制于其与资格权的联系，资格权决定了村民能够在一定期限届满时收回宅基地，此时的宅基地使用权更具有债权性质的财产权利的特征。无论是哪种属性的宅基地使用权，都需要以合同的形式明确双方的权利义务，规范双方在生产经营中的相应责任。（三）完善民主分配和股份激励措施生产经营者通过流转获得的宅基地开展生产经营活动，取得的经营收益为集体收益，最终的受益者是全体村民。村民有权利从集体收益中获利。为了实现这一收益分配的公平正义，需要全体村民发挥民主自治这一基层自治。民主自治的过程需要结合德治，吸收传统乡村文化的合理成分，推动自治过程的顺利开展。自治的目的在于对集体收益的合理和规范分配，形成能够满足村民共同意志的分配方式，使得集体收益能够分配到每一位村民手中。这一过程要求规范程序和内容，保障实质和程序的公平。每一位村民都有权利从集体收益中获利，因为宅基地是集体的共同财产，它不同于地上房屋，房屋是可以自由流转的个人财产。完善民主自治就是要保障自治程序和内容的公平合理，让每一位村民都能受益于宅基地流转的经营收益。除此以外，生产经营者的合法权益同样应当予以保障。他们可以入股的形式以分红获得集体收益，从而实现宅基地流转产生的财产收入增长的需求。股份激励还可以向从城市中引进来的技术人员倾斜，通过人才股等激励措施强化其与集体之间的经济联系，使其产生投入乡村振兴建设的强大向心力。这一做法的优势在于引入股份市场化的机制满足集体外部的成员的财产增长的需求，但不打破依据身份资格取得集体收益分配的基本原则的红线。在集体收益分配中既兼顾了身份资格又引入了市场机制，从而实现了宅基地流转为契机激活乡村经济的基本制度价值。参考文献1华鹏，樊涛.宅基地和承包地“三权分置”的异同：理论和实践 J.农业经济，2022（10）.2 郭鸿雁.法治、自治和德治：“三治”振兴乡村的协同路径 J.农业经济，2022（10）.3 丁宇峰，付坚强.宅基地流转的规范逻辑 J.学海，2022（04）.4 刘洋坪.基于乡村振兴战略对闲置宅基地的多元盘活利用问题研究 J.山西农经，2022（23）.作者单位：长春工业大学公共管理学院 吉林 长春 130000