机构改革后自然资源业务档案利用服务的思考和建议.pdf

中文科技期刊数据库（全文版）社会科学 23 机构改革后自然资源业务档案利用服务的思考和建议 田博汇 珠海市自然资源与规划技术中心，广东 珠海 519000 摘要：摘要：自然资源档案包括规划、国土、海洋、测绘、林业等各专业门类档案，自然资源档案的利用对整个社会有着举足轻重的意义。但在自然资源业务档案在利用过程中不可回避地存在着一些问题，如利用权限控制需求与信息共享二者难以两全；业务档案数据与空间数据未匹配建立关联性，通过空间位置查询档案案卷无法实现等。这些问题损害着自然资源业务档案利用的安全性和便利性，为进一步优化自然资源业务档案利用服务，结合经验实际，根据利用对象的不同，本文就对内利用服务和对外利用服务两个方面提出了改进查档服务的措施及建议，深入探究自然资源业务档案利用权限控制的方法，并提出可行性建议，旨在为自然资源档案工作者提供一些工作思路和启发。关键词：关键词：自然资源；业务档案；利用服务 中图分类号：中图分类号：F42 0 引言 根据中共中央印发的深化党和国家机构改革方案，原规划、国土、海洋、测绘、林业等部门于 2018年划归自然资源部。在上述背景下，部分学者开始研究机构改革后自然资源档案存在的挑战和机遇1。笔者以广东某市自然资源业务档案管理情况为例，结合当前开展业务档案查询利用服务的优势和不足，探讨优化业务档案利用的方式方法，旨在为提升自然资源业务档案查询利用服务提供参考借鉴。1 基于信息资源共享的自然资源业务档案管理 上个世纪初期，档案管理主要采用人工方式对档案资料进行处理，一般只关注资料实体有序化，档案利用方式单一、利用效率地。随着信息化技术的发展和应用，档案载体也由“实体”向“数字化”、信息化升级，使得档案的处理和利用更加高效和便捷2。当前身处信息时代，根据机关档案管理规定第五十五条关于档案信息化相关规定，各级机关在用档案管理系统早已不再局限于单机版的成品系统，为了实现与其他业务系统的对接，越来越多的单位投入更高的人力、物力、财力来搭建功能更加强大的档案管理系统。根据需求定制的档案管理系统不仅在功能上更加强大，同时使得查询服务更加人性化，有效提升了档案的利用效率。2 自然资源业务档案利用服务 2.1 服务对象 根据查询利用服务的对象不同，可将自然资源业务档案利用服务大致分为对内利用和对外利用两大类。对内利用是指面向单位内部工作人员的利用，对外利用是指面向有查档需求的社会上的组织或个人的利用。鉴于服务对象的不同，在业务档案的利用范围和方式上均有所差别。2.2 服务方式 2.2.1 对内利用服务 目前，随着档案信息化的发展，信息化系统技术的提升3，档案管理系统成为辅助纸质档案管理的必备工具，纸质档案被定期数字化上传，通过档案系统在单位内部实现电子档案共享利用。业务人员通过账号登录访问系统的方式获取所需的电子档案。纸质档案的数字化，让档案利用更为方便快捷，但同时，电子档案的共享利用也给电子档案安全保管造成了一定隐患。单位内设机构之间业务档案共享利用仍存在人为壁垒。2.2.2 对外利用服务 社会组织及个人查询自然资源业务档案的，一般情况下，需通过各级自然资源部门下设的档案查询窗口进行。查询窗口配备有档案服务人员进行一对一查档服务，利用者可携带相关证明文件前往查档窗口进行查档。档案服务人员在收到查档请求后，首先须核中文科技期刊数据库（全文版）社会科学 24 实利用者身份，并为具备查档资格的社会组织及个人提供相关服务。一般情况下，可通过档案系统检索关键字的方式查找利用者所需的电子档案，并通过显示器向利用者提供电子档案阅览服务。对符合查询条件的利用者，档案查询窗口应当予以受理并在当天提供查询结果，因业务档案未形成数字化成果等原因不能当天提供利用的，建议在5个工作日内提供查询结果。2.3 利用服务的优势和不足 在新档案法的导向下，档案工作逐步转型，由保管向以开发利用转变4。现阶段，自然资源业务档案的数字化促使业务档案能更好的发挥其利用价值，通过挖掘档案内容，档案的著录信息内容逐渐丰富，拿笔者所在单位的规划及国土业务档案举例来说，著录信息包括：业务类别、来源部门、档案号（原档号）、建设项目名称、证书编号、用地位置、性质、容积率和用地面积等。著录字段可根据检索的习惯进行人性化定制，极大提高了检索效率。随着检索效率的提升，档案利用也出现了新的问题和挑战：对内利用服务方面存在以下两方面问题：一是利用权限控制需求与信息共享二者难以两全；二是业务档案数据与空间数据未匹配建立关联性，通过空间位置查询档案案卷无法实现。对外利用服务方面的主要问题是：可对外查询利用的档案内容较难区分呈现，即不宜对群众开放利用的档案和可开放利用的档案在档案系统中没有区分，造成业务档案中不宜向社会开放的部分向社会开放利用。3 相关解决建议 3.1 自然资源业务档案利用权限控制（1）严格履行新增账号及权限审批制度 业务档案管理系统账号设立应遵循严格的管理制度，如利用者需查看某部门电子档案，首先应根据制度要求填写账号及权限开通申请表。电子档案查看权限严格把控在档案来源部门手中，开通相关权限必须经档案来源部门负责人审批同意。档案管理部门应严格按照申请表，由专门的系统管理员对账号及权限的设置进行把控并严格控制享有账号设置权限的人员数量。档案部门不宜凭经验决定或擅自扩大电子档案开放利用的范围。（2）为每份档案文件定制“公开”属性 一个单位的内设机构、派出机构、下属机构可能多达几十个，办理的业务不尽相同，形成的业务档案具有一定的独立性。在单位内部利用时，不同的部门对待不同的业务档案其共享利用的需求亦不相同。以笔者所在单位为例，自然资源执法支队形成的业务档案因其内容较为敏感，一般情况下仅对本部门业务人员开放查询，对单位其他部门不予开放。为区分业务档案内部利用权限，建议为每份档案文件定制“公开”属性。具体做法是：将档案文件的内部开放程度用“公开”“有条件公开”“不公开”加以区分。区别如下：公开：公开的电子档案信息，可在档案系统上无条件对所有用户共享；有条件公开：有条件公开的电子档案信息，可根据授权对申请的特定人员共享；不公开：不公开的电子档案信息，仅限文件形成部门查阅。通过赋予电子档案文件“公开”属性，能够较好的控制可查电子档案范围，档案信息资源能够被更好的掌控，限制利用者无节制的利用档案资源，可妥善防止一些敏感的档案信息被公开化，有效提高了档案数据的安全系数。（3）提升案卷级文件级条目信息共享水平 为提升档案服务质量，强化档案利用水平，同一行政机关应在确保电子档案安全的基础上，有效提升派出机构、内设机构案卷级、文件级条目信息共享水平，即实现派出机构、内设机构全部业务档案同系统管理且条目信息共享，条目信息主要包括案卷及卷内条目。除电子档案“公开”属性为“不公开”的文件，出于信息安全考虑，条目信息可不予公开共享外，其余均应该在单位内部共享条目信息。这样，即使经办人因权限问题不能查看电子档案，但却能掌握相关文件的条目信息，根据条目信息，利用者可通过档案系统单独申请阅览所需电子档案，该申请由档案来源科室负责人通过档案系统进行审批，审批通过的，可及时查看电子档案。这种做法既保证了电子档案信息安全，也极大提升了业务电子档案的查全率。3.2 在档案系统中设置自然资源档案管理一张图模块 空间位置信息是国土规划档案来源信息的一个重要维度，坐标数值及其所用坐标体系是其中的重要指中文科技期刊数据库（全文版）社会科学 25 标4。查询档案主要通过案卷的著录信息去查找档案，一般的，档案利用者可通过单位名称、证号、面积等信息查询业务档案。但大多数利用者是通过现用地址或楼盘（楼宇）名称查档，由于国土规划信息是在建设前期产生，并没有明确的路名、门牌号、楼盘（楼宇）名称，或在建设或使用中会更改，故公众知晓并日常使用的这些空间位置标识在国土规划档案利用中并不能起到很好的效用。档案工作者很难通过已有的案卷著录信息筛选出利用者的目标案卷。自然资源档案具有空间性，这是区别于其他档案的一个重要特性。为方便空间向查询，可在现有档案系统中，依托 GIS 系统（地理信息系统）建立自然资源档案的空间信息管理模块，实现空间与档案的资料双查。GIS 系统可提供影像、地势、地形等底图，数据可包含自然资源档案的空间、图文、档案目录等5。由此，依托 GIS 系统可实现档案系统的空间地理信息、档案图文和档案目录三者关联查询、定位和浏览，改善了档案查询过程中因查询条件缺失带来的查询困难。3.3 优化对外利用服务的相关建议（1）明确利用范围设置 中华人民共和国政府信息公开条例第十六条第二款明确规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”实际情况中，归档的业务档案材料包含业务事项的办理全过程，大致可将材料内容分为以下三类：一是申请人提交的申请材料；二是办理事项的内部审批材料；三是办理事项的审批结果材料。提供业务档案查询利用服务，必须首先明确可对群众开放查询利用的业务档案范围，笔者建议按照自然资源业务档案按开放与否的标准，分为开放档案和不开放档案。开放档案范围包括：规范性文件的正式文本；办理行政许可事项的审批结果材料；办理登记事项的结果材料。一般情况下，查档申请人（非国家机关、公证、仲裁机构）允许查询开放档案及其作为行政相对人在办理事项时提交的申请材料。利用范围的明确更加有利于规范查档服务人员的行为，保证服务质量。（2）对不宜向社会开放利用的档案内容加注标签 通常情况下，查档服务人员在提供查询服务时，在不做特殊处理的前提下，系统会将整卷案卷电子件呈现给查档人，查档范围的扩大给档案服务人员的工作带来了一定麻烦，多数情况下，档案服务人员只能通过个人经验及卷内文件内容筛选出可对外提供利用的档案，甄别费时费力。如档案服务人员稍有不慎，就会将不宜对外公开的档案提供出去。为了优化业务档案查询利用服务，笔者基于经验提出一下几点建议：一是建议从组卷阶段就甄别挑选出不适合向公众提供利用的档案文件，在文件级著录信息中增加“是否对外利用”的选项信息，给每一份档案文件加注可否对外利用的文件标签。可否对外利用由档案来源部门决定，并在业务档案移交时出具意见，同时反映在档案移交清单中。从源头上解决业务档案对外利用范围模糊的问题。二是要及时对档案系统进行功能改造，单独设置对外利用服务模式，在对外利用服务模式下运用文件标签将不宜对外提供利用服务的档案文件隐去，仅呈现给群众可以利用的部分，更好的提升业务档案利用效率，避免将不宜向社会开放利用的档案流出。4 结语 自然资源业务档案利用关于群众个人利益，自然资源部门不仅要做好业务档案的保管工作，更要在业务档案利用上下功夫，档案人员在服务工作中在做好利用服务的同时，要格外注意档案信息安全，避免随意扩大业务档案利用的范围。档案利用者对档案内容负有保密义务，涉及个人隐私、商业秘密及国家秘密的，应当依法利用，满足遵守有关法律、法规的规定。本文是笔者在工作中，总结出的经验做法，希望能给自然资源档案工作者一些思考和启发。参考文献 1徐海荣.机构改革后自然资源档案工作的挑战 机遇与发展路径J.档案与建设,2022(9):59-61.2金波,杨鹏.“数智”赋能档案治理现代化:话语转向范 式 变 革 与 路 径 构 筑 J.档 案 学 研究,2022(2):4-11.3牛力,黎安润泽,刘慧琳.从物理到数据:智慧档案2.0 体系构建研究J.档案学研究,2022(3):84-90.中文科技期刊数据库（全文版）社会科学 26 4阮雅.以利用为导向的档案数据管理实践与思考-以广州市国土规划审批业务管理档案为例J.中国档案,2021(4):40-41.5曾洪周.升级自然资源档案一体化继承平台建设探讨以广东省国土资源档案馆为例J.中国档案,2020(7):60-61.作者简介：作者简介：田博汇，珠海市自然资源与规划技术中心科员，毕业于中山大学档案管理专业，本科学历，研究方向为档案管理。