企业破产管理人制度与思考.doc

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企业破产管理人制度与思考
2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》正式实施，它的出台标志着我国破产制度已经日趋完善，新《破产法》的实施对于推进我国社会主义市场经济建设的顺利完成将起到至关重要的作用。 新法出台，增加了破产企业管理人这一概念，从第二十二条到二十八条专章就管理人的权利义务与职责都做了详细的规定。新破产法共万余字，单“管理人”这三个字就出现了118次之多！那么此次的新法为什么要用这么大的篇幅来阐述管理人这一新的概念呢？
首先，从各国的破产立法或商法典中，对破产管理人制度均作有相应规定，它的制度起源可追溯至古罗马时代。当时，盛行债权人自力救济主义。债权人胜诉以后，可通过自行执行实现其权利。后来，以委付财产为主要方式的财产执行制度逐渐建立并获得发展。法官可依债权人的请求交付管财命令，允许债权人占有债务人的全部财产。法官宣告债务人财产交债权人占有30日后，债权人可申请法院选任财产管理人，由他充当拍卖财产的特别负责人。然而，实际上由于法院发布管财令到财产之变价分配之间所需时间较长，所以有时由该财产管理人兼负管理职责。罗马法的财产管理人制，实为破产管理人或破产清算人制度的开端。罗马时代以后，改破产拍卖为个别拍卖，其程序更为复杂。立法规定必须选任财产管理人，即相当于现在的破产管理人。而后，破产案件的处理权限逐步归于法院。但在破产宣告后，破产财产的管理和清算工作繁杂沉重，加上大量的法律和非法律事务掺杂其间，又不是法院凭一己之力所能胜任，故仍有成立清算组织的必要。此项制度发展至今，便形成了当代的破产管理人制度。  
破产清算程序是破产程序的一个重要环节，这一程序的主体，英美法一般称之为“破产信托人”，大陆法一般称这之为“破产管理人”，日本法则称之为“破产管财人”，我国破产法称之为“清算组”。这些不同的称谓反映了立法者对破产管理人法律地位、性质的不同考虑，但各国设立该制度的目的是一致的，即对破产财产接管，进行清理、估价、处理和分配。有网友认为：在我国以往的清算过程中对于管理人这一概念其实并不陌生，旧破产法中对于破产清算组的定义实际上就是管理人的一种。据相关法律的解释破产管理人是指“在破产程序进行过程中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案的拟订和执行的专门机构。”
显而易见，破产管理人在破产程序中承担重要的职责。具体来说是指它负责债务人财产的管理和处分，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼或者其他法律程序。除重整程序中债务人自行管理财产和营业事务的情形外，管理人实际上就成了破产企业的意志机关，决定债务人的一切事因此破产管理人具有相应的法律地位和性质尤为重要。而且，随着我国对外合作贸易往来的日益密切，随之而来的许多涉外企业的破产清算，作为一项在国外已有先进经验的制度，企业破产管理人制度的现状与未来对于中国破产制度与国际直接接轨将会起到重要的作用。那么，既然管理人的作用如此重要，在具体实施中对管理人的成员有什么原则性的要求呢？
　　（1）为实现“保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益”的目标价值，要求破产管理人具有中立性地位
　　破产制度的首要目标，是最大限度地实现债权，保护债权人利益，并在存在多个债权人的情况下，实现全体债权人之间的公平受偿。同时，各国法律均规定，法人破产后主体资格消灭，未能满足的债权不再清偿。所以说，现代破产制度并非全是对债务人不利的制度，它亦体现了维护债务人利益、为其提供东山再起机会的价值取向。一个企业破产，首当其冲的受害者就是企业职工。在涉及破产企业欠税的情况下，国家也是破产程序中的利害关系人之一。除此之外，破产债权人、取回权人、别除权人的合法利益也应受到保护。由此可见，破产程序涉及的利益主体是多方面的，而且各个主体的利益常常处于此消彼长的对立状态，破产管理人在破产程序中必须能够站在客观公正的立场处理破产事务，因为一旦有其自身利益牵涉其中，公正的天平就会发生倾斜，必然要损害部分利害关系人的合法权益，这就要求破产管理人的得失必须不受破产程序中各法律主体实体利益变化的影响，其既不能是债权人的代表，也不能是国家机关的代表，更不能是债务人的代表，而只能是中立性组织。对法院和债权人会议负责。不得和任何一方串通起来，损害另一方利益，双方的利益都要兼顾，同时还要对法院负责，定期向法院报告工作。

（2）为实现“及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率”的目标价值，要求破产管理人具有专业化地位
能否及时了结当事人之间的债权债务纠纷，完全取决于破产管理人的工作效率。但在具体的破产程序中，破产事务往往非常繁杂：经历的程序一般包括重整、和解和清算；工作内容则既要对债权进行登记，又要负责破产财产的管理、清理、估价、处理和分配，有的还要进行诉讼活动；涉及的问题既有实质性的，又有程序性的，加之大量的法律事务和财会事务掺杂其间，技术性比较强。要高效完成上述工作，绝非普通组织所能胜任。这就决定了破产管理人必须专业化，必须是专门从事这一职业的组织：a是要通晓法律知识，熟知破产法的相关规定；b是要熟悉会计业务，具有管理财产的能力；c是要熟悉商业交易规则；d是要连续从事该项工作，具有相应的实践工作经验。否则，效率就无从谈起，破产法律制度的目标价值自然难以实现。
（3）保守企业商业秘密及其他合理秘密。对在前期工作中了解到的企业内部商业秘密和其他关于企业善的信息，不得向其他人泄漏，不得到处散播。
然而现阶段，我国企业破产──特别是全民所有制企业破产，清算组由人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成。《破产法意见》中解释为：成立清算组以前，人民法院商同同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、财会、金融、拍卖、资产评估等方面的专业技术人员（例如会计师、经济师、审计师等）。上述被指定人员参加清算组是以个人身份参加清算组的，以他们的工作经验、专业知识和技术等来处理企业清算工作。这一做法在实践中暴露出了许多问题：
（1）是工作效率低。因为清算组成员都有各自的本职工作，若本职工作与清算工作发生冲突时，又不可能放弃本职工作，从而影响破产工作的进程和效率。
（2）是专业水平低。来自各个部门的人员并非都适合破产案件的清算工作，也不一定具备必要的专业技能和法律知识。事实上各部门在选派人员时往往要从本部门工作需要出发，不可能让本单位的骨干力量去，这势必会影响清算工作的专业性和权威性。
（3）是利益不超脱。因为企业上级主管部门与企业之间利益休戚相关，同时企业破产在某种程度上也可能在财政、税收、职工安置等方面牵涉到有关政府部门的利益，因而使他们很难站在公正立场上进行破产管理与清算，债权人的利益难以得到保障。
（4）是债权人会议的监督权难以行使。由于清算组是由政府各部门派员组成 ，这就使清算组具有了一定的政府职能色彩，债权人会议对清算组必要的监督基础因此而消失。
（5）清算组是由多个个人临时组成，清算程序结束即解散，没有落实责任，也未规定承担责任的方式。清算组的工作一旦被发现损害了债权人、债务人一方的利益，因其是临时组成，没有自己的财产，不能以财产来赔偿，加之其决议是全体成员的决议，也不能找某个人承担责任，成员不会因此遭受信誉上的损失，故很难确保他们做到公正无私。
（6）清算组的组建时间存在真空区。我国从法院受理破产时，破产程序就开始了，但清算组要在法院作出丰产宣告裁定后15日内成立并接管破产企业。从破产案件受理至作出破产宣告裁定这段时间内，破产财产实质上仍完全掌握在破产企业手中，破产企业可以随意处置其财产，这样，不利于对债权人合法利益的保护，而且从我国破产法的规定看，这段时间少则三个月（为公告期），多则两年（整顿期）。即便有法院和债权人会议进行监督，也难以避免破产财产的流失。清算组提前介入破产企业，是非常必要的。破产宣告前，企业并未丧失其民事权利能力和民事行为能力，仍具有法人资格，介入破产企业的破产管理人只享有监督权、了解企业状况权，同时还负有保守企业商业秘密的义务。
然而，在美国，由于联邦破产法院不干预破产案件中的行政性事务，不直接从事破产案件中债务人的清算和重组，美国联邦政府于1978年开始在几个巡回区试点，设立专门机构加强对破产案件中破产事务的管理。1986年正式在全国建立起破产托管人制度。在联邦司法部内设立了一个常设管理机构——破产托管人管理办公室，同时在各巡回区设立相应的垂直领导的分支机构，并赋予该机构管理破产案件和管理破产案件管理从业人员即私人破产托管人的行政职能。目前，美国破产托管人管理办公室在全国划分了21个区，分别设立了21个破产托管人管理办公室，任命了21位联邦破产托管人。联邦破产托管人以及破产托管人管理办公室的工作人员属于政府雇员，专门管理破产案件和私人破产托管人，其经费来源于联邦财政预算。联邦破产托管人在破产案件中的主要职能是：（1）召开债权人会议并组建债权人委员会，参加联邦破产法院组织的听证会；（2）向联邦破产法院推荐私人破产托管人；（3）监督破产案件处理的整个过程，监督参与破产案件处理的私人破产托管人、律师、会计师等专业人员的所有行为，监督债务人和债权人在破产案件处理中的所有行为；（4）代表联邦政府处理债务人在税务方面的债务；（5）提出制订和修改破产法律、行政法规及政策的相关建议等。
鉴于此，有网友建议建：应突破传统的必须以个人充任破产管理人的模式，可以考虑学习美国的做法由某个组织充任破产管理人。在我国有些地区，已出现了专门从事此类问题咨询和帮助企业进行破产清算的独立法人机构，名称为“破产管理公司”或“破产管理事务所”，它们与政府部门相脱离，实行独立核算，自负盈亏，有自己专门的事与一套熟悉业务的工作人员。所以法院和债权人会议完全可选择破产管理公司，对其人员组成可提出自己的要求，破产管理公司是独立的法人组织，有自己的独立的财产，并可以独立承担责任。破产管理公司的信誉也关系着其业务发展，因而必须尽职尽责，公正客观。破产管理人的清算必须符合政策、法律的要求，兼顾社会影响。
我认为（1）随着我国信托制度的发展，也可考虑借鉴外国经验，由信托公司作为清算组。
（2）清算组组成人员，应倾向于在各专业人员中任命，如律师、公证员、会计师、财产评估师等。而不应限于企业上级主管部门和政府有关部门工作人员。丰产程序，不仅是一个法律问题，不涉及到国家的政策，关系到许多社会问题，用政府部门人员来把关，看似必要，实则不然。国家可以先行就清算组的组成制定一系列比较完善的相关政策，待重新制定破产法时，用法律固定下来，这样可以克服单纯由企业上级主管部门和政府有关部门人员担任遗产管理人的种种弊端。
（3）建立对清算组的监督机制应对清算组的行为标准作一个界定。破产管理人应有责任感并尽高标准注意义务，即其应以善良管理人的责任感和注意力执行任务，因其懈怠造成损失，应对利害关系人承担赔偿损失的责任。其次，对清算组的监督应发挥多元化主体的监督义务，其他人也可以举报，从而保证清算组工作的公正合理性。最后，应建立清算组的法律责任制度，根据情节轻重及损害大小，分别实行民事赔偿、行政处罚或承担刑事责任。
（4）对于清算组组建时间空洞问题，英美国家实行的是破产程序受理开始主义，在破产程序受理后至作出宣告破产裁定并成立清算组之前这一阶段，设立“临时接管人”，也就是说对破产财产进行分阶段的管理。这种制度充分避免了破产企业财产外流的危险，有利于保护债权人利益。相比之下，我国的破产财产管理机制在立法上却不完善。英美国家先设立“临时接管人”，再设立“清算组”的制度，虽能有效的控制破产财产，却无形中增加了破产程序的复杂性，“临时接管人”向“清算组”交接的过程，也十分麻烦，使破产工作不能持续地高效地展开，鉴于此，我们不能照搬英美国家的临时接管人制度。因而，当法院在受理破产案件的同时应指定2-5人，作为清算组的前身，介入破产企业的权力机构和管理机构。该前身清算组享有以下几种权利：a在破产企业的决议有可能损害债权人利益情况下享有否决权。b有了解破产企业财产状况的权利，可以查阅企业的帐册、文书、资料和印章等。c其一切活动受法律保障。前身清算组虽不是法院的职能机构，但却是法院指定并授权的执行机构，其合法活动若受破产企业有关人员阻碍，应按妨碍司法活动处理。同时，应承担对等的义务。

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